Uitspraak
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/22 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 5 juni 2019 (primaire besluit) heeft het college een verbeurde dwangsom van € 5.000,- ingevorderd.
In het besluit van 25 november 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld op de zitting van de rechtbank op 17 juni 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser, vergezeld van zijn echtgenote [naam echtgenote] en bijgestaan door zijn gemachtigde, en mr. S. Bijsterveld en [naam vertegenwoordiger] namens het college.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] . Op dit perceel bevindt zich onder meer een woonboerderij, waar eiser een unieke verzameling van attributen en curiosa heeft samengebracht. Eiser stelt zijn woning open voor belangstellenden die (daarnaar) willen komen kijken.
Op 23 februari 2012 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, omdat eiser zijn woning in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt of laten gebruiken voor horecadoeleinden. De last houdt in dat eiser deze overtreding dient te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per keer dat de overtreding geconstateerd wordt. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend, zodat dit in rechte vaststaat.
Op 24 maart 2019 is een controle uitgevoerd, waarbij de toezichthouder heeft geconstateerd dat in het pand mensen aanwezig waren en dat eten en drinken werd geserveerd.
Het college heeft het standpunt ingenomen dat niet aan de lastgeving is voldaan, omdat het pand in strijd met het bestemmingsplan is gebruikt voor horeca-activiteiten, en dat een dwangsom van € 5.000,- is verbeurd. Bij brief van 23 april 2019, verzonden op 24 april 2019, is aan eiser het voornemen tot invordering kenbaar gemaakt.
Eiser heeft op 30 april 2019 zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij primair besluit is besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
Tegen dit besluit heeft eiser een bezwaar gemaakt.
Op 12 november 2019 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning museum en theetuin ingediend. Op 29 juni 2020 is de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar verleend.
Geschil
2. In geschil is of het college terecht tot invordering van de dwangsom heeft besloten.
Standpunten van partijen
3. Eiser voert aan dat de oplegging van de last als preventieve last onrechtmatig is geweest, omdat deze alleen kan worden opgelegd als het om een nieuwe, nog niet eerder gepleegde overtreding gaat en niet om herhaling te voorkomen, waar in dit geval sprake van is. De destijds opgelegde last was volgens eiser onrechtmatig, omdat niet werd voldaan aan de daaraan te stellen eisen. Met verwijzing naar de conclusie van staatsraadadvocaat-generaal Wattel van 4 april 2018 is eiser van mening dat dit in deze procedure aan de orde kan komen. Het controlerapport kan volgens eiser niet ten grondslag worden gelegd aan de invordering, omdat het te laat is ingediend, namelijk pas nadat hij bezwaar heeft gemaakt, en de controle gericht was op de Drank- en Horecawet, terwijl de last zich richt op strijdigheid met het bestemmingsplan.
Eiser betwist dat sprake was van het gebruiken van het pand voor horecadoeleinden, omdat hij slechts belangeloos zijn woning ter beschikking heeft gesteld aan mensen die betaald hebben voor een rondleiding door het museum, maar die zelf hun maaltijd hebben meegenomen.
Eiser wijst erop dat er ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht was op legalisatie. Hij heeft inmiddels een tijdelijke omgevingsvergunning voor een museum en theetuin. Er kan dan niet gelijktijdig handhavend worden opgetreden.
Daarnaast vindt eiser de invordering na een tijdsverloop van 7 jaar sinds de oplegging onredelijk. Hierbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 januari 2018 waarin geen last kon worden opgelegd strekkende tot het voorkomen van herhaling van een overtreding die 9 jaar eerder had plaatsgevonden (ECLI:NL:RVS:2018:11). Het college handelt volgens eiser in strijd met de redelijkheid, zorgvuldigheid en proportionaliteit.
4. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van het bedrijfsmatig ter beschikking stellen van het pand voor vergaderingen, recepties, bruiloften of vergelijkbare activiteiten. Eiser heeft een geldelijke vergoeding van € 750,- gekregen voor het beschikbaar stellen van zijn pand. Hij heeft daarmee dus commercieel voordeel behaald. De last is overtreden en het college is bevoegd tot invordering over te gaan.
Het college wijst erop dat de conclusie van een advocaat-generaal niets meer is dan een wetenschappelijke beschouwing. De rechtspraak die volgde op deze conclusie is genuanceerder en houdt in dat slechts onder zéér bijzondere omstandigheden niet ingebrachte bezwaargronden tegen het dwangsombesluit ingebracht kunnen worden in de procedure van de invorderingsbeschikking. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Het rapport dat ten grondslag ligt aan de invorderingsbeschikking is opgesteld door een daartoe bevoegd ambtenaar en voldoet aan de eisen die de jurisprudentie eraan stelt. Dat de feiten anders zijn gekwalificeerd maakt de feitelijke constateringen niet anders.
De door eiser aangehaalde uitspraak met betrekking tot het tijdsverloop ziet op een andere situatie. In die zaak ging het om de tijd die is verstreken tussen het moment van constateren van een overtreding en het opleggen van een last onder dwangsom.
Het college heeft aan de tijdelijke omgevingsvergunning voor het museum en de theetuin de voorwaarde verbonden dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, vergaderingen en bruiloften niet is toegestaan en eiser uitdrukkelijk gewezen op de in werking zijnde last onder dwangsom.
Wettelijk kader
5. Ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Op grond van artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende:
a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb wordt onder een herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Ingevolge artikel 5:7 van Pro de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Ingevolge het tweede lid wordt, bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..).
Het perceel [adres] in [plaatsnaam] is gelegen in het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Op het perceel rust de enkelbestemming “Wonen-1” en de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie-4”.
Ingevolge artikel 21.1 van het bestemmingsplan zijn de voor Wonen - 1 aangewezen gronden bestemd voor:
a. het wonen met aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
b. ter plaatse van de aanduiding ‘atelier’: tevens een atelier;
c. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuis’: het wonen met aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, in een landhuis;
d. ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’: ten hoogste 8 verblijfsrecreatieve eenheden met bijbehorende voorzieningen voor dienstverlening en beheer;
e. de uitoefening van nevenfuncties, ondergeschikt aan het wonen met inachtneming van 21.3 en 21.4;
f. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water.
Beoordeling
6.1
De rechtbank stelt voorop dat een last onder dwangsom een herstelsanctie is in de zin van de Awb. Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van deze wet kan een herstelsanctie mede strekken tot het voorkomen van herhaling van een overtreding. Deze kan opgelegd worden zodra het gevaar voor overtreden klaarblijkelijk dreigt. In dit geval is de last onder dwangsom mede opgelegd om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. Indien er in een periode van 7 jaar geen overtreding is begaan, wil dat niet zeggen dat er kennelijk niet klaarblijkelijk een overtreding dreigde. De rechtbank is van oordeel dat de last niet onrechtmatig is opgelegd.
6.2
Als gezegd staat de last onder dwangsom van 23 februari 2012 in rechte vast. Uit de conclusie van Wattel kan worden afgeleid dat niet ingebrachte bezwaargronden tegen een onherroepelijke last slechts onder zeer bijzondere omstandigheden in de procedure van de invorderingsbeschikking aan de orde kunnen worden gesteld, maar de rechtbank is van oordeel dat zulke omstandigheden zich hier niet voordoen. Het enkele tijdsverloop tussen het opleggen van de last en de overtreding is daarvoor onvoldoende.
Is sprake van een overtreding?
6.3
De last onder dwangsom is opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken of laten gebruiken van eisers pand voor horecadoeleinden. Onder horecadoeleinden wordt verstaan: het pand bedrijfsmatig beschikbaar stellen voor vergaderingen, recepties, bruiloften of vergelijkbare activiteiten.
Op 24 maart 2019 heeft de toezichthouder een controle uitgevoerd en geconstateerd dat er op het perceel van eiser een lustrumviering van Bridgeclub [naam bridgeclub] gaande was. Er waren gasten aanwezig en een tafel in de ruimte was deels gedekt met borden met vleeswaren, verse broodjes en pakken melk en karnemelk. In een andere ruimte bevonden zich tafels met stoelen en op de tafels bevonden zich borden met broodjes. De toezichthouder heeft bij de leden van de bridgeclub navraag gedaan en daaruit bleek dat zij aanwezig waren van ongeveer 11.00 uur tot 16.30 uur en dat voor deze activiteit een bedrag van € 750,- is betaald aan eiser.
Het controlerapport is in eerste instantie opgesteld in het kader van de Drank- en Horecawet, maar heeft, in combinatie met de verworven informatie achteraf, tot de constatering geleid dat eiser de opgelegde last heeft overtreden. Het rapport is opgesteld overeenkomstig de daaraan te stellen eisen, zodat het ten grondslag kan worden gelegd aan de invordering.
Gebleken is dat eiser zijn pand beschikbaar heeft gesteld voor het vieren van het lustrum en hier commercieel voordeel mee heeft behaald. De rechtbank is van oordeel dat deze activiteit is aan te merken als het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor horecadoeleinden. Met deze activiteit heeft eiser de opgelegde last overtreden. Het college was bevoegd om handhavend op te treden en de opgelegde dwangsom in te vorderen.
Beginselplicht tot handhaving
6.4
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Zicht op legalisatie
6.5
Van een concreet zicht op legalisatie, die tot een uitzondering op de handhavingsplicht zou moeten leiden, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiser heeft aangevoerd dat op 29 juni 2020 aan hem een tijdelijke omgevingsvergunning voor een museum en theetuin is verleend. In deze vergunning is echter de voorwaarde opgenomen dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan, zodat ook met deze vergunning sprake is van een overtreding.
Bijzondere omstandigheden
6.6
Eiser heeft als bijzondere omstandigheid aangevoerd dat een invordering na 7 jaar onredelijk is en dat het college daarom van handhavend optreden zou moeten afzien.
De rechtbank overweegt dat de opgelegde last onder dwangsom juist bedoeld is om herhaling van de overtreding te voorkomen en van kracht blijft tot deze, al dan niet op verzoek, wordt opgeheven (artikel 5:34 van Pro de Awb). Dit laatste is niet gebeurd. Het tijdsverloop kan dan ook niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
6.7
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college op juiste gronden de verbeurde dwangsom van € 5.000,- heeft ingevorderd.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Graumans, griffier, op 16 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. N. Graumans, griffier, op 16 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.