Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5136 WABO
uitspraak van 13 januari 2021 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1. [naam eiseres] ,te [plaatsnaam] , eiseres sub 1;
2. [naam eiseres 2] ,te [plaatsnaam 2] , eiseres sub 2,
gemachtigden: mr. E.-J. van der Doe en mr. R.J.G. Ensink
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghoudster] .,gevestigd te [plaatsnaam 3] , vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. M. de Jong.
Procesverloop
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 augustus 2019 (bestreden besluit). Bij dit besluit zijn de bezwaren van eiseres sub 1 tegen de aan derde partij verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard en zijn de bezwaren van eiseres sub 2 niet-ontvankelijk verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 2 december 2020. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. E.-J. van der Doe, mr. R.J.G. Ensink, [naam vertegenwoordiger eiseressen 1] en [naam vertegenwoordiger eiseressen 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder] . Derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Jansen en [vertegenwoordiger namens vergunninghoudster] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 3 september 2018 heeft derde partij om een omgevingsvergunning verzocht voor een termijn van ten hoogste tien jaar voor het oprichten van een MRI-centrum aan de [adres MRI-centrum] te [plaatsnaam 3] . Dit centrum richt zich op het uitvoeren van MTI-scans voor obese en claustrofobische patiënten en voor ouderen, kinderen en invalide patiënten die bijzonder moeilijk of helemaal niet kunnen worden gediagnosticeerd in een gesloten tunnelsysteem van de MRI-scans die momenteel veel gebruikt worden in ziekenhuizen. Om dit gebruik mogelijk te maken moet in het bestaande pand een nieuwe (inpandige) verdiepingsvloer gebouwd worden en worden er koelinstallaties geplaatst alsmede een noodstroomaggregaat en opslag van brandstof ten behoeve van MTI-scans.
Bij het primaire besluit van 13 november 2018 heeft verweerder omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ verleend om het project mogelijk te maken. Omdat het project in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerreinen [plaatsnaam 3] ” heeft verweerder daarbij toepassing gegeven aan artikel 4, lid 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (het Bor).
Tegen dit besluit hebben eiseressen bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1 ongegrond verklaard en de bezwaren van eiseres sub 2 niet-ontvankelijk verklaard.
2.Het beroep van eiseres sub 2.
2.1
Het bezwaar van eiseres sub 2 is niet-ontvankelijk verklaard omdat zij volgens verweerder geen belanghebbende is bij de aan derde partij verleende omgevingsvergunning. Eiseres sub 2 heeft betoogd dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
2.2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
2.3
Eiseres sub 2 heeft statutair ten doel het met de stichting samenwerkende zorgaanbieders gezamenlijk bevorderen van continuïteit, samenhang en doelmatigheid in de patiëntenzorg in het werkgebied, in het bijzonder op zorginhoudelijk en organisatorisch gebied en rekening houdend met de maatschappelijke ontwikkelingen.
2.4
De rechtbank overweegt dat eiseres sub 2 de belangen behartigt van een aantal zorgaanbieders die zijn gevestigd in een pand in [plaatsnaam 2] . Het betreft onder meer de belangen van eiseres sub 1, van een apotheek, van een fitnesscentrum, van een fysiotherapiepraktijk en van twee huisartsen. Eiseres sub 2 heeft betoogd dat het vergunde gebruik (het mogen maken van MRI-scans) afbreuk doet aan de continuïteit van de patiëntenzorg in het werkgebied omdat de vestiging van een MRI-centrum in [plaatsnaam 3] zorgt voor versplintering. De rechtbank acht aannemelijk dat zorgvragers binnen het werkgebied van eiseres sub 2 die een MRI-scan willen laten maken, ook gebruik zullen gaan maken van de diensten van het MRI-centrum in [plaatsnaam 3] . Maar de rechtbank acht niet aannemelijk dat dit een waarneembare inbreuk vormt op de door eiseres sub 2 nagestreefde continuïteit, samenhang en doelmatigheid in de patiëntenzorg in het werkgebied. Daarbij is in aanmerking genomen dat vergunninghoudster zich richt op het uitvoeren van MTI-scans voor obese en claustrofobische patiënten en voor ouderen, kinderen en invalide patiënten die bijzonder moeilijk of helemaal niet kunnen worden gediagnosticeerd in een gesloten tunnelsysteem van de reguliere MRI-scans. Ter zitting is namens vergunninghoudster aangegeven dat 90% van de clientèle afkomstig is uit België en dat de overige 10% afkomstig is uit Nederland, Noord-Frankrijk en Luxemburg.
2.5
Dit betekent dat eiseres sub 2 niet rechtstreeks wordt getroffen in een rechtstreeks bij de verleende omgevingsvergunning betrokken belang dat zij krachtens haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres sub 2 daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van eiseres sub 2 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
3.Het beroep van eiseres sub 1.
3.1
Eiseres sub 1 is de grootste aanbieder van ziekenzorg, thuis- en ouderenzorg in Zeeuws-Vlaanderen en het door haar geëxploiteerde ziekenhuis beschikt sinds begin 2018 over een (reguliere) MRI-scanner. Omdat niet uitgesloten kan worden dat de concurrentie van vergunninghoudster van invloed is op het maken van MRI-scans in het ziekenhuis, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank eiseres sub 1 terecht ontvangen in haar bezwaren.
3.2
Eiseres sub 1 heeft aangevoerd dat het door vergunninghoudster beoogde gebruik (het maken van MRI-scans) niet voorkomt in de lijst van bedrijfsactiviteiten en daarom in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Eiseres sub 1 is van mening dat de verleende omgevingsvergunning ook in strijd is met de “Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden Gemeente [plaatsnaam 3] ”. Voorts is volgens eiseres sub 1 de in geding zijnde afwijking in strijd met het landelijk, provinciaal, (boven)regionaal en gemeentelijk beleid op het gebied van de zorg.
3.3
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder lid 11, van Bijlage II bij het Bor, komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3.4
Vergunninghoudster heeft aan de aanvraag de “Ruimtelijke onderbouwing d.d. 13 november 2018” van Rho Adviseurs voor leefruimte ten grondslag gelegd. Daarin is ingegaan op alle relevante ruimtelijke aspecten van het onderhavige project.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerreinen [plaatsnaam 3] ” rust op het onderhavige perceel de bestemming “Bedrijventerrein” met de functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’.
Artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels bepaalt dat de voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.1' voor het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten die staan vermeld in de categorieën 1 t/m 3.1 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten.
De afwijking is nodig omdat het gebruik van het pand ten behoeve van het maken van MRI-scans (c.q. medische praktijkruimte) niet genoemd is in de Lijst van bedrijfsactiviteiten.
3.5
Verweerder heeft de aanvraag van vergunninghoudster getoetst aan de “Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente [plaatsnaam 3] ” uit 2015 en 2016. In de bezwaarfase werd duidelijk dat deze beleidsregels weliswaar jaren het toetsingskader hebben gevormd, maar dat zij nooit gepubliceerd zijn. Dat heeft er toe geleid dat verweerder op 30 april 2019 nieuwe “Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente [plaatsnaam 3] ” heeft vastgesteld en gepubliceerd (hierna: de Beleidsregels 2019). Bij het nemen van de beslissing op bezwaar (het thans bestreden besluit) op 29 augustus 2019 heeft verweerder de aanvraag van vergunninghoudster terecht getoetst aan de Beleidsregels 2019. Verweerder was daartoe gehouden. De rechtbank kan eiseres sub 1 niet volgen in haar betoog dat verweerder ook in heroverweging de aanvraag had moeten toetsen aan de ongepubliceerde beleidsregels uit 2015 en 2016.
3.6
Het toepassen van een zogeheten kruimelafwijking is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat verweerder bij beslissingen over het al dan niet toepassen van deze bepaling beschikt over een aanzienlijke beleidsruimte en dat de bestuursrechter slechts terughoudend kan toetsen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde afwijking te verlenen.
3.6.1
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was deze beleidsruimte ingeperkt door de Beleidsregels 2019 omtrent de toepassing van artikel 4, aanhef en onder lid 11, van Bijlage II bij het Bor. De rechtbank stelt echter vast dat deze beleidsregels niet strekken tot bescherming van belangen van eiseres sub 1. De belangen die een rol kunnen spelen bij het al dan niet verlenen van een kruimelafwijking zien op ruimtelijke aspecten, zoals het voorkomen van aantasting van woon- en leefmilieu, verkeersveiligheid e.d.
3.6.2
Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet gezegd worden dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid de in geding zijnde ontheffing heeft kunnen verlenen. Van belang is daarbij dat het gebruik van wettelijke planologische instrumenten, zoals het bestemmingsplan en afwijking van het bestemmingsplan, niet mag dienen tot het reguleren van concurrentieverhoudingen in de betrokken branche en daarmee evenmin tot de bescherming van de marktpositie van reeds gevestigde medische praktijkruimtes. Hoewel concurrentiebelangen in beginsel niet gelijk zijn te stellen met ruimtelijke belangen, kan een ruimtelijk belang wel aanwezig zijn indien een nieuwe bestemming of een afwijking als hier aan de orde tot gevolg kan hebben dat het voorzieningenniveau in het betrokken verzorgingsgebied in de relevante branche duurzaam wordt ontwricht. Volgens vaste jurisprudentie is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde branche geen sprake wanneer als gevolg van de komst van een nieuwe concurrent de concurrentie wordt verhevigd, ook niet wanneer als gevolg daarvan een concurrerend bedrijf wellicht zou moeten sluiten. Niet aannemelijk is (gemaakt) dat de vestiging van de praktijkruimte met MRI-scanners van vergunninghoudster leidt tot een duurzame ontwrichting van het lokale voorzieningenniveau voor wat betreft MRI-scans.
3.6.3
Dit betekent dat verweerder in een ruimtelijke ordeningsprocedure als de onderhavige niet gehouden is om rekening te houden met de door eiseres sub 1 genoemde gemeentelijke of bovengemeentelijke zorgbelangen. De verwijzing van eiseres sub 1 naar de Structuurvisie “Krachtig Verbonden” en het programma “Toekomstige zorg West Zeeuwsch-Vlaanderen” kan in deze procedure dus geen doorslaggevend gewicht in de schaal leggen.
4. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat ook het beroep van eiseres sub 1 ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier op 13 januari 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier E.J. Govaers, rechter
De griffier is niet in de gelegenheid
om deze uitspraak mee te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.