Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 21/2626 en 21/3224 GEMWT VV, BRE 21/3315 en 21/3353 WABOA VV
uitspraak van 16 augustus 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker 1] ,
[verzoeker 2] ,
[verzoeker 3] ,
[verzoeker 4] ,
[verzoeker 5] ,
allen wonende te [woonplaats] ,
en
6.
[verzoeker 6.1] en [verzoeker 6.2],
wonende te [woonplaats] ,
[verzoeker 6.1] en [verzoeker 6.2],
wonende te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. P.R. Botman,
verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Stichting Springplank, te Tilburg,
Stichting TBV Wonen, te Tilburg.
Procesverloop
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 18 mei 2021 en 23 juli 2021 (bestreden besluiten) van verweerder inzake de afwijzing van hun handhavingsverzoek met betrekking tot de (aanstaande) bewoning van het pand [adres] te [plaatsnaam] door dak- en thuislozen via Springplank. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 augustus 2021. Van verzoekers zijn in persoon verschenen [verzoeker 1] en [verzoeker 2] samen met haar partner [naam partner] . Verzoekers sub 6 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.J. van den Biggelaar. De Stichting Springplank heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam begeleider] (begeleider). De Stichting TBV Wonen heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam manager Woonservice] (manager Woonservice).
Overwegingen
Feiten
1. Verzoekers wonen allen aan [adres] te [plaatsnaam] .
Op 20 april 2021 (aangevuld op 23 en 26 april 2021) hebben zij bij het college een handhavingsverzoek ingediend, nadat hen ter ore is gekomen dat Springplank van TBV Wonen (eigenaresse) op 15 april 2021 de sleutel van het pand [adres] heeft gekregen en dat Springplank voornemens is om de woning te splitsen in vier kamers en daar vier dak- en thuislozen te huisvesten. Verzoekers menen dat dit in strijd is met de Huisvestingsverordening en hebben het college daarom verzocht om TBV Wonen te sommeren om de verhuur met onmiddellijke ingang stop te zetten.
Bij het bestreden besluit van 18 mei 2021 (hierna: het bestreden handhavingsbesluit) heeft het college het handhavingsverzoek van verzoekers afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat voor het omzetten van het pand [adres] van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten geen omzettingsvergunning noodzakelijk is en dat de beoogde bewoning door maximaal vier dak- en thuislozen in onzelfstandige wooneenheden in het pand [adres] niet in strijd is met het bestemmingsplan gelezen in samenhang met de bestemmingsplansystematiek.
2. Op 12 juli 2021 heeft TBV Wonen een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het mogen huisvesten van maximaal vier personen voor begeleid wonen in het pand [adres] te [plaatsnaam] .
Bij het bestreden besluit van 23 juli 2021 (hierna: de bestreden omgevingsvergunning) heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ aan TBV Wonen verleend.
Bezwaar- en verzoekgronden
3. Verzoekers hebben tegen het bestreden handhavingsbesluit aangevoerd dat de opvang van dak- en thuislozen in het pand [adres] in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Dat betekent dat Springplank en TBV Wonen gaan handelen in strijd met het bestemmingsplan, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Verzoekers menen daarbij dat de illegale situatie ook niet legaliseerbaar is. Verder stellen zij dat, omdat het voorgenomen gebruik van de woning [adres] in strijd met het bestemmingsplan is, er ook een omzettingsvergunning nodig is op basis van artikel 2.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening.
Tegen de bestreden omgevingsvergunning hebben verzoekers aangevoerd dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door hen niet te betrekken bij de besluitvorming. Er is volgens verzoekers ook geen zorgvuldige afweging gemaakt bij het kiezen van een geschikte woning. Verzoekers wijzen erop dat het gaat om een zeer gehorige woning in een woonerf waar veel kinderen wonen. Er is volgens verzoekers geen rekening gehouden met de omstandigheden van de buren.
Verzoekers hebben aangegeven dat inmiddels is gestart met de werkzaamheden om de woning geschikt te maken voor de opvang. Zij hebben de voorzieningenrechter daarom verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in die zin, dat wordt bepaald dat TBV Wonen dan wel Springplank de woning [adres] niet mag gebruiken voor dak- en thuislozenopvang tot en met zes weken na de te nemen beslissing op het bezwaar.
Spoedeisend belang en voorlopig karakter voorlopige voorziening
4. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers met hun verzoeken om voorlopige voorziening willen bereiken dat de woning [adres] niet in gebruik wordt genomen, zolang niet op hun bezwaren is beslist.
Springplank heeft aangegeven voornemens te zijn om de bewoners vanaf medio september te gaan huisvesten in de woning. Ter zitting is gebleken dat een hoorzitting door het college nog niet is gepland. Daarbij is ook van belang dat bezwaartermijn ten aanzien van de bestreden omgevingsvergunning nog niet is verstreken en dat gelijktijdige behandeling van de bezwaarschriften tegen beide bestreden besluiten gewenst is. Het college zal medio september naar verwachting dan ook nog niet op de bezwaarschriften hebben beslist. Dat betekent dat er een voldoende spoedeisend belang bestaat bij de verzoeken om voorlopige voorziening.
6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekers een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
Strijd bestemmingsplan
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat bij de beoordeling van beide bestreden besluiten de vraag centraal staat of het gebruik van de woning [adres] te [plaatsnaam] voor het begeleid huisvesten van maximaal vier werkzoekende dak- en thuislozen in strijd is met het bestemmingsplan.
8. Het perceel [adres] te [plaatsnaam] is gelegen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Wonen’ en de dubbelbestemming ‘Obstakelvrij vlak’.
Ingevolge artikel 9.1.1 van de planregels zijn de op de plankaart voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen;
bouwwerken van algemeen nut.
In artikel 1, onder 125, van de planregels is bepaald dat onder ‘wonen’ wordt verstaan:
het geheel van aan huis gebonden activiteiten van huishoudens die plaatsvinden in al dan niet gestapelde woningen, al dan niet zelfstandige wooneenheden, woongebouwen e.d. annex tuin en directe omgeving, ten dienste van het verblijven door mensen. Niet tot wonen behoort het verblijf in recreatieve dagverblijven;
studentenhuisvesting, huisvesting van ouderen, verzorgingstehuis, gezinsvervangende huisvesting en dergelijke, alsmede bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen (en ruimten) c.q. verzorgingsfaciliteiten;
beroepsactiviteiten die kunnen worden beschouwd als ‘aan huis verbonden beroep’, zijnde beroepsactiviteiten van tenminste één bewoner, plaatsvindend in de betrokken woning.
In artikel 1, onder 126, van de planregels is bepaald dat onder ‘woning’ wordt verstaan:
een (gedeelte van een) gebouw dat krachtens zijn indeling geschikt en bedoeld is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, daaronder begrepen een aan huis verbonden beroep.
Artikel 1, onder 69, van de planregels bepaalt dat onder ‘huishouden’ wordt verstaan:
een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, waarbij de volgende maxima zijn opgenomen:
studenten: maximaal 5;
beschermd wonen: maximaal 12.
9. De voorzieningenrechter heeft geconstateerd dat het college bij de voorbereiding van de bestreden besluiten geen eenduidig standpunt heeft ingenomen. In het kader van de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen huisvesting niet in strijd is met het bestemmingsplan en in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning heeft het college expliciet overwogen dat de voorgenomen huisvesting niet voldoet aan het bestemmingsplan.
Het college heeft ter zitting – desgevraagd – ten aanzien van beide bestreden besluiten het standpunt ingenomen dat het begeleid huisvesten van maximaal vier personen in de woning [adres] te [plaatsnaam] in strijd is met het bestemmingsplan.
Dat betekent dat tussen partijen niet langer in geschil is dat de voorgenomen huisvesting in de woning [adres] in strijd is met het bestemmingsplan.
De voorzieningenrechter gaat daar ook van uit. Immers zullen de maximaal vier werkzoekende dak- en thuislozen ter plaatse geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. Met name wordt aan het criterium ‘duurzaam’ niet voldaan, nu de te huisvesten personen steeds maximaal een jaar de woning zullen bewonen. Er zal dus steeds sprake zijn van een wisselende samenstelling van bewoners.
Afwijken bestemmingsplan, beleidsregels
10. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
11. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, sub 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor – voor zover relevant – komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken – onder meer – in aanmerking (onderdeel 9): het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein […].
12. Met betrekking tot de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning te verlenen heeft het college beleidsregels vastgesteld, die zijn neergelegd in de ‘Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019’ (de beleidsregels).
In de beleidsregels zijn regels opgenomen voor expliciet benoemde gevallen te weten
A. bijbehorende bouwwerken bij grondgebonden woningen,
B. dakkapel, dakopbouw e.d. bij grondgebonden woningen,
C. het wijzigen van openbaar groen in parkeerplaatsen,
D1. het gebruik van grondgebonden woningen inclusief bijbehorende bouwwerken en
D2. het gebruiken van opstallen op middelzware en zware bedrijventerrein voor wonen en
E. gebruik en bewoning van recreatiewoningen.
In de beleidsregels is vooropgesteld dat deze limitatief zijn. Daarbij is toegelicht dat dat wil zeggen dat, als aan deze regels wordt voldaan, de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend en dat, wanneer niet aan de regels wordt voldaan, de afwijking wordt geweigerd.
De voorzieningenrechter stelt vast, en zo heeft het college ter zitting ook bevestigd, dat de in geding zijnde afwijking valt onder categorie D1 van de beleidsregels.
Onder D1 van de beleidsregels is het volgende vermeld.
“Er kan een omgevingsvergunning op basis van dit artikel worden verleend, mits voldaan wordt aan onderstaande voorwaarden:
1. de aanvraag heeft betrekking op een grondgebonden woning binnen de bebouwde kom, en;
2. er wordt voldaan aan de regeling voor bedrijf- c.q. beroep aan huis zoals opgenomen in de door de raad c.q. het college vastgestelde plansystematiek, zoals geldend op de dag van aanvraag omgevingsvergunning;
Toelichting
Ad 1. en 2.
Voor grondgebonden woningen wordt aangesloten bij de bedrijf- en beroep aan huis regeling. Dit is in de actuele bestemmingsplannen al geregeld. Mogelijk zijn er nog oude bestemmingsplannen waarin dit niet of niet voldoende geregeld is. Op grond van dit artikel kan meegewerkt worden aan de vestiging van een bedrijf of een beroep aan huis.
Dit betekent dat wij bij grondgebonden woningen binnen de bebouwde kom enkel willen meewerken aan een afwijking op grond van artikel 4 lid 9 van Pro Bijlage II Bor, indien er wordt voldaan aan de regeling voor beroep en bedrijf aan huis. Aan andere wijzigingen in het gebruik van grondgebonden woningen binnen de bebouwde kom werken wij niet mee.”
13. De voorzieningenrechter leidt uit de limitatieve beleidsregels af dat het college voor wat betreft de toepassing van artikel 4, sub 9, van bijlage II bij het Bor alleen aan afwijking van het bestemmingsplan meewerkt in geval van aanvragen voor bedrijf en beroep aan huis. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dat betekent dat het college in strijd met zijn beleidsregels heeft gehandeld door een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
14. Artikel 4:84 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 4:84 van Pro de Awb geeft het college dus de bevoegdheid om onder bijzondere omstandigheden van zijn beleidsregels af te wijken. Uit de bestreden omgevingsvergunning blijkt evenwel niet dat het college van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en welke bijzondere omstandigheden daarbij dan een rol hebben gespeeld.
15. Het voorgaande leidt ertoe dat aan de bestreden omgevingsvergunning een motiverings- en een zorgvuldigheidsgebrek kleeft en dat dit besluit na heroverweging naar verwachting in zijn huidige vorm dan ook niet in stand kan blijven.
Afwijzing handhavingsverzoek
16. Ook voor het bestreden handhavingsbesluit geldt dat dit naar verwachting geen stand zal kunnen houden in bezwaar. Het college heeft daarin immers ten onrechte overwogen dat de voorgenomen huisvesting niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan.
Tussenconclusie
17. Al met al verwacht de voorzieningenrechter op basis van het voorgaande dat beide bestreden besluiten in bezwaar niet kunnen standhouden.
Belangenafweging
18. Vervolgens ligt aan de voorzieningenrechter ter beoordeling voor of er aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter maakt daarbij de volgende afweging.
19. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het positief staat tegenover het plan om in de woning [adres] te [plaatsnaam] vier werkzoekende dak- en thuislozen begeleid te laten wonen en dat het bereid is om mee te werken aan legalisering door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
20. Een belangrijke bezwaargrond van verzoekers is dat met hun belangen geen rekening is gehouden in de bestreden besluit, dat met hen voorafgaand aan de bestreden besluiten niet of nauwelijks is gesproken en dat pogingen om tot afspraken te komen door Springplank zouden zijn weggewuifd. Zij maken zich zorgen omdat recent in [straatnaam 2] in [plaatsnaam] een verwarde man voor overlast en dreigende situaties heeft gezorgd, die daar ook via Springplank woonde.
Het college heeft ter zitting beaamd dat er tot op heden te weinig aandacht is geweest voor de belangen van de omwonenden en de door hen gevreesde gevolgen voor hun woon- en leefklimaat en dat er onvoldoende met hen is gecommuniceerd. Dat gebrek kan worden hersteld in de te nemen besluiten op bezwaar. Daarvoor is nodig dat – enerzijds – Springplank en TBV Wonen met verzoekers in gesprek gaan om met elkaar tot afspraken te komen en – anderzijds – dat verzoekers door het college naar aanleiding van hun bezwaarschriften op zorgvuldige wijze worden gehoord.
Ter zitting is ook gebleken dat Springplank en TBV Wonen bereid zijn om met verzoekers afspraken te maken over het gebruik van de woning, mits deze realistisch zijn, dat wil zeggen huisregels die bij normaal gebruik van een eengezinswoning passen. Ter zitting is in dat verband ook besproken dat er momenteel een beheerplan wordt opgesteld en dat dit beheerplan een rol kan spelen in het maken van die afspraken.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, zolang er enerzijds door Springplank en TBV Wonen en anderzijds door het college niet met verzoekers is gesproken, er geen gebruik mag worden gemaakt van de bestreden omgevingsvergunning. In zoverre ligt het treffen van een voorlopige voorziening in de rede.
21. Ter zitting heeft het college aangegeven dat een hoorzitting gepland kan worden in de tweede helft van september 2021 en dat de beslissing op de bezwaren dan in de tweede helft van oktober 2021 kan worden genomen.
22. De voorzieningenrechter overweegt ten slotte dat het bewonen van de woning [adres] door een alleenstaande of een gezin is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Springplank kan dus, zolang er nog niet op de bezwaren is beslist, een dakloos persoon of een dakloos gezin huisvesten in de woning.
23. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de bestreden omgevingsvergunning voor schorsing in aanmerking komt totdat het college een beslissing heeft genomen op de bezwaren van verzoekers. De voorzieningenrechter ziet echter geen reden om de schorsing te laten voortduren tot 6 weken na de beslissing op bezwaar, zoals door verzoekers is gevraagd.
Slotoverwegingen
24. De verzoeken om voorlopige voorziening met betrekking tot de bestreden omgevingsvergunning worden dus toegewezen.
Omdat verzoekers daarmee bereikt hebben wat zij met hun verzoeken om voorlopige voorziening wilden bereiken, namelijk dat de woning [adres] niet in gebruik wordt genomen door vier dak- en thuislozen zolang niet op hun bezwaren is beslist, ziet de voorzieningenrechter voor het treffen van een voorlopige voorziening met betrekking tot het bestreden handhavingsbesluit geen aanleiding.
25. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken met betrekking tot de bestreden omgevingsvergunning toewijst, dient verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht voor die zaken (zaaknummers BRE 21/3315 WABOA VV en BRE 21/3353 WABOA VV) te vergoeden.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door Bertens voor zaaknummer BRE 21/3353 WABOA VV gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,= (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,= en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de bestreden omgevingsvergunning tot en met de dag waarop het college een beslissing heeft genomen op de bezwaren van verzoekers;
- draagt verweerder op het door verzoekers 1 tot en met 5 in zaaknummer BRE 21/3315 WABOA VV betaalde griffierecht van € 181,= aan hen te vergoeden;
- draagt verweerder op het door verzoekers 6 in zaaknummer BRE 21/3353 WABOA VV betaalde griffierecht van € 181,= aan hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers 6 in zaaknummer BRE 21/3353 WABOA VV tot een bedrag van € 1.496,=;
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaaknummers BRE 21/2626 en 21/3224 GEMWT VV af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 16 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te tekenen.
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.