Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/6377 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2021 in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij], te [plaatsnaam] ,
gemachtigde: mr. M. Buiter.
Procesverloop
In het besluit van 24 maart 2020 (bestreden besluit) heeft het college een aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning om op het perceel [adres] te [plaatsnaam] in strijd met het bestemmingsplan een fruitboomgaard te hebben, afgewezen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 6 oktober 2021.
Hierbij was eiser aanwezig. De overige partijen en gemachtigden zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
Overwegingen
1.Feiten
Op 9 januari 2018 heeft het college van eiser een aanvraag ontvangen voor een omgevingsvergunning om een perenboomgaard op het perceel [adres] te [plaatsnaam] te legaliseren. Het perceel is eigendom van boerderij “ [naam boerderij] ”. Eiser, eigenaar van landwinkel [naam landwinkel] , beheert de fruitboomgaard. De aanvraag voor de omgevingsvergunning ziet op de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”. De fruitboomgaard ligt, in strijd met het bestemmingsplan, binnen een afstand van 50 meter tot gronden met de bestemming “wonen”. De kortste afstand van de buitenste bomenrij tot het perceel met de bestemming “wonen” bedraagt circa 8 meter.
Bij de aanvraag is een rapport van 6 februari 2018 van SPA WNP Ingenieurs gevoegd. Daarin is onder verwijzing naar het rapport van Plant Research International van de Wageningen Universiteit van mei 2015 (“Driftblootstelling van omstanders en omwonenden door boomgaard-bespuitingen”, ook bekend als PRI-rapport 609 en PRI 2015) geconcludeerd dat een spuitzone van 5 meter afdoende is om gezondheidsrisico’s voor omwonenden in dit geval tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
Het ontwerpbesluit, strekkende tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, en het ontwerpbesluit van de gemeenteraad van 5 juli 2018, strekkende tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen, hebben van 19 juli 2018 tot en met 29 augustus 2018 ter inzage gelegen.
Gedurende de termijn van terinzagelegging zijn er zienswijzen op het ontwerpbesluit naar voren gebracht, onder meer door [naam betrokkene] , bewoonster van de woning aan de [adres 2] .
Bij besluit van 18 april 2019 heeft de gemeenteraad besloten de verklaring van geen bedenkingen te verlenen.
Bij brief van 9 mei 2019 heeft het college eiser gewezen op de uitspraak van 6 juni 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, ECLI:NL:RVS:2018:1741) waaruit volgt dat PRI 2015 geen deugdelijke grondslag vormt voor locatiespecifiek onderzoek naar de effecten van het gebruik van gewasbeschermings-middelen in een boomgaard op het woon- en leefklimaat ter plaatse van woningen.
In reactie daarop heeft eiser een rapport van SPA WNP van 16 juli 2019 overgelegd.
Bij besluit van 20 februari 2020 heeft de gemeenteraad besloten afgifte van de verklaring van geen bedenkingen te weigeren.
Bij het bestreden besluit heeft het college de aanvraag om de omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan afgewezen, onder verwijzing naar de weigering van gemeenteraad tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen.
2.Wettelijke kader
De voor de beoordeling relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak
3.Strijd met de goede procesorde
Eiser heeft de rechtbank op 4 oktober 2021 per e-mail een notitie gestuurd.
Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bepaalt dat partijen tot 10 dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. De notitie is korter dan tien dagen voor de zitting ontvangen door de rechtbank.
Hoewel de notitie een beperkte omvang heeft, ziet de rechtbank in het procesverloop aanleiding om de notitie wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat gemachtigde van eiser bij brief van 27 september 2021 aan de rechtbank heeft laten weten dat zowel eiser als gemachtigde niet aanwezig zullen zijn bij de behandeling op zitting op 6 oktober 2021. Bij brief van 1 oktober 2021 heeft het college aan de rechtbank laten weten dat nu eiser en zijn gemachtigde niet ter zitting aanwezig zullen zijn, het college afziet van het bijwonen van de zitting. De gemachtigde van de derde partij heeft vervolgens op 4 oktober 2021 telefonisch aan de rechtbank medegedeeld dat zowel de derde partij als de gemachtigde niet ter zitting zullen verschijnen.
Doordat eiser en zijn gemachtigde hebben aangekondigd niet ter zitting te zullen verschijnen, waarna ook het college en de derde-partij zich voor de zitting hebben afgemeld, en vervolgens daags voor de zitting nog een notitie in te dienen, hebben het college en de derde-partij onvoldoende gelegenheid gehad om deugdelijk op die notitie te kunnen reageren.
Gelet hierop zal de rechtbank de notitie die eiser op 4 oktober 2021 per e-mail aan de rechtbank heeft gestuurd in de beoordeling van dit beroep wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Namens het college en de derde-partij is, zoals vooraf aangekondigd, op 6 oktober 2021 niemand ter zitting verschenen. Eiser zelf is in weerwil van de eerdere afmelding van 27 september 2021 wel ter zitting verschenen. Omdat het college en de derde-partij zich bij hun keuze niet ter zitting te verschijnen mogelijk hebben laten leiden door de afmelding van eiser en zijn gemachtigde van 27 september 2021, ziet de rechtbank aanleiding om tegelijk met deze uitspraak ook het proces-verbaal van de zitting aan alle partijen te doen toekomen.
4.Bevoegdheid van het college
Vast staat dat er naast het raadsbesluit waarbij de verklaring van geen bedenkingen is verleend, ook een besluit van de raad ligt waarbij de raad geweigerd heeft de verklaring van geen bedenkingen af te geven.
In de memorie van toelichting bij de Wabo (Kamerstukken II 2006/2007, 30 844, nr. 3, blz. 27, 28 en 114) is vermeld dat het in enkele gevallen, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissing omtrent een of meer specifieke aspecten aan een ander bestuursorgaan wordt overgelaten. Dat doet zich volgens de memorie van toelichting in de eerste plaats voor bij afwijkingen buiten het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan. Een bestemmingsplan geeft invulling aan het ruimtelijk beleid in een gemeente en is een juridisch bindend kader voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Het is wenselijk dat de afweging omtrent de buitenplanse afwijking door hetzelfde orgaan wordt gemaakt als het orgaan dat de beslissing neemt omtrent de wijziging van het bestemmingsplan. Anders zou de bevoegdheid van de raad ondergraven kunnen worden, aldus de memorie van toelichting. Verder is bij de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.29 (nu artikel 2.27 van de Wabo) vermeld dat een verklaring van geen bedenkingen niet zozeer een goedkeuringsinstrument is, maar er toe dient een ander bestuursorgaan te laten beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken.
Omdat de verklaring van geen bedenkingen zowel is verleend, als geweigerd, is sprake van een situatie die op gespannen voet staat met de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college die is beoogd met het instrument van de verklaring van geen bedenkingen. Met het instrument van de verklaring van geen bedenkingen is immers beoogd om enkel de raad te laten beslissen over een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling door het college is onttrokken. Doordat de raad de verklaring van geen bedenkingen zowel heeft verleend als geweigerd, komt de beslissing over de aanvaardbaarheid van de afwijking alsnog bij het college te rusten. Ook de artikelen 2.20a en 2.27 van de Wabo verzetten zich tegen het naast elkaar bestaan van zowel een verleende als een geweigerde verklaring van geen bedenkingen. In deze artikelen is -samengevat- bepaald dat het college de omgevingsvergunning moet weigeren als de verklaring van geen bedenkingen is geweigerd en moet verlenen, als de verklaring van geen bedenkingen is verleend. Het college heeft daarbij ten aanzien van de strijd met het bestemmingsplan geen eigen afwegingsruimte (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921).
Gelet op het voorgaande kleeft er een bevoegdheidsgebrek aan het bestreden besluit. De rechtbank zal dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank acht aannemelijk dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het blijkens de toelichting bij het raadsvoorstel strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen de bedoeling was om het eerdere besluit tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen te herroepen, alvorens over te gaan tot de weigering. In dat licht had het overigens op de weg van het college gelegen om de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure opnieuw te volgen en in dat kader eerst een ontwerpbesluit strekkende tot herroeping en weigering ter inzage te leggen, alvorens over te gaan tot het nemen van het bestreden besluit. Omdat eiser voorgaand aan het nemen van het bestreden besluit wel in de gelegenheid is gesteld zijn standpunt kenbaar te maken, passeert de rechtbank ook dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
5.Inhoudelijke beoordeling
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het in het algemeen niet onredelijk om als vuistregel te hanteren dat een afstand van 50 m wordt aangehouden tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Het is mogelijk deze afstand te verkleinen indien daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Die motivering moet gebaseerd zijn op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek (“locatiespecifiek onderzoek”). Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:276.
In dit geval bedraagt de kortste afstand van de buitenste bomenrij van de fruitboomgaard tot een perceel met de bestemming “wonen” circa 8 meter. Een dergelijke afstand is mogelijk, mits daaraan een deugdelijke motivering op basis van een zorgvuldig locatiespecifiek onderzoek ten grondslag ligt.
Tussen partijen is niet in geschil dat PRI 2015 niet kan dienen als een deugdelijke basis voor locatiespecifiek onderzoek.
Partijen verschillen van mening over de vraag of het onderzoekrapport van SPA WNP van 16 juli 2019, dat eiser ter onderbouwing van de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft overgelegd, een zorgvuldig, op de locatie toegesneden onderzoek bevat.
In het onderzoeksrapport heeft SPA WNP onder verwijzing naar een formule die op basis van regressieanalyse uit de meetdata van 2008-2012 is verkregen geconcludeerd dat met een spuitzone van 10 meter en een aantal daarnaast in acht te nemen voorschriften, gezondheidsrisico’s voor omwonenden tot een aanvaardbaar niveau worden beperkt.
Het college heeft, onder verwijzing naar de weigering van afgifte van de verklaring van geen bedenkingen, aan de weigering de omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat op basis van het onderzoeksrapport van SPA WNP onvoldoende verzekerd is dat bij een afstand korter dan 50 meter het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen gegarandeerd is. Het college heeft daarbij gewezen op het rapport van het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid en Milieu (RIVM) 2019-0052.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met het onderzoek van SPA WNP van 16 juli 2019 de gevolgen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ter plaatse van de woningen onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Vast staat dat het onderzoek van SPA WNP uitsluitend ziet op drift: het verwaaien van spuitnevel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het rapport van het RIVM 2019-0052 volgt dat verspreiding bij bollenteelt niet alleen plaatsvindt via drift, maar ook via verdamping en huisstof en dat het onderzoek van SPA WNP dus ten onrechte beperkt is tot drift. Dat, zoals eiser heeft aangevoerd, in fruitboomgaarden anders dan in de bollenteelt verspreiding uitsluitend via drift zou plaatsvinden, heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Dat, zoals eiser heeft gesteld, de grond onder de fruitboomgaard niet wordt bewerkt, betekent immers niet dat er in het geheel geen verspreiding door huisstof plaatsvindt. Daarbij merkt de rechtbank op dat aan locatiespecifiek onderzoek hoge eisen moeten worden gesteld, omdat gewasbeschermingsmiddelen ernstige negatieve gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van mensen.
SPA WNP heeft de drift onderzocht door middel van een formule die SPA WNP heeft verkregen op basis van regressieanalyse uit de meetdata van 2008-2012. Eiser heeft er in beroep op gewezen dat uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat deze wijze van onderbouwen van de gevolgen van drift voldoende deugdelijk is om neerwaartse afwijking van de afstand van 50 meter te rechtvaardigen. Eiser heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:869).
In deze uitspraak was besluitvorming gebaseerd op een rapport van november 2018 van een ander onderzoeksbureau dan SPA WNP. Zonder nadere onderbouwing door eiser ontbreken aanknopingspunten om aan te nemen dat de methode die door het andere onderzoeksbureau is gebruikt, gelijk was aan de door SPA WNP ontwikkelde formule op basis van regressieanalyse.
Eiser heeft tot slot gewezen op de kamerbrief van 7 oktober 2019, waarin is vermeld dat er weliswaar meetbare concentraties van stoffen in de lucht, urine en huisstof zijn gemeten, maar dat deze niet tot onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid leiden. Voor zover eiser heeft gesteld dat deze kamerbrief een voldoende onderbouwing vormt, slaagt deze grond niet, reeds vanwege het feit dat de kamerbrief geen locatiespecifiek onderzoek vormt.
De door eiser geciteerde passage uit de kamerbrief is overigens afkomstig uit het onderzoek “Onderzoek Bestrijdingsmiddelen en Omwonenden”, wat op haar beurt weer onderdeel uitmaakt van het rapport 2019-0052 van het RIVM. Het RIVM heeft over het “Onderzoek Bestrijdingsmiddelen en Omwonenden” opgemerkt dat eventuele gezondheidsrisico’s van omwonenden voor alle gebruikte bestrijdingsmiddelen preciezer moeten worden ingeschat en dat de beoordelingsmethode moet worden verbeterd met nieuwe kennis die het “Onderzoek Bestrijdingsmiddelen en Omwonenden” heeft opgeleverd. Dit betreft onder andere kennis over de manier waarop bestrijdingsmiddelen zich verspreiden via de verwaaide druppels van spuitvloeistof (drift), via verdamping en via huisstof, aldus het RIVM. Zoals hiervoor al is overwogen, is het door eiser overgelegde onderzoek beperkt tot drift.
6.Conclusie
Het beroep is ongegrond.
Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, zal de rechtbank bepalen dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
De rechtbank veroordeelt het college daarnaast in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 748,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 748,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 5 november 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Awb
Artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat partijen tot 10 dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen.
Artikel 6:22 van Pro de Awb bepaalt dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Wabo en Bor
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1º met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
Het tweede lid bepaalt dat de verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
Artikel 2.20a van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit wordt geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
Artikel 2.27, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo bepaalt dat in bij wet aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Bestemmingsplan
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan [adres 2] . Op het perceel van de fruitboomgaard geldt de bestemming “Agrarisch”.
De planregels voor de bestemming “Agrarisch” zijn neergelegd in artikel 3.
Artikel 3.4 (Specifieke gebruiksregels) bepaalt dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in elk geval wordt gerekend het gebruik of laten gebruiken voor:
k. het aanbrengen van fruitboomgaarden binnen een afstand van 50 meter tot gronden met de bestemming 'Wonen', 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' en 'Recreatie - Dagrecreatie' is niet toegestaan;