ECLI:NL:RBZWB:2021:4638

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 21/164, 21/192 en 21/209 CHWA

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2021 in de zaken tussen

in de zaak met zaaknummer 21/164 CHWA

1a [naam eiser 1] .en

1b [naam eiser 2] ,

te [plaatsnaam 1] ,

gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij,

in de zaak met zaaknummer 21/192 CHWA

2. [naam eiser 3] ,

te [plaatsnaam 2] ,

gemachtigde: mr. W. Koster,

in de zaak met zaaknummer 21/209 CHWA

3. [naam eiser 4] en [naam eiser 5] ,

te [plaatsnaam 2] ,

gemachtigde: [naam gemachtigde] ,

samen te noemen eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilvarenbeek,

verweerder,

gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam vergunninghoudster], te [plaatsnaam 3] ,

vergunninghoudster.

Procesverloop

In het besluit van 20 november 2020 (bestreden besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor realisatie van een zonnepark met een instandhoudingsduur van 25 jaar aan de [adres 1] te [plaatsnaam 2] .

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 9 juli 2021.

Hierbij waren aanwezig eiser sub 1b, bijgestaan door de gemachtigde. Eiseres sub 1a heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Eiser sub 2 was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eisers sub 3 zijn niet verschenen, maar hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor het college was aanwezig mr. E.P. Euverman, kantoorgenoot van mr. Mohuddy, mr. M.J.M. Morel en [naam vertegenwoordiger 1] . Voor vergunninghoudster was aanwezig [naam vertegenwoordiger 2] .

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1.
Feiten

Op 17 juni 2019 heeft het college van vergunninghoudster een aanvraag ontvangen voor een omgevingsvergunning voor realisatie van een zonnepark met een totale oppervlakte van circa 16,4 hectare en met een instandhoudingsduur van 25 jaar aan de [adres 1] te [plaatsnaam 2] , op de percelen kadastraal bekend als gemeente [plaatsnaam 4] , sectie Q, nummers [nummer perceel 1] , [nummer perceel 2] en [nummer perceel 3] . De percelen worden gebruikt als grasland en landbouwgrond.

Realisatie van het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Op grond daarvan geldt voor de percelen de enkelbestemming “agrarisch” en dubbelbestemming “waarde-archeologie”. De aanvraag ziet daarom niet alleen op de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk en het aanleggen van een in- en uitrit, maar ook op het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.

Op 9 juli 2020 heeft de gemeenteraad van de gemeente [plaatsnaam 4] een ontwerp verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Het ontwerpbesluit van het college, strekkende tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de aangevraagde activiteiten, heeft met ingang van 3 augustus 2020 gedurende zes weken ter inzage gelegen.

Eisers hebben gedurende deze periode hun zienswijze ingediend. Eiseres sub 1a exploiteert een varkenshouderij aan de [adres 2] in [plaatsnaam 2] . Eiser sub 1b is bestuurder van eiseres sub 1a. Hij woont niet ter plaatse. Eiser sub 2 exploiteert een melkveehouderij aan het adres [adres 3] te [plaatsnaam 2] en hij woont ter plaatse. Eisers sub 3 wonen aan de [adres 4] te [plaatsnaam 2] .

Op 9 november 2020 heeft vergunninghoudster een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming aangevraagd bij de provincie Noord-Brabant.

Nadat de gemeenteraad op 11 november 2020 de definitieve verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, heeft het college bij het bestreden besluit de omgevingsvergunning verleend voor de aangevraagde activiteiten met een instandhoudingsduur van 25 jaar.

2.
Wettelijk kader

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

3.
Verweerschrift

Eisers sub 3 hebben ter zitting aangevoerd dat het college het verweerschrift zodanig laat heeft ingediend, dat het in strijd met de goede procesorde moet worden geacht.

Het verweerschrift, zonder bijlagen, is door de rechtbank ontvangen op 25 juni 2021 en daarmee buiten de termijn van 10 dagen van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht. Het verweerschrift inclusief de bijlagen is ontvangen op 30 juni 2021 en daarmee binnen de termijn van 10 dagen.

Met eisers sub 3 is de rechtbank van oordeel dat het kort voor de 10 dagen termijn indienen van een verweerschrift in het algemeen onwenselijk is. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om het verweerschrift of de bijlagen wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het verweerschrift is niet van die omvang dat (het voorbereiden van) een adequate reactie daarop door eisers na de ontvangst van het verweerschrift niet mogelijk zou zijn. Ten aanzien van de bijlagen bij het verweerschrift geldt dat deze grotendeels al eerder als gedingstukken aan onder meer eisers zijn verstrekt. Daarnaast zijn als bijlagen een aantal algemene en openbaar te raadplegen visie-documenten verstrekt. Daarbij heeft de gemachtigde van eisers sub 3 ter zitting desgevraagd bevestigd dat hij kennis heeft genomen van het verweerschrift en daar ook op kan reageren.

4.
Verklaring van geen bedenkingen

Eisers sub 3 hebben aangevoerd dat de verklaring van geen bedenkingen niet de juiste procedure heeft doorlopen.

Eisers sub 3 hebben erop gewezen dat het ontwerpbesluit, samen met de ontwerp verklaring van geen bedenkingen, niet vanaf de datum van terinzagelegging (3 augustus 2020) digitaal te raadplegen was, maar pas vanaf 20 augustus 2020. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat geen sprake is geweest van terinzagelegging. Niet in geschil is dat het ontwerpbesluit en de daarop betrekking hebbende stukken ingezien konden worden op het gemeentehuis. Er was dan ook sprake van ter inzage liggen als bedoeld in artikel 3:11 van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van (Afdeling) 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:295). Daarnaast zijn de stukken gedurende de termijn van terinzagelegging bovendien digitaal beschikbaar gesteld en volgt uit de zienswijzenota dat alle stukken ook per e-mail aan gemachtigde van eisers sub 3 zijn verzonden.

Eisers sub 3 hebben er daarnaast op gewezen dat zij niet in de gelegenheid zijn gesteld om een zienswijze in te dienen tegen de ontwerp verklaring van geen bedenkingen. Mede in het licht van de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1511) en toelichting op deze stelling ter zitting begrijpt de rechtbank deze grond aldus dat de ontwerp verklaring van geen bedenkingen door het college ter inzage is gelegd bij het ontwerpbesluit, maar ten onrechte niet ook zelfstandig door de gemeenteraad.

Deze grond slaagt niet. De rechtbank overweegt daarbij dat de ontwerp verklaring van geen bedenkingen weliswaar is voorbereid door het college, maar dat de raad zelfstandig het besluit heeft genomen om een ontwerp verklaring van geen bedenkingen af te geven. Dit geldt ook voor de afgifte van de definitieve verklaring van geen bedenkingen. In zoverre wijkt de situatie wezenlijk af van de situatie in de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, waarin de Afdeling oordeelde dat het college de ontwerp verklaring van geen bedenkingen niet ter inzage mocht leggen. In die uitspraak had de raad niet zelf het besluit genomen om een ontwerpverklaring van geen bedenkingen te geven. In de zaak die nu ter beoordeling voorligt heeft de gemeenteraad dat besluit wel zelf genomen. Voor de terinzagelegging van de ontwerp verklaring van geen bedenkingen geldt vervolgens dat de ontwerp verklaring van geen bedenkingen tegelijk met het ontwerp besluit door het college ter inzage moet worden gelegd (Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205).

Tot slot hebben eisers sub 3 ten aanzien van de verklaring van geen bedenkingen gesteld dat ten tijde van de afgifte daarvan er ten onrechte nog geen sprake was van een ondertekende anterieure overeenkomst. Hierop is ten onrechte niet gereageerd in de zienswijzenota. Het besluit is daarom niet zorgvuldig tot stand gekomen.

De rechtbank stelt vast dat eisers sub 3 niet alleen ten aanzien van dit punt, maar ook ten aanzien van andere punten hebben gesteld dat daarop ten onrechte niet is gereageerd in de zienswijzenota. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan.

In de zienswijzenota ontbreekt een reactie op de stelling van eisers sub 3 dat bij gebrek aan een ondertekende anterieure overeenkomst, niet tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen had mogen worden besloten. Dat betekent niet dat de reactie in de zienswijzenota daarom als onvoldoende moet worden aangemerkt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eisers sub 3 in hun zienswijze hebben volstaan met de enkele opmerking dat een anterieure overeenkomst (nog) ontbrak. Zij hebben daarbij niet gesteld dat een ondertekende anterieure overeenkomst vereist zou zijn om tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen te kunnen besluiten. In dat licht kan niet worden geoordeeld dat in de zienswijzenota ten onrechte niet op die stelling is gereageerd.

De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat een ondertekende anterieure overeenkomst voor de raad een vereiste zou zijn om tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen te kunnen besluiten. Eisers sub 3 hebben die stelling niet onderbouwd. Hoewel in de Kadernota bij de Visie Grootschalige Opwek (hierna: VGO) als algemene voorwaarde is bepaald dat een anterieure overeenkomst onderdeel is van de vergunning, is daarin niet bepaald dat de overeenkomst ondertekend moet zijn, voordat de definitieve verklaring van geen bedenkingen kan worden afgegeven.

Aan de voorwaarde in de Kadernota is naar het oordeel van de rechtbank voldaan: de anterieure overeenkomst is op 10 november 2020 en dus vóór afgifte van de omgevingsvergunning gesloten.

5.
Zonneladder

Eisers sub 2 en 3 hebben aangevoerd dat in het bestreden besluit onvoldoende toepassing is gegeven aan de zonneladder.

De zonneladder is neergelegd in artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant houdende regels omtrent omgeving (“Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant”, Iov) en in de VGO en de bijbehorende Kadernota, vastgesteld door de gemeenteraad op 7 februari 2019, respectievelijk 16 mei 2019.

5.1

Behoefte aan (zonne-)energie

Eiser sub 2 heeft aangevoerd dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de ontwikkeling van de energiebehoefte gedurende de instandhoudingstermijn van het zonnepark. Volgens eiser sub 2 zal de energiebehoefte als gevolg van toenemende isolatie afnemen. Eisers sub 3 hebben in aanvulling daarop gesteld dat in de concept-bod REKS (Regionale Energie- en Klimaat Strategie) tien windmolens zijn opgenomen, waardoor de behoefte aan zonne-energie afneemt.

In de VGO is de totale energiebehoefte van de gemeente ingeschat op 1 petajoule per jaar tot 2050. Deze inschatting is gebaseerd op de klimaatmonitor. Omdat sprake is van een prognose en de toekomstige energiebehoefte afhankelijk is van onzekere omstandigheden acht de rechtbank het, anders dan eiser sub 2 heeft aangevoerd, niet onredelijk dat sprake is van een inschatting, in plaats van een vaststelling op basis van een exacte berekeningen.

Bij de inschatting is ook rekening gehouden met factoren die een drukkend effect kunnen hebben op de energiebehoefte, zoals warmtepompen en betere isolatie. Nu eiser sub 2 zijn stelling dat het drukkende effect van isolatie veel groter zal zijn niet heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat de energiebehoefte wezenlijk anders zal zijn dan in de VGO is aangenomen.

In de Kadernota bij de VGO is een cijfermatige onderbouwing opgenomen voor de behoefte aan zonne-energie. Om jaarlijks 1 petajoule aan energie op te wekken, is in totaal 250 ha aan zonnepark nodig. Uitgangspunt is dat 50% van de totale energiebehoefte wordt opgebracht door bekende technieken, zoals wind en zon, en dat de resterende 50% wordt gereserveerd voor nieuwe ontwikkelingen. Verder geldt als uitgangspunt dat één windmolen gelijk staat aan 10 ha zonnepark. In de Kadernota is voor het becijferen van de verhouding tussen zonne-energie en windenergie uitgegaan van drie windmolens. Uitgaande van drie windmolens is er volgens de Kadernota daarnaast 95 ha aan zonnevelden nodig.

De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de verhouding tussen zonne-energie en windenergie in de VGO en de bijbehorende Kadernota in redelijkheid niet heeft kunnen uitgaan van drie windmolens. Dat in het concept-bod REKS voor het zuidelijke deel van de gehele regio Hart van Brabant tien windmolens na 2030 zijn opgenomen doet daar niets aan af. Dat concept-bod is van later datum dan de VGO. Bovendien betrof het een concept.

De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat gelet op het concept-bod REKS in het bestreden besluit afgeweken had moeten worden van de verhouding tussen wind- en zonne-energie in de Kadernota. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de Kadernota tot en met juli 2020 maximaal vier ontvankelijke aanvragen inhoudelijk worden beoordeeld, en dat van die aanvragen maximaal 50 hectare aan zonneparken en één locatie voor windturbines worden vergund, waarbij volgens de Kadernota op grond van Iov per locatie minimaal 3 windmolens moeten worden geplaatst.

Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan het uitgangspunt dat er behoefte is aan 95 ha aan zonnevelden.

5.2

Behoefte aan zonnepanelen in het buitengebied

Uitgangspunt van de zonneladder is dat eerst gekeken wordt naar de mogelijkheid van zonnepanelen op daken (trede 0) en vervolgens naar de mogelijkheid van grondgebonden panelen in of tegen bestaand bebouwd gebied (trede 1 en 2). De mogelijkheid van zonnepanelen in het buitengebied is de laatste trede (trede 3).

In de kadernota is ten aanzien van de treden het volgende overzicht opgenomen:

Trede

Potentie in ha

Nodig in ha

Bij 50% bewezen technieken

Met 3 windmolens

10ha zon

5ha zon

10ha zon

200

100ha zon

70ha zon en 3 molens

totaal

250

125ha zon

95ha zon en 3 molens

Een toelichting op dit schema is gegeven in bijlage 5 bij de Kadernota.

Voor trede 0 is uitgegaan van 6.591 woningen met een gemiddeld dakoppervlak van 60m². De zonatlas geeft aan dat voor Hilvarenbeek van 10-20% van de daken een goede opbrengst te verwachten is. Dit correspondeert met afgerond 4 ha tot maximaal 8 ha. Voor bedrijfspanden wordt daarnaast een potentie van 12 ha gezien, uitgaande van 720 bedrijven met een gemiddeld dakoppervlak van 500 m², waarvan 30% geschikt voor zonnepanelen. Ten aanzien van trede 1 en 2 is opgemerkt dat in dorpen als [plaatsnaam 4] gronden in de bebouwde omgeving of op bedrijventerreinen schaars is. Op basis van een inschatting bedraagt de potentie daar 10 ha. Ook tegen bebouwd gebied zijn de mogelijkheden beperkt. Daar is uitgegaan van maximaal 20 ha. Over trede 3, het buitengebied, is opgemerkt dat daar de overige benodigde energie moet worden opgewekt. Daarvoor is een horizon tot 2050 maar de raad richt zich op de periode tot 2030 met nu bekende technieken.

Eisers sub 2 en sub 3 hebben gesteld dat in de VGO onderzoek ontbreekt naar de mate waarin in de energiebehoefte kan worden voorzien door zon op dak of grondgebonden panelen in of aan bestaand bebouwd gebied. Eisers sub 3 hebben daarnaast gesteld dat actuele cijfers van zon op dak ontbreken.

Bovenstaand schema is gebaseerd op de potentie in de verschillende treden. In zoverre zijn actuele cijfers over het daadwerkelijk aantal gerealiseerde aantal ha binnen een trede, en dus ook de actuele cijfers van zon op dak, niet relevant. Dat zou anders kunnen zijn als uit actuele cijfers zou blijken dat binnen een bepaalde trede feitelijk meer hectares zijn gerealiseerd dan in potentie mogelijk werd geacht, maar indicaties daarvoor ontbreken. Daarnaast ontbreken indicaties dat de potentie binnen de treden 0, 1 en 2 niet juist zou zijn begroot. Toegegeven moet worden dat de toelichting op de totstandkoming van de begroting summier is. Ondanks het feit dat de toelichting summier is en de begroting van de potentie is gebaseerd op schattingen, komen de uitgangspunten die daarbij in aanmerking zijn genomen de rechtbank niet bij voorbaat onjuist voor. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de gemeente [plaatsnaam 4] uit kleine kernen bestaat. Eisers sub 2 en 3 hebben ook geen aanknopingspunten voor twijfel aan deze uitgangspunten naar voren gebracht. Gelet op de aard van het onderwerp acht de rechtbank tot slot niet onredelijk dat gebruik is gemaakt van aannames en onderbouwde schattingen in plaats van een exacte berekeningen.

5.3

Zonnepark op deze locatie

Het college heeft toegelicht dat binnen bestaand bebouwd gebied en ook aan de randen daarvan onvoldoende ruimte beschikbaar is voor een park van deze omvang. Binnen het bestaande bebouwde gebied moet bovendien ook worden voldaan aan de woningbouw-opgave.

In het licht van het feit dat de potentie in de trede 1 en 2 begroot is op 10 ha in totaal, respectievelijk 20 ha in totaal, acht de rechtbank niet onaannemelijk dat een zonnepark met een omvang van 16 ha niet aaneengesloten in of aan de rand van bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd. Eisers hebben ook geen locatie in of aan de rand van bestaand bebouwd gebied aangeduid waarop een dergelijk park volgens hen zou kunnen worden gerealiseerd.

Eisers sub 3 hebben aangevoerd dat de keuze voor deze locatie onvoldoende gemotiveerd is. Zij hebben er daarbij op gewezen dat deze locatie niet gemarkeerd is op de kaart met zoekgebieden in bijlage 3 bij de Kadernota.

Eisers sub 3 hebben ook in hun zienswijze gewezen op deze kaart. In reactie daarop is in de zienswijzenota opgemerkt dat de kaart door een private partij is opgesteld en geen vastgesteld beleid vormt. Het is slechts een indicatieve kaart waarmee getracht is interesse te wekken bij initiatiefnemers, aldus de zienswijzenota.

Deze motivering acht de rechtbank onvoldoende. Hoewel niet in geschil is dat de kaart is gemaakt door het Groenontwikkelfonds, betekent dat niet dat daaraan geen waarde kan toekomen. De kaart maakt als bijlage 3 “Zoekgebieden voor zonne-energie, van Groenontwikkelfonds” onderdeel uit van de Kadernota. Daarnaast is in de Kadernota vermeld dat naast de beoordeling van de ruimtelijke onderbouwing de kaart met zoekgebieden voor zonne-energie van het Groenontwikkelfonds wordt gebruikt.

6.
Beroep eisers sub 3 gegrond

Vanwege de aard van het motiveringsgebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank zal het beroep van eisers sub 3 gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of het mogelijk is de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.

7.
Zonnepark op deze locatie: aanvullende motivering

Het college heeft er in het verweerschrift terecht op gewezen dat in de VGO nadrukkelijk niet is bepaald dat het college uitsluitend zonneparkprojecten mag toestaan die op de kaart zijn gemarkeerd. Dat zou naar het oordeel van de rechtbank ook niet stroken met de paragraaf “behoud ruimtelijke kwaliteit” van de Kadernota. Daarin zijn geschikte gebieden afgebakend en die afbakening strookt niet met de markeringen op de kaart. Markeringen zijn aangebracht in gebieden die volgens de afbakening zijn uitgesloten en in gebieden waar volgens de afbakening de komst van zonneparken mogelijk is, ontbreken op de kaart markeringen. Aan de kaart kan daarom niet die waarde worden toegekend die eisers sub 3 daaraan toekennen.

Daar komt bij dat een legenda bij de kaart ontbreekt, zodat niet duidelijk is wat met de rode en groene markeringen van verschillende grootte beoogd is aan te geven. Ook daarom kan niet worden geoordeeld dat de locaties voor zonneparken beperkt zouden zijn tot de in de kaart gemarkeerde locaties.

In de Kadernota is in de paragraaf ruimtelijke kwaliteit vermeld dat in grootschalige jonge ontginningsgronden aan de oostkant van de gemeente (waartoe de locatie aan de Ansbaldseweg behoort) windmolens en zonneparken tot maximaal 20 ha tot de mogelijkheden behoren. De locatie van het project is naar het oordeel van de rechtbank dan ook in overeenstemming met de Kadernota.

8.
Gemeentelijk beleid

8.1

Aansluiting op het elektriciteitsnet

In de Kadernota is opgenomen dat één van de algemene voorwaarden voor initiatieven voor grootschalige opwek aansluiting op het elektriciteitsnet is. Als de aanvraag voor grootschalige opwek positief beoordeeld is, wordt als voorwaarde voor vergunningverlening bij de aanvrager een geldende offerte van de netbeheerder opgevraagd waaruit blijkt dat aansluiting mogelijk en maatschappelijk verantwoord is.

Eisers sub 3 hebben aangevoerd dat niet is gebleken dat en waar het zonnepark op het elektriciteitsnetwerk wordt aangesloten. Los van de vraag of deze voorwaarde in het gemeentelijk beleid strekt tot bescherming van de belangen van eisers sub 3, slaagt deze grond niet. In de zienswijzenota is vermeld dat de benodigde capaciteit bij de netwerkbeheerder gereserveerd is en ter zitting heeft vergunninghoudster verklaard dat er overeenkomsten met de netbeheerder zijn voor de aansluiting en de capaciteit. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen.

8.2

Behoud ruimtelijke kwaliteit: landschappelijke inpassing

In de Kadernota is als één van de leidende principes het behoud van de ruimtelijke kwaliteit genoemd. Een subcriterium daarbij is dat de aanvrager een plan aanlevert voor de landschappelijke inpassing waarin is onderbouwd dat het project bijdraagt aan het behoud en bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Ook is hierin rekening gehouden met de gevolgen van het project voor de in het projectgebied gelegen gronden. Vooral wat betreft de bodemkwaliteit, de waterhuishouding, aanwezige monumenten, cultuurhistorische waarden, ecologische waarden, aardkundige en landschappelijke waarden.

In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de inrichting van het zonnepark. Van het park wordt 82,7% bedekt met zonnepanelen. De overige 17,3% wordt gebruikt voor landschappelijke inpassing, recreatie en versterking van de biodiversiteit. De panelen komen op een hoogte van 1.00 meter van het maaiveld te staan, ter bevordering van de biodiversiteit onder de panelen. De gronden onder de panelen worden ingezaaid met een weidemengsel en extensief beheerd door begrazing door schapen. Rondom het zonnepark wordt een strook van circa vijf meter breed ingezaaid met een kruidenrijk mengsel om vlinders en bijen aan te trekken. Er zal een haag worden aangeplant, waarvan de beplanting en soortkeuze wordt afgestemd op het soortenbeeld van de omgeving. Deze haag biedt een beschermde leefomgeving voor onder meer vogels.

Eiser sub 2 heeft aangevoerd dat de landschappelijke inpassing onvoldoende is. Voor een goede landschappelijke inpassing moet een zandwal van 1,5 à 2 meter worden opgericht waarop beplanting moet worden aangebracht. Ter zitting heeft hij toegelicht dat alleen dan het zonnepark volledig aan zijn zicht wordt onttrokken. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de huidige landschappelijke inpassing onvoldoende is. Het landschapsplan is blijkens de ruimtelijke onderbouwing gebaseerd op locatiespecifieke landschappelijke kenmerken. Daarbij is ervoor gekozen om het zonnepark door de laanbeplanting heen half zichtbaar te houden. De rechtbank acht dat niet onredelijk, te minder nu het zonnepark ligt in een gebied dat gekenmerkt wordt door openheid.

Eisers sub 3 hebben gewezen op het rapport van een ecologische quickscan door EcoNatura, dat onderdeel uitmaakt van de gedingstukken. Eisers sub 3 vermoeden dat in de quickscan is uitgegaan van een ruimere opstelling van de rijen met panelen, dan de werkelijke opstelling, terwijl het dichter bij elkaar plaatsen van de panelen een nadelig effect heeft op de biodiversiteit. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat er sprake is van tegenstrijdigheden tussen de quickscan en de ruimtelijke onderbouwing. Zo is in de ruimtelijke onderbouwing gesteld dat het zonnepark voldoet aan de geluidsnormen voor de mens, terwijl in de quickscan is vermeld dat niet duidelijk is hoe wilde dieren de geluidsemmissie zullen ervaren en daarop zullen reageren. Eisers sub 3 hebben hier ook op gewezen in hun zienswijze en het college heeft dat ten onrechte gepasseerd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het aangevoerde in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om aan te nemen dat het zonnepark, in afwijking van hetgeen daarover in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen, leidt tot een onevenredige aantasting van de bodemkwaliteit of de ecologische waarden. In het rapport wordt geconcludeerd dat geen ecologische bezwaren bestaan voor het initiatief, zolang de aanbevelingen in het rapport worden overgenomen. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat die aanbevelingen overgenomen zullen worden. Dat in de quickscan is opgemerkt dat het effect van de geluid en reflectie van zonneparken op dieren nog onbekend is, is onvoldoende om tot een ander oordeel te leiden.

8.3

Maatschappelijk meerwaarde: participatie

Een ander leidend principe in de Kadernota is dat van maatschappelijk meerwaarde. Deze meerwaarde kan erin bestaan dat de omgeving direct kan participeren in het project.

Eisers sub 3 hebben aangevoerd dat, nu zij niet kunnen beschikken over de anterieure overeenkomst, niet duidelijk is of de noodzakelijke participatie van minstens 50% voldoende verzekerd is. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van strijd met de Kadernota. Hoewel daarin is opgemerkt dat wordt gestreefd naar een evenwichtige eigendomsverdeling waarbij 50% van de productie eigendom is van de lokale omgeving, is in de Kadernota niet de eis gesteld dat 50% participatie verzekerd moet zijn. Overigens heeft vergunninghoudster ter zitting gesteld dat overeenkomsten zijn gesloten met Hilverstroom, de lokale energiecoöperatie.

8.4

Zorgvuldige dialoog

In de Kadernota is als leidend principe opgenomen dat het belangrijk is dat omwonenden en belanghebbenden worden betrokken bij een project voor grootschalige opwek.

Eisers sub 3 hebben gesteld dat zij zijn overladen met informatie, en dat de dialoog daarom niet als een zorgvuldige dialoog kan worden aangemerkt. De rechtbank volgt eisers sub 3 daarin niet. Een ontwikkeling van een zonnepark van een omvang als dit zonnepark gaat naar zijn aard gepaard met informatie en documenten. Dat vergunninghoudster daar in het kader van de dialoog inzicht in heeft willen geven en eisers sub 3 zich als gevolg daarvan overladen voelen met informatie, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat er niet aan dit leidende principe zou zijn voldaan. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat door vergunninghoudster een communicatieplan is opgesteld, waarin staat op welke wijze de omgevingsdialoog wordt ingevuld. Uit dat communicatieplan blijkt dat verschillende doelgroepen (direct omwonenden, inwoners, belanghebbenden, journalisten en energie coöperaties) actief benaderd en geïnformeerd worden over het initiatief, door middel van individuele gesprekken, openbare informatiebijeenkomsten, een website, per e-mail of telefoon en de lokale krant. Gelet daarop acht de rechtbank aannemelijk dat vergunninghoudster zich inspant om omwonenden en belanghebbenden te betrekken bij het initiatief.

8.5

Meervoudig ruimtegebruik

In de Kadernota is bepaald dat het project een plan moet bevatten waaruit blijkt dat sprake is van meervoudig ruimtegebruik. Het is aan het bevoegd gezag om te beoordelen of het meervoudig ruimtegebruik in het specifieke geval toereikend is, aldus de Kadernota.

In de ruimtelijke onderbouwing is erop gewezen dat het terrein begraasd zal worden door schapen, dat de randen van het park worden ingezaaid met een kruidenmengsel voor bijen en vlinders en dat de aanleg van hagen een beschermde leefomgeving voor onder meer vogels biedt. Daarnaast zal het park worden opengesteld voor educatieve doeleinden, zoals bijvoorbeeld het rondleiden van schoolklassen op het terrein. Eisers sub 3 hebben erop gewezen dat schapen en bijen maar een deel van het jaar op het perceel aanwezig zijn. Desondanks heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen oordelen dat het meervoudig ruimtegebruik in dit geval toereikend is. Daarbij merkt de rechtbank op dat wanneer de grondeigenaar geen gebruik wil maken van de gelegenheid om ter plaatse schapen te houden, er blijkens de ruimtelijke onderbouwing daarvoor een lokale schaapsherder zal worden benaderd.

9.
Draagvlak

Eisers sub 3 hebben aangevoerd dat vergunninghoudster in de communicatie ten onrechte heeft gesuggereerd dat er nauwelijks bezwaren zouden bestaan bij omwonenden. Er zijn wel degelijk bezwaren en draagvlak voor de ontwikkeling ontbreekt. Voor een omvangrijk project als dit is een breed draagvlak noodzakelijk.

De rechtbank overweegt dat wat er ook zij van de stelling dat er geen maatschappelijk draagvlak voor het project bestaat, het ontbreken daarvan niet betekent dat het plan niet overeenstemt met een goede ruimtelijke ordening.. Als uitgangspunt wordt gehanteerd dat het ontbreken van draagvlak geen dragend argument kan zijn voor weigering. Dat neemt niet weg dat op grond van gemeentelijk beleid van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op (onder meer) het vergroten van maatschappelijk draagvlak. Als de initiatiefnemer een dergelijke verplichting niet nakomt, kan dat (wél) een reden zijn om de gevraagde medewerking aan de betreffende ruimtelijke ontwikkeling niet te verlenen. Gelet op het participatieplan en het communicatieplan heeft het college echter in redelijkheid kunnen vaststellen dat vergunninghoudster aan die inspanningsverplichting heeft voldaan. Deze grond slaagt daarom niet.

10.
Uitvoerbaarheid

10.1

Uitvoerbaarheid ontmantelingsverplichting

In artikel 3.41, derde lid, aanhef en onder b, van de Iov is, zakelijk weergegeven, bepaald dat aan de vergunning het voorschrift moet worden verbonden dat na het verstrijken van de instandingshoudingstermijn de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand wordt hersteld en de opstelling voor zonne-energie wordt verwijderd. Het college heeft in het bestreden besluit daarom een voorschrift opgenomen, zakelijk weergegeven, inhoudende dat het zonnepark binnen zes maanden na het verstrijken van de instandhoudingstermijn moet zijn verwijderd en de percelen in de bestaande toestand moeten worden hersteld. Daarbij is bepaald dat de toestand van voor de verlening van de omgevingsvergunning zal worden vastgelegd in een perceelsopname die onderdeel gaat uitmaken van de stukken behorend bij de omgevingsvergunning.

Eiser sub 2 heeft gesteld dat het niet mogelijk is dat de situatie na het verstrijken van de periode van 25 jaar weer in de oude toestand wordt hersteld, aangezien herstel van het organisch stofgehalte in de bodem tot wel 10 jaar kan duren. Ter onderbouwing daarvan heeft hij gewezen op het rapport “Zonneparken Natuur en Landbouw” van de Universiteit van Wageningen.

Het college heeft hierin naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om op voorhand aan te nemen dat het herstel niet kan worden uitgevoerd. In het rapport is geconcludeerd dat
alszonneparken zouden leiden tot afname van bodemvruchtbaarheid, het herstel van goede landbouwgrond geruime tijd kan duren. Of langdurige overdekking van de bodem onder zonnepanelen leidt tot afname van bodemvruchtbaarheid is volgens dit rapport niet duidelijk. Er wordt een afname van bodemvruchtbaarheid verwacht, maar niet duidelijk is hoe groot de afname zal zijn en hoe snel de afname plaatsvindt. Daarbij is volgens het rapport de voornaamste zorg dat minder licht en een andere verdeling van het water via minder plantenwortels zullen leiden tot minder bodemleven en lagere organische stofgehalten. Vergunninghoudster heeft daar naar het oordeel van de rechtbank in dit geval rekening mee gehouden bij de inrichting van het zonnepark. Gelet op de inrichting bestond voor het college geen aanleiding om er op voorhand vanuit te gaan dat het zonnepark tot zodanige aantasting van de bodemkwaliteit zou leiden dat herstel daarvan niet uitvoerbaar zou zijn.

10.2

Financieel-economische uitvoerbaarheid

Eisers sub 3 hebben erop gewezen dat als er subsidie voor het park wordt toegekend, dit een SDE++ subsidie zal zijn. Die subsidie is lager dan de SDE+ subsidie. Bij een lagere subsidie neemt het rendement van het zonnepark af. De participatiegraad van 50% zal als gevolg daarvan volgens eisers sub 3 niet worden gehaald. Eisers sub 3 betwijfelen of het zonnepark bij gebrek aan vermogen uitvoerbaar is.

De rechtbank merkt op dat het in eerste instantie aan vergunninghoudster is om te beoordelen of hij het project kan uitvoeren en of dit voor haar rendabel is. Niet is gebleken van omstandigheden aan de zijde van vergunninghoudster die het college op voorhand hadden moeten doen inzien dat het project niet uitvoerbaar is. In wat eisers sub 3 hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd.

10.3

Feitelijke uitvoerbaarheid

Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat zij eigenaar zijn van het noordelijke deel van de [adres 5] . Dat deel is een als zodanig herkenbare particuliere weg, waarop een recht van overpad gevestigd is voor twee andere gebruikers. Anders dan door het college is gesteld, is er geen sprake van een openbare weg die door eenieder gebruikt zou kunnen worden. Eisers sub 1 verzetten zich ertegen dat hun weg gebruikt gaat worden voor de verkeersafwikkeling van het zonnepark.

De rechtbank begrijpt deze stelling aldus dat bij gebrek aan een deugdelijke ontsluiting van het park, het project niet uitvoerbaar is. Wat er ook zij van de discussie over de vraag of sprake is van een openbare weg of voor het openbaar verkeer openstaande weg, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een situatie waarin het zonnepark niet ontsloten kan worden. Vast staat immers dat het zuidelijke deel van de [adres 5] , waarop de ontsluiting aantakt, een openbare weg is. Verkeer kan het park dan ook via dat deel van de [adres 5] bereiken.

11.
Voorschrift bij omgevingsvergunning

Eiser sub 2 heeft gesteld dat aan het bestreden besluit ten onrechte niet het voorschrift is verbonden dat de met het zonnepark opgewekte energie ten goede moet komen aan burgers in de regio en niet gebruikt mag worden voor (buitenlandse) data-industrie.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college een dergelijk voorschrift op goede gronden niet aan de omgevingsvergunning verbonden. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, kunnen alleen voorschriften worden opgenomen die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo. Er is daarnaast ook geen sprake van een voorwaarde als bedoeld in artikel 2.22, derde lid, van de Wabo.

12.
Conclusie

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.

13.
Proceskosten eisers sub 3

Omdat de rechtbank het beroep van eisers sub 3 gegrond verklaart, moet het college aan eisers sub 3 het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

De rechtbank veroordeelt het college daarnaast in de door eisers sub 3 gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,-)

14.
Beroepen en proceskosten eisers sub 1 en eiser sub 2

De beroepen van eisers sub 1 en eiser sub 2 zijn ongegrond. Er is in deze zaken geen reden voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank

in de zaken met zaaknummers BRE 21/164 en BRE 21/192 en 21/209 CHWA:

verklaart de beroepen ongegrond;

in de zaak met zaaknummer BRE 21/209 CHWA

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers sub 3 te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 3 tot een bedrag van € 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, voorzitter, en mr. T. Peters en

mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op

17 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Crisis- en Herstelwet is van toepassing. Dat betekent dat de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen, dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd.

BIJLAGE

Terinzagelegging

Artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Activiteiten

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bepaalt dat voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:

e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,

een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Gebruiken ism bestemmingsplan

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Voorschriften aan vergunning

Artikel 2.22, tweede lid, eerste volzin, van de Wabo bepaalt dat aan een omgevingsvergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.

Het derde lid, eerste volzin bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning.

Verklaring van geen bedenkingen

Artikel 2.27, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo bepaalt dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.

De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend wordt dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.

Verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant houdende regels omtrent omgeving

Artikel 3.41 Zonne-parken in Landelijk gebied

Het eerste lid bepaalt dat binnen Landelijk gebied nieuwvestiging mogelijk is van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:

a. uit onderzoek blijkt dat de capaciteit voor het opwekken van duurzame energie in Stedelijk gebied, op bestaande bouwpercelen en rekening houdend met de ontwikkelingsmogelijkheden van windenergie onvoldoende is;

b. de nieuwvestiging past in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit;

c. de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving;

d. de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft;

e. de ontwikkeling op regionaal niveau is afgestemd met omliggende gemeenten en de netwerkbeheerder, gelet op de ontwikkeling van overige duurzame energie initiatieven in de omgeving.

Het tweede lid bepaalt dat de maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:

a. de mate van meervoudig ruimtegebruik;

b. de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken;

c. de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen.

Het derde lid bepaalt dat er uitsluitend toepassing kan worden gegeven aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:

a. de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt;

b. na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne-energie verwijderd;

c. voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld.