ECLI:NL:RBZWB:2021:2462

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 19/2639

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2021 in de zaak tussen

[naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , en andere,

eiseressen,

gemachtigde: mr. J.E. Dijk,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink.

Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:

de minister van Defensieen
het Rijksvastgoedbedrijf.

Procesverloop

Bij besluit van 24 september 2015 (het primaire besluit) heeft de verweerder (voorheen: de staatssecretaris van Economische Zaken) een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleend aan de minister van Defensie voor de herinrichting en het gebruik van de Vliegbasis [plaatsnaam 2] (vliegbasis).

Bij uitspraak van 18 juli 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) de beslissing op bezwaar van 11 april 2016, zoals gewijzigd bij besluiten van 24 november en 15 december 2016, vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van zijn uitspraak.^[1]

Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en vergunningvoorschriften aangepast en toegevoegd.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 30 december 2020 hebben eiseressen hun gronden aangevuld en nadere gronden ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2021. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en namens Stichting Brabantse Milieufederatie is [naam vertegenwoordiger 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

Namens de minister van Defensie zijn [naam vertegenwoordiger 2] en [naam vertegenwoordiger 3] , beiden werkzaam bij het Commando luchtstrijdkrachten, en [naam vertegenwoordiger 4] en [naam vertegenwoordiger 5] , beiden werkzaam bij Royal HaskoningDHV , verschenen.

Het onderzoek is ter zitting geschorst. Verweerder heeft vervolgens de veranderingsvergunning van 6 februari 1998 op grond van de Wet milieubeheer (veranderingsvergunning) overgelegd en daarbij verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank dat verzoek toegewezen waarna het onderzoek zonder nadere zitting is gesloten.

De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.

Overwegingen

1. Inleiding

Onderhavige beroepszaak heeft een lange voorgeschiedenis. Voorafgaand aan het primaire besluit had verweerder op 17 januari 2011 reeds een vergunning op grond van de Nbw 1998 verleend voor onder meer herinrichting van de vliegbasis. Naar aanleiding van de over dat besluit gevoerde beroepsprocedure is een nieuwe aanvraag ingediend die heeft geleid tot het primaire besluit.

Onderhavige beroepsprocedure houdt verband met de bij deze rechtbank aanhangige beroepsprocedure, met zaaknummer 19/2466, tussen (op één eiseres na) dezelfde partijen. Die procedure gaat over een natuurvergunning voor de aanleg en het gebruik van een motorenwerkplaats en testcel op de vliegbasis.

2. Bestreden besluit

Voor zover relevant voor de beoordeling van onderhavige zaak is in het bestreden besluit overwogen dat het grondgebonden gebruik van de vliegbasis leidt tot stikstofdepositie. De stikstofbronnen zijn de stookinstallaties van de gebouwen en het brandweeroefenterrein. Om te bepalen of de stikstofdepositie significante effecten kunnen hebben voor de betrokken instandhoudingsdoelstellingen is van belang of toegestane depositie een toename vormt ten opzichte van de toestemming die bestond op 24 maart 2000, de Europese referentiedatum voor het Natura 2000-gebied Brabantse Wal.

Verweerder heeft in het bestreden besluit vergunningvoorschriften aangepast. Ten aanzien van de stookinstallaties is het vergunningvoorschrift (11) als volgt aangepast:

“11. De stikstofemissie als gevolg van het brandstofverbruik van de stookinstallaties van de gebouwen op de Vliegbasis [plaatsnaam 2] mag niet meer bedragen dan 4.179 kg NOx per jaar, oftewel de stikstofemissie in 2007 die is berekend op basis van het totale brandstofverbruik van de stookinstallaties van aardgas, huisbrandolie en propaan in 2007. Voor de omrekening van brandstofverbruik naar stikstofemissie dient gebruikt te worden gemaakt van de volgende omrekenfactoren: [tabel]”.

Ten aanzien van het brandweeroefenterrein is het vergunningvoorschrift (12) als volgt aangepast:

“12. Het bestaande gebruik van de vliegbasis wordt binnen de huidige bandbreedte voortgezet, wat inhoudt dat dit gebruik niet meer mag bedragen dan het historisch gebruik. Voor het luchtgebonden gebruik gelden daarbij de beperkingen, zoals vastgelegd in voorschrift 5. Voor het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein geldt dat dit per jaar niet meer mag bedragen dan de hoeveelheid propaanverbruik van het brandweeroefenterrein in 2011, zijnde 908.087 liter propaan.”

Ten aanzien van de verkeerstoename als gevolg van de herinrichting is, met verwijzing naar een “
Notitie/Memo Stikstofdepositieonderzoek ter ondersteuning van de herstelvergunning van vliegbasis [plaatsnaam 2] ”van 2 april 2019 van Royal HaskoningDHV (notitie I), geconcludeerd dat de hiermee gepaard gaande extra stikstofdepositie ruimschoots wordt gecompenseerd door de verminderde stikstofdepositie als gevolg van de afname van het aantal proefdraaiuren.

3. Beroepsgronden

Eiseressen stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden als gevolg van de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis kunnen worden uitgesloten. Ook heeft verweerder niet in redelijkheid kunnen concluderen dat sprake is van een zodanige afname van de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) dat geen negatieve effecten op bijvoorbeeld de Brabantse Wal te verwachten zijn.

Ten aanzien van de stookinstallaties voeren zij in dat verband onder meer aan dat de hoeveelheden brandstof die daarin worden verbruikt, in het bijzonder propaan, zo groot zijn dat niet gesteld kan worden dat de stikstofemissie niet toeneemt ten opzichte van de referentiedata. Daarnaast is de stikstofemissie van het genoemde feitelijk brandstofgebruik in 2007 veel hoger is dan de maximale stikstofemissie in voorschrift 11. Ook is de verhouding tussen de voorschriften 11 en 12 onduidelijk, zijn deze voorschriften onderling tegenstrijdig en zijn in een andere vergunning (beroepsprocedure 19/2466) striktere voorwaarden opgenomen dan in de onderhavige vergunning.

Ten aanzien van het brandweeroefenterrein geldt dat de AbRS is uitgegaan van een propaanverbruik van 285.569 liter, hetgeen veel minder is dan het nu in voorschrift 12 opgenomen maximum van 908.087 liter dat is verbruikt in 2011. Dit maximum is ook veel meer dan de veranderingsvergunning en dat in de aanvraag van die veranderingsvergunning een verbruikscapaciteit van 2.331.000 liter is vermeld, betekent niet dat er (expliciet) toestemming is gegeven voor dit verbruik. In de andere verbruiksjaren was sprake van een veel lager verbruik dan nu vergund is, waardoor het vergunde propaanverbruik alleen fictief aanwezig is geweest. Feitelijk kan er daarom nu sprake zijn van een enorme toename van het propaanverbruik en stikstofemissie, wat nadelig kan zijn voor het Natura 2000-gebied.

Ten aanzien van de toename van stikstofdepositie als gevolg van de verkeerstoename stellen eiseressen dat uit notitie I geen afname van stikstofdepositie op alle relevante hexagonen is af te leiden. Daarbij vinden zij het niet logisch dat de hoeveelheid stikstof die honderden meters verderop neerslaat 70 maal hoger is dan die in de directe nabijheid van de proefdraailocatie. Ook geldt dat de toename van de stikstofdepositie zich op andere plaatsen in het Natura 2000-gebied doet gevoelen dan de afname als gevolg van het proefdraaien waardoor de toe- en afname niet tegen elkaar weggestreept kunnen worden.

In de brief van 30 december 2020 hebben eiseressen verder gesteld dat de toename van stikstofdepositie door de verkeerstoename te laag is vastgesteld. Zij wijzen op het in opdracht van het ministerie van Defensie opgesteld rapport ‘
Stikstofdepositie rond de luchthaven [plaatsnaam 2]’ uit september 2013 van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR), waaruit volgt dat de stikstofdepositie als gevolg van het wegverkeer in 2010 met minimaal 0,1 mol/ha/jr toeneemt, maar dat gemiddeld sprake zal zijn van een toename van 0,94 mol/ha/jr en maximaal van 8,26 mol mol/ha/jr. Bij het primaire besluit is ten onrechte van een geringere depositie in 2015 uitgegaan. Daarnaast rekent de AERIUS Calculator thans met stikstofeffecten tot op een afstand van 5 km van het verkeer, terwijl verweerder slechts de effecten tot een afstand van 3 km heeft berekend. Overigens staat ook de 5 km-afstand ter discussie, zo blijkt uit het rapport ‘
Meer meten, robuuster rekenen’ van de commissie Hordijk van 15 juni 2020. Verder zijn effecten op en naast wegen waar sprake is van een toename van minder dan 50 auto’s niet meegerekend. Ook beweegt verkeer zich verder dan 3 km van de vliegbasis en dus reiken ook de effecten verder.

Tot slot hebben eiseressen verzocht hun beroepsgronden in de procedure 19/2466 met betrekking tot het onderwerp intern salderen in onderhavige procedure als herhaald en ingelast te beschouwen.
4. Toepasselijk recht

Artikel 9.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) regelt dat de Wnb vanaf het moment van inwerkingtreding onmiddellijke werking heeft op aanhangige bezwaarschriften. Dat betekent dat deze procedures na inwerkingtreding van de Wnb conform de bepalingen van de Wnb moeten worden afgehandeld. Dat geldt ook voor onderhavige procedure omdat het bestreden besluit dateert van na de inwerkingtreding op 1 januari 2017. De voor deze zaak relevante bepalingen uit de Wnb en overige regelgeving zijn opgenomen in een bijlage en maken onderdeel uit van deze uitspraak.

5. Beoordeling

In geschil is of verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. De rechtbank zal deze vraag beantwoorden aan de hand van de door eiseressen in dit verband aangevoerde beroepsgronden. Daarbij is het volgende kader, zoals weergegeven in de uitspraak van de AbRS van 18 juli 2018 (r.o. 6.1), van belang:

“In de beoordeling van de gevolgen van het project voor een Natura 2000-gebied mag rekening worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzigingen van een activiteit in een Nbw-vergunning niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond (…). Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, kan in een geval als deze de vergunning, dan wel de melding krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan.

Daarnaast dient in gevallen waarin een (latere) toestemming voor de activiteit is verleend die minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft dan de op de referentiedatum toegestane activiteit de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden deze (latere) toestemming als uitgangspunt te worden genomen (…).

Uit de stukken kan worden afgeleid dat de vergunde activiteiten gevolgen kunnen hebben voor een aantal N2000-gebieden met de volgende referentiedata. Dit zijn data waarop de Vogelrichtlijn van toepassing werd op het gebied (aangeduid met VR) en data waarop de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het gebied (aangeduid met HR):

- Brabantse Wal (VR: 24 maart 2000; HR: 7 december 2004);

- Markiezaat (VR: 10 juni 1994);

- Oosterschelde (VR: 10 juni 1994; HR: 7 december 2004);

- Westerschelde en Saeftinge (VR: 18 juli 1995 (voor het gedeelte Saeftinge); 24 maart 2000 (voor het gedeelte Westerschelde ); HR: 12 november 2007)

- Zoommeer (VR: 24 maart 2000).”

Stookinstallaties

5.1

In r.o. 10.2 van zijn uitspraak van 18 juli 2018 heeft de AbRS ten aanzien van de stikstofemissie als gevolg van het brandstofverbruik in de stookinstallaties van de gebouwen van de vliegbasis geoordeeld dat de beperking van het brandstofverbruik tot het feitelijk verbruik in 2007 betekent dat de Nbw-vergunning in dit opzicht geen toename van stikstofdepositie op de Brabantse Wal zou veroorzaken omdat het feitelijk verbruik uit 2007 geen hogere en waarschijnlijk een lagere emissie tot gevolg had dan was toegestaan op basis van de milieuvergunning uit 1995 (daterend van voor de referentiedatum van de Brabantse Wal ).

5.2

De AbRS heeft (in r.o. 11.2 en 11.3 van genoemde uitspraak) voorschrift 11, ten aanzien van het brandstofverbruik, in strijd met de rechtszekerheid en onzorgvuldig voorbereid geacht. Verweerder heeft daarop voorschrift 11 aangepast door daarin een met het feitelijk brandstofverbruik uit 2007 corresponderend emissieplafond op te nemen alsmede de relevante omrekenfactoren.

De rechtbank is van oordeel dat met het huidige voorschrift 11 het brandstofverbruik niet zo groot is dat daardoor niet gesteld kan worden dat de stikstofemissie niet toeneemt ten opzichte van de referentiedata. Deze conclusie vindt haar grondslag in de berekening en toelichting die in het verweerschrift zijn gegeven. Verweerder heeft zich bij de berekening gebaseerd op gegevens uit het rapport ‘Toetsing vliegbasis [plaatsnaam 2] in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998’ van Bureau [plaatsnaam 3] d.d. 19 maart 2015, waarin is verwezen naar het rapport ‘Emissie vastgoed vliegbasis [plaatsnaam 2] ’. De berekening van verweerder, die niet door eiseressen is bestreden, is navolgbaar en komt de rechtbank juist voor.

5.3

Verweerder heeft verder toegelicht dat het feitelijk propaanverbruik in 2007 niet meer precies kon worden vastgesteld, waardoor in het bestreden besluit alleen is uitgegaan van het verbruik van aardgas en huisbrandolie. Dit betekent volgens haar dat de emissie voor de stookinstallaties niet te hoog, maar hooguit te laag is vastgesteld. Eiseressen wijzen erop dat dit uit de (toelichting bij de) vergunning en voorschriften niet eenduidig is vast te stellen en dat in voorschrift 11 propaan wel wordt genoemd.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het feit dat het propaanverbruik in 2007 niet is gebruikt bij het bepalen van het emissieplafond, niet betekent dat propaan niet als brandstof voor de stookinstallaties mag worden gebruikt. Propaanverbruik is toegestaan en daarom is van belang dat propaan (ook) wordt benoemd in het betreffende voorschrift, zodat het verbruik ervan, ook bij het berekenen van het feitelijk totaalverbruik en van de stikstofemissie in enig jaar, (controleerbaar) wordt betrokken.

5.4

Ten aanzien van de onderlinge verhouding tussen voorschriften 11 en 12 overweegt de rechtbank dat aan eiseressen kan worden nagegeven dat deze (op het eerste gezicht) tegenstrijdig kunnen lijken omdat het lijkt alsof met het laatste voorschrift meer wordt toegestaan dan met het eerste. Aan duidelijkheid laten deze voorschriften daardoor te wensen over. De rechtbank volgt echter verweerder in haar toelichting ter zitting dat vergunninghouder nimmer met een beroep op voorschrift 12 méér stikstofoxiden zal mogen emitteren dan in voorschrift 11 is toegestaan.

De rechtbank bespreekt onder 5.8 hierna de beroepsgrond dat in de andere natuurvergunning, die voorligt in de procedure 19/2466, striktere voorwaarden aan het propaanverbruik zijn gesteld.

Brandweeroefenterrein

5.5

Ten aanzien van het standpunt van eiseressen dat niet duidelijk is of toestemming bestaat voor een propaanverbruik van 908.087 liter op het brandweeroefenterrein, heeft verweerder naar voren gebracht dat technisch gezien 2.331.000 liter propaan kan worden verbruikt op het brandweeroefenterrein. Die hoeveelheid is genoemd in de aanvraag van de veranderingsvergunning van 6 februari 1998 en die vergunning bevat geen beperkingen voor wat betreft werktijden of maximale hoeveelheden in te zetten propaan. Nu is echter alleen het historisch maximale propaanverbruik vergund. Deze verbruikshoeveelheid veroorzaakt geen toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum en het vergunde voldoet dus aan de uitgangspunten van de AbRS, aldus verweerder.

De rechtbank is van oordeel dat de conclusie van verweerder op dit punt juist is. Daartoe geldt dat de AbRS in zijn uitspraak van 18 juli 2018 heeft geconcludeerd dat voor zover bij de verlening van de Nbw-vergunning is uitgegaan van een jaarlijks gebruik van maximaal 285.569 liter propaan, een vergelijking met de hoeveelheid die in 1998 is vergund uitwijst dat dit geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt ten opzichte van deze referentiedatum. Uit de na de zitting door verweerder overgelegde stukken is af te leiden dat dat dit ook geldt voor het vergunde (grotere) propaanverbruik van 908.087 liter en dat hiervoor toestemming is verleend.

5.6

Ten aanzien van het standpunt van eiseressen, dat niet is beoordeeld welke effecten het toegestane propaanverbruik heeft op Natura 2000-gebieden, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond had kunnen en moeten worden aangevoerd tegen de (inmiddels onherroepelijke) veranderingsvergunning.

5.7

De rechtbank overweegt ten aanzien van het standpunt van eiseressen dat het vergunde verbruik alleen fictief aanwezig is geweest dat dit juist is, behoudens het jaar van het maximale historisch verbruik (2011) waarop het vergunde gebruik is gebaseerd. In zoverre hebben eiseressen gelijk dat dit kan betekenen dat er sprake kan zijn van een feitelijke toename van stikstofemissie en -depositie. Anders dan eiseressen stellen, is daarmee echter geen sprake van een “vergunde toename”. De vergunde maximale verbruikshoeveelheid valt binnen de gebruikshoeveelheid waarvoor krachtens de veranderingsvergunning uit 1998 reeds toestemming was verleend.

5.8

Eiseressen hebben voorts aangevoerd dat in voorschrift 22 van de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en de testcel (procedure 19/2466) een lager propaanverbruik, namelijk 726.469 liter in 2021, is toegestaan. Dit betreft een impliciete aanscherping van onderhavige natuurvergunning en het had in de rede gelegen beide vergunningen met elkaar in overeenstemming te brengen. Verweerder heeft ter zitting een toelichting gegeven over de totstandkoming van beide vergunningen en de voorschriften daarbij.

De rechtbank constateert dat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het vergunde maximale propaanverbruik voor het brandweeroefenterrein. Dat is 908.087 liter, zoals opgenomen in voorschrift 12 van onderhavige natuurvergunning. De lagere hoeveelheid genoemd in voorschrift 22 is slechts gesteld als één van de voorwaarden in het kader van de saldering op basis waarvan verweerder de motorenwerkplaats en de testcel wilde vergunnen. Indien die voorwaarde wordt overtreden, bijvoorbeeld door in 2021 méér dan 726.469 liter propaan te verbruiken, betekent dat niet automatisch dat in strijd is gehandeld met onderhavige natuurvergunning.
Intern salderen

5.9

Eiseressen hebben verzocht hun beroepsgronden in de procedure 19/2466 ten aanzien van het intern salderen te beschouwen als herhaald en ingelast in onderhavige procedure. Gelet op de samenhang tussen de twee procedures en de gezamenlijke behandeling van de twee procedures ter zitting willigt de rechtbank dit verzoek in voor zover de beoordeling ervan van belang is voor onderhavige procedure.

5.1

Eiseressen werpen ten eerste de vraag op of een wettelijke basis bestaat voor intern salderen. Zij wijzen op de ‘
Kamerbrief: Nadere afspraken met provincies over beleidsregels’ van verweerder van 4 december 2019. Onduidelijk is of verweerder zich gebonden acht aan daarin verwoorde uitgangspunten en aan de door haar opgestelde beleidsregels ten behoeve van de provincies die dateren van na het bestreden besluit. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en mogelijk in strijd met de rechtszekerheid. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat er geen expliciete grondslag voor intern salderen bestond ten tijde van het bestreden besluit, maar dat intern salderen reeds vele jaren de praktijk is bij bijvoorbeeld veehouderijen.

De rechtbank overweegt dat het ontbreken van regels voor intern salderen ten tijde van het bestreden besluit niet betekent dat intern salderen niet mogelijk was. Het ontbreken van dergelijke regels leidt ook niet tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid of in strijd met de rechtszekerheid moet worden geacht. Het gaat immers om de vraag of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb. In zijn uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (r.o. 17.2) herhaalt de AbRS dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied). Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de AbRS op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft.

5.11

Eiseressen betogen dat de uitbreiding van de testhal voor het uninstalled proefdraaien van de F16-motoren niet kan worden ingezet voor saldering indien deze uitbreiding niet of gedeeltelijk is gerealiseerd. Dat betoog slaagt naar het oordeel van de rechtbank reeds niet omdat verweerder ter zitting heeft bevestigd dat de uitbreiding is gerealiseerd.

Subsidiair betogen eiseressen dat de provinciale beleidsregels voor intern en extern salderen weliswaar in de eerste plaats zijn geschreven voor veehouderijen en zien op stalcapaciteit, maar dat deze ook voor het proefdraaien gelden. Uit notitie I^[2]volgt dat het in 2009 vergunde aantal uren voor ‘jet uninstalled’ proefdraaien voor het overgrote deel niet is gebruikt. De feitelijk gerealiseerde capaciteit ligt daarom lager waardoor wordt gesaldeerd met fictieve emissies.

De rechtbank overweegt dat dit betoog niet slaagt omdat de door verweerder opgestelde beleidsregels, waarvan eiseressen overeenkomstige toepassing bepleiten, dateren van ná het bestreden besluit in deze zaak. Zoals hiervoor in 5.11 is overwogen, wordt de referentiesituatie ontleend aan de geldende natuurvergunning voor het ‘jet uninstalled’ proefdraaien. Dit betekent dat verweerder bij het vaststellen van de saldogevende activiteit voor het intern salderen uit mocht gaan van het vergunde aantal proefdraaiuren. De vraag of het vergunde aantal proefdraaiuren ook in werkelijkheid is benut (of de capaciteit feitelijk is gerealiseerd) is op dit punt niet van belang.

Verkeer

5.12

Verweerder heeft in haar verweerschrift een nadere toelichting gegeven op hoe de totale stikstofdepositie na interne saldering afneemt. De daling als gevolg van de beperking van proefdraaiuren is groter dan de toename als gevolg van de toegenomen verkeersbewegingen, waardoor de toename volledig wordt gecompenseerd. Daarbij is verwezen naar notitie I en naar een nadere notitie van Royal HaskoningDHV van 8 november 2019 (notitie II). Uit notitie II volgt dat in het gehele studiegebied blijkt van een vermindering van depositie. Ook wordt daarin verklaard waarom de stikstofdepositie op grotere afstand hoger is dan in de onmiddellijke nabijheid van de proefdraailocatie. De maximale afname ten noordoosten van de testhal wordt namelijk veroorzaakt door de overwegend zuidwestelijke windrichting, de (beperkte) hoogte van de emissiebron en de bijbehorende pluimstijging als gevolg van de warmte-inhoud. Ter zitting is naar voren gebracht dat de afname is gebaseerd op een vergelijking van het vergunde aantal proefdraaiuren in 2016 ten opzichte van 2009. Verder geldt dat het rapport van NLR uit 2013, waar eiseressen naar verwijzen, uitgaat van achterhaalde uitgangspunten, hetgeen ook door Royal HaskoningDHV is benoemd en waardoor dat rapport niet meer gebruikt kon worden bij de voorbereiding van het primaire besluit. Met betrekking tot de maximale afstand van 3 km, waarmee is gerekend bij de beoordeling van de effecten van de verkeerstoename, is ter zitting gesteld dat de AbRS in een (andere) uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, deze afstandsgrens heeft geaccepteerd. Verder meent verweerder dat met het betrekken van wegen waarop een toename van 50 of meer auto’s per etmaal zal plaatsvinden er al voldoende gedetailleerd is gekeken, nu de grens in dergelijke onderzoeken vaak wordt gelegd bij het aantal van 500 auto’s.

5.13

De rechtbank overweegt dat de geschilpunten op het onderwerp verkeer zich toespitsen op de vraag of de berekening voor de interne saldering juist is uitgevoerd. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd hoe en waarom zij tot de conclusie is gekomen dat de stikstofdepositie, als gevolg (van de toename) van het wegverkeer en (de afname van) het aantal proefdraaiuren, netto afneemt. Uit notitie II van Royal HaskoningDHV volgt dat in de gehele Brabantse Wal sprake is van een afname van de stikstofdepositiebijdrage. Daarmee wordt ondervangen dat de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het verkeer zich op andere plaatsen in het gebied doet gevoelen dan de plaatsen waarop sprake is van een afname van depositie. Eiseressen hebben op dit punt geen tegenrapportage overgelegd en er is anderzijds ook geen aanleiding om aan de juistheid van notitie II te twijfelen. Uit notitie II en de toelichting ter zitting blijkt ook hoe, als gevolg van onder meer de warmtestijging en de overwegende windrichting, sprake is van een lagere depositie nabij de testhal en een hogere depositie verder weg van de testhal. Daarnaast kan de verwijzing naar het rapport van de NLR uit 2013 eiseressen niet baten omdat dat rapport is verouderd, hetgeen eiseressen ook hebben erkend, doordat de uitgangspunten waarop het is gebaseerd achterhaald zijn.

5.14

Ten aanzien van de gehanteerde afstandsgrens constateert de rechtbank dat de uitspraak van de AbRS van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, waar verweerder ter zitting op heeft gewezen, is achterhaald door de uitspraak van de AbRS van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105. In r.o. 68.3 van laatstgenoemde uitspraak is namelijk – in vervolg op de onverbindendverklaring van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 (oud) van het Besluit natuurbescherming bij de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 – geoordeeld dat het rekenen met een afstandsgrens van 3 km niet tot de zekerheid kan leiden dat de natuurlijke kenmerken van gebieden gelegen op een grotere afstand niet worden aangetast. Tussen partijen is niet in geschil dat in notitie I, waarop de interne saldering is gebaseerd, is uitgegaan van de 3 km-afstandsgrens. Dit betekent dat ten onrechte niet de effecten op Natura 2000-gebieden gelegen op grotere afstand dan 3 km zijn meegenomen bij de berekening van de stikstofdepositie als gevolg van de verkeerstoename. Hierdoor is niet uitgesloten dat de stikstofdepositie door de verkeerstoename niet volledig wordt gecompenseerd (gesaldeerd) door de afname van het aantal proefdraaiuren. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. Het betoog van eiseressen slaagt.

5.15

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank beslissen op de hierna te vermelden wijze. Verweerder zal een nieuw besluit dienen te nemen. De rechtbank wijst er daarbij nog op dat de AbRS zich in genoemde uitspraak ook heeft uitgelaten over de rekengrens van 5 km (r.o. 69 e.v.). Hieruit leidt de rechtbank af dat onvoldoende onderbouwd is dat de stikstofdepositie als gevolg van verkeerstoename op een grotere afstand dan 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden niet behoeft te worden betrokken.

5.16

Ten aanzien van het standpunt dat ook de effecten op en naast wegen waar sprake is van een toename van minder dan 50 auto’s hadden moeten worden betrokken, overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS verkeersmodellen noodzakelijkerwijs uit de aard van de zaak altijd een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven en dat de validiteit van een model pas wordt aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid.^[3]In dit licht bezien, acht de rechtbank het aanvaardbaar dat alleen verkeerseffecten op wegen waarbij sprake is van een verwachte toename van 50 motorvoertuigen of meer per rijrichting per etmaal zijn voorspeld.

6. Conclusie

6.1

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepsgronden falen, behoudens het overwogene in 5.13 en 5.14. Verweerder heeft mogelijk ten onrechte geconcludeerd dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van de verkeerstoename (volledig) wordt gesaldeerd nu bij de berekening van die depositie ten onrechte is uitgegaan van een achterhaalde afstandsgrens. Hierdoor heeft verweerder niet kunnen concluderen dat op basis van objectieve gegevens is uitgesloten dat de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.

6.2

De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe passen, omdat te verwachten is dat het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen enige tijd zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak.

6.3

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

6.4

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Verweerder wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om zo spoedig mogelijk een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseressen te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan op 12 mei 2021 door mr. M.J. Schouw, voorzitter,

mr. L.P. Hertsig en mr. T. Peters, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier. De uitspraak is openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wettelijk kader

Wet natuurbescherming (geldend op 17 april 2019)

Artikel 2.7

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:

a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of

b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.

4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

4 In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er zijn geen alternatieve oplossingen;

b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en

c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

5 Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:

a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of

b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.

6 Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.

7 Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.

8 Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.

9 Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.