Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/962 GEMWT
uitspraak van 8 november 2021 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [naam woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. E.G.M. Huisman
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2020 (primair besluit) heeft verweerder eiser gelast om het gebruik van zijn recreatieverblijf als nachtverblijf en/of voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.
Eiser heeft een voorlopige voorziening gevraagd. Op 6 augustus 2020 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst.
Bij besluit van 20 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 27 september 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. van den Biggelaar.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van een recreatieverblijf aan de [adres 1] . Eiser is ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) op het adres van zijn zoon ( [adres 2] ). Hij is hier woonachtig sinds mei 2011, na verkoop van zijn eigen woning.
Besluitvorming
2. Op grond van het geldende bestemmingsplan Buitengebied Zuidwest (hierna: bestemmingsplan 2012) heeft het perceel waarop de recreatiewoning ligt de enkelbestemming “natuur” en de functieaanduiding “dagrecreatie”. Volgens het bestemmingsplan is deze functieaanduiding als volgt gedefinieerd: “
een vorm van recreëren die zich beperkt tot één dag (zonder overnachting), dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld kamperen en dergelijke waarbij men zich voor meerdere dagen van huis begeeft”.
een vorm van recreëren die zich beperkt tot één dag (zonder overnachting), dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld kamperen en dergelijke waarbij men zich voor meerdere dagen van huis begeeft”.
In artikel 10.5.1, onder d, van de planregels staat dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor nachtverblijf en/of bewoning.
In 2019 is een aantal controles op het perceel uitgevoerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder geconstateerd dat het perceel in strijd met het bestemmingplan gebruikt wordt voor nachtverblijf en/of bewoning.
Verweerder heeft eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Verweerder gelast eiser om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom bij iedere geconstateerde overtreding van €1.500,- per week en een maximum van € 4.500,-
Eiser heeft een verzoek tot voorlopige voorziening gevraagd. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek toegewezen en geoordeeld dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het perceel wordt gebruikt voor bewoning en/of overnachting. Verweerder was niet bevoegd om te handhaven omdat de overtreding niet aannemelijk is gemaakt. Bovendien heeft de voorzieningenrechter het niet onaannemelijk geacht dat eisers beroep op het overgangsrecht kans van slagen heeft. Tevens heeft hij het bestreden besluit geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 20 januari 2021 heeft verweerder op het bezwaar beslist. Verweerder houdt vast aan de rechtmatigheid van de last onder dwangsom en verklaart de bezwaren ongegrond.
Op 5 februari 2021 heeft verweerder per e-mail aangegeven dat de begunstigingstermijn wordt verlengd totdat er sprake is van een onherroepelijke uitspraak. Dit betekent dat er tot die tijd geen dwangsommen worden verbeurd.
Wettelijk kader
3. Het relevante wettelijke kader is in de bijlage opgenomen.
Bevoegdheid
4.1
Eiser stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen. Hiervoor voert zij aan dat de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften niet betrokken is geweest bij het concept-besluit nu zij de beslissing niet heeft ondertekend. Tevens stelt eiser dat een medewerker van de gemeente Tilburg betrokken is geweest bij zowel het primaire en bestreden besluit.
4.2
Verweerder stelt dat de beslissing op bezwaar een zelfstandig besluit is van het College van burgemeester en wethouders (hierna: het College). De veronderstelling dat de voorzitter geen rol zou hebben gehad bij het opstellen van het besluit, mist feitelijke grondslag. De betrokken medewerker is niet bij de totstandkoming van het primaire besluit betrokken geweest.
4.3
De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar is getekend door het College. Het is niet ongebruikelijk dat het College zich hierbij laat adviseren door een adviescommissie. Niet is gebleken dat de voorzitter hierbij geen rol zou hebben gehad. Ook is niet gebleken dat het advies of de beslissing op bezwaar onzorgvuldig tot stand is gekomen. Uit het dossier noch op zitting is naar voren gekomen dat de medewerker van de gemeente een dubbelrol heeft gespeeld. De beroepsgrond slaagt niet.
Overgangsrecht
5.1
Eiser stelt voorop dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. Eiser doet ten aanzien van het nachtelijk recreatieverblijf een beroep op het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan waardoor het strijdige gebruik van het perceel wordt beschermd. Eiser stelt sinds de aankoop van de woning in december 1991 tijdens de vakanties en in de weekenden in de woning te hebben overnacht.
5.2
Verweerder stelt dat eiser geen beroep kan doen op het overgangsrecht. Ten eerste ontkent eiser in de woning te overnachten. Reeds hierom kan er geen beroep op het overgangsrecht worden gedaan. Daarnaast stelt verweerder dat eiser niet heeft kunnen aantonen dat hij sinds de peildatum onafgebroken in zijn recreatiewoning heeft overnacht. Uit de overlegde foto’s en verklaringen blijkt niet dat eiser gemiddeld drie nachten per week en in vakantieperiodes in het recreatieverblijf overnachtte. Tot slot stelt verweerder dat het overgangsrecht is uitgewerkt nu het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik is vergroot. Het gebruik van de woning is immers gewijzigd van recreatief gebruik naar permanente bewoning.
5.3
Het overgangsrecht uit het geldende bestemmingplan 2012 bepaalt in artikel 29.2, onder a, dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In dit plan is echter ook een uitzonderingsclausule opgenomen in artikel 29.2, onder d, inhoudende dat er geen beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht indien het gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Dit voorheen geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (hierna: [naam bestemmingsplan] ) stelt dat het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het plan op het tijdstip van het van kracht worden daarvan, mag worden gehandhaafd. Dit plan kent geen uitzonderingsclausule. Dit betekent dat het overgangsrecht uit het bestemmingsplan 2012 alleen van toepassing is indien het strijdige gebruik zich vanaf inwerkingtreding van het [naam bestemmingsplan] (te weten 27 april 1992) onafgebroken heeft voortgezet.
Het strijdige gebruik bestaat uit het recreatief nachtverblijf. Volgens vaste rechtspraak dient degene die een beroep doet op het overgangsrecht dit te bewijzen. Eiser voert hiertoe het volgende aan:
Hij heeft het perceel in eigendom sinds december 1991.
Een verklaring van zijn zoon van 16 februari 2020 waarin wordt gesteld dat hij tijdens zijn jeugd in de weekenden en in vakanties op het perceel heeft verbleven (ook ’s nachts).
Een verklaring van de zus en zwager van eisers vrouw van 16 februari 2020 waarin wordt gesteld dat eiser met zijn familie in de weekenden en tijdens vakanties verbleven op het perceel.
Een verklaring van zijn broer van 15 februari 2020 waarin wordt gesteld dat hij samen met eiser de woning heeft gekocht in 1991. In de periode 1991-1994 heeft hij tijdens vakanties en in de weekenden in de woning verbleven (ook ’s nachts). In 1994 heeft hij de woning verkocht aan eiser.
Een verklaring van zijn dochter van 16 februari 2020 waarin wordt gesteld dat zij vanaf 1991 in de weekenden en vakanties in de woning heeft verbleven (ook ’s nachts).
Een verklaring van zijn zoon van 15 februari 2020 waarin wordt gesteld dat hij vanaf 1991 20 jaar in de woning in de weekenden en tijdens vakantie heeft verbleven (ook ’s nachts).
Een verklaring van eiser zelf van 16 februari 2020 waarin wordt gesteld dat hij vanaf december 1991 regelmatig in de weekenden en tijdens vakanties de nacht in de woning heeft doorgebracht. Verder stelt hij de woning te hebben gekocht van [naam persoon 1] en dat deze persoon de woning in 1990 heeft gekocht van [naam persoon 2] en [naam persoon 3] . Deze laatste hebben het zomerhuis gerealiseerd en hebben daar verbleven tot 1990.
Een aantal foto’s van het perceel in het verleden.
De rechtbank stelt vast dat de verklaringen allen zijn ondertekend en elkaar niet tegenspreken. De rechtbank acht hiermee voldoende aangetoond dat het recreatieve nachtverblijf in weekenden en vakanties onafgebroken sinds de peildatum heeft plaatsgevonden. Echter, artikel 28 lid twee, onder twee van het [naam bestemmingsplan] stelt dat de afwijking van het plan naar de aard niet mag worden vergroot. Dit betekent dat indien het bestaande gebruik daarna is gewijzigd in een gebruik dat in grotere mate afwijkt van de vigerende bestemming, het gebruiksovergangsrecht is uitgewerkt en er derhalve geen beroep op de bescherming daarvan meer mogelijk is. [1] Eiser geeft ter zitting aan dat hij, sinds het uitbreken van de corona crisis, permanent in de recreatiewoning overnacht. Daarmee is, gelet op artikel 28, lid twee, onder twee van het [naam bestemmingsplan] , de beschermende werking van het overgangsrecht van dat bestemmingsplan komen te vervallen. De beroepsgrond slaagt niet.
Last onder dwangsom: is er sprake van een overtreding?
6.1
Eiser stelt dat onvoldoende is aangetoond dat hij op het perceel woont danwel overnacht. Eiser stelt woonachtig te zijn bij zijn zoon aan de [adres 2] . Op dit adres staat hij ook ingeschreven in de BRP. Hij doet daar de was en gebruikt daar de sanitaire voorzieningen. Zij overnachten ook op dit adres. Ten aanzien van de controles merkt eiser op dat er niet daadwerkelijk een persoon is gezien die in de recreatiewoning aan het overnachten was. Hij stelt dat de woning bovendien niet geschikt is voor bewoning omdat er geen sprake is van aansluiting op de waterleiding en er gebruik wordt gemaakt van een sterfput. Het bed is in het verblijf aanwezig omdat hij overdag moet rusten.
6.2
Verweerder stelt dat hij op grond van alle feiten en omstandigheden heeft kunnen vermoeden dat het recreatieve dagverblijf voor bewoning en/of nachtverblijf wordt gebruikt. Dit gaat niet zo ver dat de persoon op heterdaad betrapt moet worden. Op grond van de constateringen van de toezichthouders en politieambtenaren en de afgelegde verklaringen kon volgens verweerder in redelijkheid worden geconcludeerd dat er sprake is van een redelijk vermoeden dat eiser de overtredingen heeft begaan. Eiser geeft bovendien zelf aan dat hij soms in de recreatiewoning overnacht. Tot slot blijkt ook uit de getuigenverklaringen van familie en vrienden dat er regelmatig op het perceel wordt overnacht.
Daarnaast stelt verweerder dat aan de [adres 2] geen sprake is van een zelfstandige woonruimte omdat er wordt overnacht in de logeerkamer. Dit is volgens verweerder een aanwijzing dat eiser het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikt.
6.3
De rechtbank stelt vast dat het op de weg ligt van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Het is vervolgens aan eiser om die feiten te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals verweerder die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
De rechtbank stelt vast dat het volgende door verweerder is geconstateerd. Op 9 oktober 2019 is door de toezichthouders vastgesteld dat er in het verblijf een woonkamer, keuken, toilet, badkamer en twee slaapkamers aanwezig waren. In de keuken stond een groot aantal levensmiddelen en in de slaapkamers stonden kasten met veel kleding. Op 17 december 2019 is geconstateerd dat er veel persoonlijke spullen aanwezig waren. Er stond een kapstok vol jassen en een opgetuigde kerstboom. Tijdens de nachtelijke controles van 3 en 5 mei 2020 is geconstateerd dat er licht brandde, er een voertuig bij het perceel stond en dat er honden aan het blaffen waren.
De rechtbank acht hiermee voldoende aannemelijk dat op de locatie werd overnacht. Weliswaar is er maar sprake van twee nachtelijke controles en is daarbij niet vastgesteld dat eiser in de woning aanwezig was, eiser heeft de feiten onvoldoende weerlegt. Niet aannemelijk is dat eiser zijn honden alleen in de woning achterlaat. Bovendien stelt eiser in het kader van zijn beroep op het overgangsrecht in het verblijf te overnachten wat wordt bevestigd door verklaringen van familie en vrienden. Dit betekent dat verweerder terecht een overtreding heeft geconstateerd voor nachtelijk verblijf.
De last onder dwangsom ziet niet alleen op nachtelijk verblijf maar ook op bewoning. Ten aanzien van hiervan stelt de rechtbank het volgende vast. Indien met deze formulering permanente bewoning wordt bedoeld, acht de rechtbank dit onvoldoende bewezen. Hiervoor heeft verweerder te weinig controles verricht. Overtreding van een verbod op permanente bewoning is derhalve niet aangetoond te minder nu eiser ingeschreven staat in de BRP op het adres van zijn zoon. Indien met deze formulering tijdelijke bewoning wordt bedoeld, stelt de rechtbank vast dat eiser het recht heeft om overdag in zijn woning te verblijven. Niet valt in te zien hoe eiser in overtreding kan zijn voor het overdag bewonen van het recreatieverblijf. De last is op dit punt derhalve onterecht opgelegd. De beroepsgrond slaagt.
Evenredigheidsbeginsel
7.1.
Tot slot stelt eiser dat handhaving onevenredig is, gelet op zijn persoonlijke omstandigheden. In verband met de corona-uitbraak is eiser op advies zijn huisarts in de recreatiewoning gaan verblijven. Verblijf aan de [adres 2] is volgens eiser niet mogelijk omdat er een kans bestaat dat zij daar besmet raken met het virus.
7.2
Verweerder stelt dat er geen sprake is van een geringe overtreding en dat de belangen bij handhaving groot zijn, namelijk het bewaken van een goede ruimtelijke ordening en het voorkomen van precedentwerking. Daarnaast geeft verweerder aan te willen voorkomen in strijd te handelen met het gelijkheidsbeginsel, aangezien zij al decennia lang handhavend optreedt tegen het illegaal gebruik van dagrecreatieve voorzieningen in het betreffende gebied. De door eiser aangegeven omstandigheden wegen minder zwaar dan het handhavingsbelang.
7.3
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal het bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift en indien bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor niet gehandhaafd zou morgen worden. Alhoewel de rechtbank begrip heeft voor de situatie van eiser wegen zijn belangen niet zwaarder dan het algemene belang om te handhaven. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
8. Gelet op het bepaalde in rechtsoverweging 6.3 is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd in zoverre de last ziet op bewoning. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit voor wat betreft de last gedeeltelijk te herroepen en deze last aan te passen door het schrappen van de woorden “en/of bewoning”.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2564,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,00, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover de last onder dwangsom ziet op bewoning;
- herroept het primaire besluit voor zover de last onder dwangsom ziet op bewoning door het schrappen van de woorden “en/of bewoning”;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2564,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. K. Verschueren MSc., rechter, in aanwezigheid van mr. A.M Pasmans, griffier, op 8 november 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
mr. drs. K. Verschueren MSc., rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 1.2, eerste lid, onder c
Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Bestemmingsplan Buitengebied Zuidwest (2012)
1.51
dagrecreatieve voorzieningen
Voorzieningen ten behoeve van dagrecreatief (mede)gebruik van gronden; hieronder worden mede begrepen gebouwen, onderkomens, andere bouwwerken en andere werken.
1.142 wonen
Hieronder wordt verstaan:
het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen. Niet tot wonen behoort het verblijf in recreatieve dagverblijven;
studentenhuisvesting, huisvesting van ouderen, verzorgingstehuis, gezinsvervangende huisvesting en dergelijke, alsmede bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen (en ruimten) c.q. verzorgingsfaciliteiten;
beroepsactiviteiten die kunnen worden beschouwd als ´aan huis gebonden beroep´, zijnde beroepsactiviteiten van tenminste één bewoner, plaatsvindend in de betrokken woning en/of bijbehorend bijgebouw.
1.143 woning
Een (gedeelte van een) gebouw dat krachtens zijn indeling geschikt en bedoeld is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, daaronder begrepen een aan huis gebonden beroep.
10.1
Bestemmingsomschrijving
10.1.1
Functie
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur en/of het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
geluidwerende voorzieningen, zoals wallen en schermen;
water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
extensief recreatief medegebruik;
bouwwerken van algemeen nut.
10.1.2
Functie-aanduidingen
Ter plaatse van de - indicatief op de plankaart aangegeven - aanduiding 'dagrecreatie' zijn de voor 'Natuur' aangewezen gronden mede bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen, die zijn opgenomen op de bij dit bestemmingsplan gevoegde 'Lijst van dagrecreatieve voorzieningen', waarbij het volgnummer van de desbetreffende dagrecreatieve voorziening op de plankaart correspondeert met het volgnummer in de bijlage.
10.5
Specifieke gebruiksregels
10.5.1
Strijdig gebruik
Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in elk geval begrepen:
het storten van puin en afvalstoffen, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;
het opgeslagen hebben en/of houden van gerede of ongerede goederen, zoals vaten, kisten bouwmaterialen, werktuigen, machines en onderdelen hiervan, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;
het opgeslagen hebben en/of houden van gebruiksklare of onklare voer- en vaartuigen of onderdelen daarvan, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;
het gebruik van gronden en bouwwerken voor nachtverblijf en/of bewoning, voor zover dit niet is toegelaten door middel van de aanduiding 'wonen';
het splitsen van een dagrecreatieve voorzieningen in twee of meer dagrecreatieve voorzieningen.
29.2
Overgangsrecht gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a., te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (1992)
In artikel 28, lid II, van de planregels staat:
Het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is, mag worden voortgezet.
Het bestaande gebruik als bedoeld in lid II onder 1 mag worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.