Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/5641 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder1] en [naam vergunninghouder2], te [plaatsnaam] , (vergunninghouders)
gemachtigde: mr. W. Dekkers.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2019 (primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghouders voor het oprichten van een hondenverblijf.
Bij besluit van 18 februari 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 19 november 2020. Hierbij waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde, [naam vertegenwoordiger vwr] namens het college, vergunninghouder [naam vergunninghouder1] en zijn gemachtigde.
Ter zitting is geconstateerd dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde omgevingsvergunning niet voldoet aan alle binnenplanse afwijkingsvereisten uit het toepasselijke bestemmingsplan. Vervolgens is het onderzoek ter zitting geschorst en heeft het college bij brief van 15 december 2020 zijn nadere visie gegeven. Eiser heeft hierop niet gereageerd. Vergunninghouders hebben zich aangesloten bij het standpunt van het college. De rechtbank heeft vervolgens, zonder een nadere zitting te bepalen, het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten
1. Vergunninghouders wonen aan de [straat] 2 in [plaatsnaam] . Zij houden sledehonden en beoefenen daarmee de sledehondensport. De omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten van een bijgebouw (een hondenverblijf/kennel) op voornoemd adres met een oppervlakte van 145 m². Het bijgebouw is gerealiseerd en in gebruik genomen en biedt plaats aan circa 21 honden.
2. Eisers woning is gelegen aan de [straat] 2A. Tussen de percelen van eiser en vergunninghouders ligt een perceel grasland dat eiser in het verleden heeft overgedragen aan een derde.
Bestreden besluit
3. In het bestreden besluit heeft het college eiser als belanghebbende aangemerkt. Ten aanzien van de gevolgde procedure bij het verlenen van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, is overwogen dat het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 2° in combinatie met artikel 4, eerste lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) (de kruimelgevallenregeling) tot de mogelijkheden behoort. Inhoudelijk is overwogen dat de ruimtelijke uitstraling van het aangevraagde niet van dien aard is dat dit planologisch gezien niet meer rijmt met de bestemming wonen. Daarbij is het landelijke karakter, de afstand tot het perceel van eiser van circa 145 meter en het reeds bestaande oppervlakte aan (te vervangen) bijgebouwen in aanmerking genomen, evenals het hobbymatige karakter van de activiteiten van vergunninghouders. Er is geen aanleiding geweest om aan te nemen dat het om bedrijfsvoering en/of een winstoogmerk gaat. Het college had geen maximumaantal te houden honden hoeven opnemen in de omgevingsvergunning, nu de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) daarover niets regelt. Ook in de Wet milieubeheer (Wm) ontbreken in dat verband concrete aantallen. Ook behoefde geen geluidsrapportage te worden opgemaakt omdat de reguliere geluidsnormen voor woningen gelden. Verder is meegewogen dat (een deel van) de honden een groot deel van het jaar afwezig zijn.
Beroepsgronden
4. Eiser voert aan dat hij geluidsoverlast ervaart door het gejank en geblaf van de in het verblijf aanwezige honden. Zijn woon- en leefgenot wordt daardoor in ernstige mate aangetast. Daarnaast stelt eiser dat de honden op een bedrijfsmatige wijze worden gehouden. Dit past in planologisch opzicht niet bij de woonfunctie. [1] Gewezen wordt op de afmetingen van het bijgebouw waardoor het verblijf van 24 honden mogelijk is. Daarnaast verblijven de honden daar dag en nacht, ook deels in de open lucht, en zijn vergunninghouders door de rasvereniging Siberische Husky Klub Nederland (SHKN) aangemerkt als erkende fokker. Er zijn ook met regelmaat nestjes waaruit honden worden verkocht. Verder worden de honden op het perceel van vergunninghouders getraind, waarvoor ook toestellen en schijnwerpers aanwezig zijn. Het bestreden besluit is verder onvoldoende deugdelijk gemotiveerd omdat de mogelijke geluidsoverlast niet is betrokken in de besluitvorming en er is geen onderzoek gedaan naar de geluidsbelasting op de woning van eiser. Juist in het kader van een goede ruimtelijke ordening is de geluidsproductie van de honden en het effect hiervan op het woon- en leefklimaat van belang, ook indien sprake zou zijn van hobbymatige activiteiten. Verder is onvoldoende onderzoek gedaan naar het aantal honden dat jaarrond in het verblijf verblijft en is niet juridisch geborgd dat in delen van het jaar minder honden worden gehouden.
Verweren
5. Het college stelt zich primair op het standpunt dat eiser geen belanghebbende meer is omdat hij niet langer eigenaar is van het tussenliggende perceel. Eiser heeft vanaf het perceel met zijn woning geen zicht op het bijgebouw van vergunninghouders. Inhoudelijk geldt dat het hondengeblaf de geluidsnormen in de algemene plaatselijke verordening (APV) overschrijdt, maar hieraan moet niet worden getoetst omdat anders vrijwel nergens hobbymatig honden kunnen worden gehouden. [2] Gelet op de veelvuldige afwezigheid, de inrichting van het verblijf, de afstand en de honden die op het perceel van eiser verblijven, is de kans op geluidsoverlast minimaal. Daarnaast is geen sprake van bedrijfsmatig honden houden. Dat vergunninghouders als erkend fokkers zijn aangemerkt, betekent alleen dat vergunninghouders met de incidentele nestjes voldoen aan de richtlijnen van de SHKN. De kosten van de hobby zijn ook zodanig dat vergunninghouders geen wezenlijke inkomsten verwerven met de verkoop. [3] Er is geen sprake van trainingsactiviteiten, het buitengedeelte dient voor ontspanning. Daarnaast is het houden van twintig of meer honden in het verblijf voor vergunninghouders vanuit het oogpunt van dierenwelzijn niet wenselijk. Tot slot geldt dat de afwijking ziet op het toestaan van meer (vierkante meters aan) bijgebouwen dan in het bestemmingsplan Buitengebied (bestemmingsplan) is toegelaten en niet op het gebruik van het bijgebouw. Het gebruik past bij de woonbestemming en in geval van hobbymatig gebruik kunnen geen (gebruiks)restricties aan deze omgevingsvergunning worden verbonden. In dit verband en gelet op de afstand is er geen strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Omvang van het geschil
6. De rechtbank dient eerst de vraag te beantwoorden of eiser in deze procedure als belanghebbende moet worden aangemerkt. Indien het antwoord op die vraag bevestigend luidt, komt de rechtbank toe aan de beoordeling van het bestreden besluit en de daartegen gerichte beroepsgronden.
Wettelijk kader
7. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage en maken onderdeel uit van deze uitspraak.
Beoordeling
Is eiser belanghebbende?
8.1
Om als natuurlijk persoon als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. [4] De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) hanteert als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een omgevingsrechtelijke activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. [5] Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
8.2
De rechtbank is van oordeel dat eiser als belanghebbende moet worden aangemerkt omdat hij vanaf zijn perceel zicht heeft op het bijgebouw, wat in ieder geval zo is in de seizoenen waarin er minder of geen blad aan bomen en struiken zit. Daarnaast is niet in geschil dat het geluid van de honden van vergunninghouders hoorbaar is op eisers perceel. Dat eiser geen eigenaar (meer) is van het tussenliggende perceel, maakt het vorenstaande niet anders.
Het toetsingskader en de wijze van toetsen
9.1
De rechtbank stelt vast dat het perceel van vergunninghouders met daarop hun woning en het bijgebouw (in het bestemmingsplan aangeduid als: bijbehorend bouwwerk) onder meer de bestemming wonen heeft.
9.2
Vergund is (het oprichten van) een bijgebouw met een oppervlakte van 145 m². In artikel 15.2.3 onder b van het bestemmingsplan is bepaald dat de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken per woning niet meer mag bedragen dan 70 m². In afwijking hiervan is onder c van dat artikel bepaald dat bij bouwpercelen met een oppervlakte van meer dan 700 m² de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken per woning niet meer mag bedragen dan 10% van de oppervlakte van het bouwperceel tot een maximum van 100 m². In artikel 15.3.1 van het bestemmingsplan (gelezen in combinatie met artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 1° van de Wabo) is vervolgens een mogelijkheid tot binnenplans afwijken van het maximum 100 m² van opgenomen. Bepaald is dat het bevoegd gezag (in dit geval het college) van voorgaande bepalingen kan afwijken tot maximaal 150 m², mits aan de vier onder a tot en met d omschreven vereisten is voldaan.
Uit het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat het college in zijn besluitvorming geen gebruik heeft gemaakt van deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheid maar van de kruimelgevallenregeling. Ter zitting heeft het college zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat hij gebruik had moeten maken van deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank heeft in een eerdere uitspraak overwogen dat er geen rangorde is tussen de kruimelgevallenregeling en de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. [6] Het is daarom aan het college welke grondslag voor afwijking van het bestemmingsplan wordt gekozen. Gelet op het standpunt van het college ter zitting zal de rechtbank het bestreden besluit toetsen aan de vereisten voor binnenplans afwijken zoals weergegeven in artikel 15.3.1 van het bestemmingsplan. Uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat ook in dit geval moet worden voldaan aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening.
9.3
De mogelijkheid tot afwijking in artikel 15.3.1 van het bestemmingsplan is een bevoegdheid waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechtbank moet daarom het besluit terughoudend toetsen en de vraag beantwoorden of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
De toets aan de vereisten bij de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
10.1
Tussen partijen is niet in geschil dat de oppervlakte van het perceel van vergunninghouders meer dan 700 m² bedraagt, waardoor voldaan is aan het vereiste uit artikel 15.3.1 aanhef onder a van het bestemmingsplan.
10.2
Artikel 15.2.1 aanhef en onder b van het bestemmingsplan vereist dat de vergroting dient ten behoeve van de woonfunctie (het hobbymatig houden van dieren hieronder begrepen) en ter vergroting van het woongenot. Tussen partijen is in geschil of sprake is van het hobbymatig houden van dieren. Anders dan eiser heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat van het bedrijfsmatig houden van honden niet is gebleken. Weliswaar is een bijgebouw van 145 m² ten behoeve van een hobbymatig hondenverblijf fors te noemen en is ook het aantal van gemiddeld circa twintig (en maximaal 24 honden) niet gering, dit betekent echter op zichzelf niet dat er niet meer kan worden gesproken van een hobbymatig karakter. Op basis van wat in de stukken en ook ter zitting naar voren is gebracht, acht de rechtbank het aannemelijk dat de kosten die vergunninghouders maken voor het houden van de honden niet (volledig) met de incidentele verkoop van honden worden gedekt en dat geen sprake is van winst of van een oogmerk om winst te maken. Van bedrijfsmatig fokken en van andere commerciële activiteiten is evenmin gebleken. De inschrijving bij de kamer van koophandel houdt verband met eisers broodwinning door middel van ander werk. Al met al is de rechtbank van oordeel dat de vergroting van het bijgebouw dient ten behoeve het hobbymatig houden van de honden en daarmee ten behoeve van de woonfunctie en ter vergroting van het woongenot.
10.3
Artikel 15.3.1 aanhef onder c van het bestemmingsplan vereist voorts dat sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van het bijgebouw. Het college heeft in het primaire besluit de grootte van het perceel in aanmerking genomen in relatie tot de oppervlakte van het bijgebouw. In het bestreden besluit is daarbij het landelijke karakter van de omgeving waarin de woning is gesitueerd, de afstanden tot de omringende bebouwde percelen, het reeds bestaande oppervlakte aan (af te breken) bijgebouwen op het perceel en de aanwezigheid van groene hagen benoemd. Op basis hiervan heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing.
10.4
Ten aanzien van artikel 15.2.1 aanhef onder d van het bestemmingsplan is ter zitting vastgesteld dat het college bij zijn besluitvorming niet kenbaar is ingegaan op de vraag of de ontwikkeling (vergroting van het oppervlakte van bijbehorende bouwwerken) gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering van het landschap conform het Afsprakenkader Kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant en dat dat deze kwaliteitsverbetering is veiliggesteld en vastgelegd middels een anterieure overeenkomst en in stand wordt gehouden. Bij brief van 15 december 2020 heeft het college verwezen naar beleid dat is neergelegd in de Regeling Kwaliteitsverbetering van het landschap Altena 2019 (beleidsregels), meer in bijzonder naar artikel 1.2 van deze beleidsregels, waarin drie categorieën ruimtelijke ontwikkelingen zijn benoemd. Het college heeft vervolgens onder verwijzing naar hoofdstuk 3.1 van de beleidsregels gesteld dat het gaat om een ruimtelijke ontwikkeling uit categorie 1, waarbij nauwelijks tot geen invloed is op het landschap en waarbij geen (extra) kwaliteitsverbetering van het landschap wordt geëist. Het college heeft daarom geen anterieure overeenkomst afgesloten met vergunninghouders. De rechtbank acht deze, door eiser verder onbestreden gelaten toelichting navolgbaar en concludeert dat daarmee ook aan dit vereiste voor binnenplans afwijken is voldaan. Voor zover sprake is van een (motiverings)gebrek in het bestreden besluit op dit punt, heeft het college dat hiermee hersteld. Aannemelijk is verder dat belanghebbenden door het gebrek in het bestreden besluit niet zijn benadeeld, zodat de rechtbank aanleiding ziet artikel 6:22 van de Awb toe te passen.
Goede ruimtelijke ordening en overige beroepsgronden
10.5
Uit hetgeen de rechtbank hiervoor in 10.2 tot en met 10.4 heeft overwogen, volgt reeds dat het college in redelijkheid heeft kunnen vaststellen dat bij de vergunde activiteit geen strijd bestaat met een goede ruimtelijke ordening. Het college was ook niet gehouden om nader onderzoek te doen naar mogelijke geluidsoverlast van de honden van vergunninghouders, nu de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen. De ervaren geluidsoverlast betreft een handhavingskwestie. De jurisprudentie waar eiser en het college naar hebben verwezen betreft ook steeds handhavingskwesties. Daarnaast is de rechtbank met het college van oordeel dat het college in de voorliggende omgevingsvergunning geen beperkingen kon stellen aan het aantal honden dat gedurende het jaar in het bijgebouw verblijft. Het houden van (een zeker aantal) honden betreft het gebruik en dat is niet de activiteit die aan het college ter beoordeling voorlag bij de vergunningaanvraag. Deze gronden kunnen al met al niet leiden tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Conclusie
11.1
Het beroep is ongegrond.
11.2
De rechtbank ziet in het met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerde motiveringsgebrek wel aanleiding om het college te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Ook moet het griffierecht aan eiser worden vergoed. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan op 16 maart 2021 door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van D. Alblas, griffier. De beslissing openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2, eerste lid
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4, tweede lid
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder a
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk (…)
Artikel 2.10, eerste lid aanhef en onder c
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…) c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 (…)
Artikel 2.12, eerste lid aanhef en onder a en onder 1°
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (…)
Bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 1 Begrippen
1.27
bijbehorend bouwwerk:
uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Artikel 15 Wonen
15.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
(…)
15.2
Bouwregels
Voor het bouwen gelden de volgende regels.
(…)
15.2.3
Bijbehorende bouwwerken
a. bijbehorende bouwwerken mogen zowel binnen als buiten het bouwvlak worden gebouwd;
b. de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken mag per woning niet meer bedragen dan 70 m²;
c. in afwijking van het bepaalde onder b, mag bij bouwpercelen met een oppervlakte van meer dan 700 m² de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken per woning niet meer bedragen dan 10% van de oppervlakte van het bouwperceel tot een maximum van 100 m²;
(…)
15.3
Afwijken van de bouwregels
15.3.1
Vergroting oppervlakte bijbehorende bouwwerken
Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken het bepaalde in lid 15.2.3 onder b en c voor het vergroten van de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij een woning tot maximaal 150 m², mits:
a. de oppervlakte van het bouwperceel meer dan 700 m² bedraagt;
b. de vergroting dient ten behoeve van de woonfunctie (het hobbymatig houden van dieren hieronder begrepen) en ter vergroting van het woongenot;
c. er sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van de bijbehorende bouwwerken;
d. de ontwikkeling (vergroting oppervlakte bijbehorende bouwwerken) gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering van het landschap conform het Afsprakenkader Kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant, en deze kwaliteitsverbetering is veiliggesteld en vastgelegd middels een anterieure overeenkomst en in stand wordt gehouden.