Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4595 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2020 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Procesverloop
In de besluiten van 19 februari 2019 (primaire besluiten) heeft de minister beslist op verzoeken van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) met betrekking tot informatie over de toepassing van thermisch gereinigde grond op de zeedijken bij Perkpolder in de gemeente Hulst. De Wob-verzoeken zijn daarbij gedeeltelijk gehonoreerd.
In het besluit van 22 juli 2019 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. De minister heeft daarbij beslist tot nadere openbaarmaking van documenten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft gedingstukken toegestuurd en heeft – onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – verzocht om geheimhouding van een aantal documenten. De rechtbank heeft bij beslissing van 29 oktober 2019 dit verzoek gehonoreerd en bepaald dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de in die beslissing nader omschreven stukken. Eiser heeft de rechtbank vervolgens toestemming gegeven om mede op grond van de geheimgehouden stukken uitspraak te doen.
De minister heeft ook een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 25 mei 2020. Hierbij waren aanwezig eiser, en namens de minister: mr. J.M. Bergstra en [naam vertegenwoordiger] .
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat ter zitting bleek dat er nog een relevant stuk in het dossier ontbrak. De minister heeft dat document op 27 mei 2020 alsnog aan de rechtbank overgelegd, met het verzoek op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb dat alleen de rechtbank daarvan kennisneemt. De rechtbank heeft dat verzoek bij beslissing van 15 juni 2020 gehonoreerd. Eiser heeft de rechtbank op zitting al bij voorbaat toestemming gegeven om mede op grond van dat stuk uitspraak te doen.
Vervolgens heeft de rechtbank op 14 september 2020 het onderzoek gesloten.
De uitspraaktermijn is verlengd.
Overwegingen
1. In de brieven van 19 december 2018 heeft eiser aangegeven dat er ernstige vermoedens bestaan dat de recent, met Thermisch Gereinigde Grond (TGG) en/of Teerhoudend Asfalt Granulaat (TAG) en klei ter hoogte van Perkpolder/Walsoorden en het voormalige veerplein, aangelegde zeedijk(en) en zeewering(en) niet over de vereiste civieltechnische/geotechnische eigenschappen beschikken. Eiser heeft daarbij gewezen op het rapport van Deltares van 18 mei 2018, waarin milieukundige gebreken (deels) zouden zijn benoemd.
In de brief van 19 december 2018 met kenmerk B.01.01-01 heeft eiser, met een beroep op artikel 3 van de Wob, de minister verzocht om hem zo spoedig mogelijk een afschrift te verstrekken van de volgende stukken:
alle concepten van rapporten en notities die Deltares in 2017 en 2018 heeft opgesteld betreffende de civieltechnische/geotechnische eigenschappen en/of veiligheid van de zeedijk(en)/zeewering(en) ter hoogte van Perkpolder/Walsoorden en het voormalige veerplein;
alle definitieve versies van de hiervoor bedoelde rapporten en notities.
In de brief van 19 december 2018 met kenmerk B.01.01-02 heeft eiser, ook met een beroep op de Wob, bij de minister de volgende stukken opgevraagd:
alle in 2016, 2017 en 2018 opgestelde en/of verzonden correspondentie (brieven, emails, apps, e.d.) en (gespreks-/telefoon)notities (concept en definitief) van /aan Deltares en/of RIVM en/of RWS en/of het ministerie van I en W en/of provincie Zeeland en/of gemeente Hulst en/of waterschap Scheldestromen, dan wel van/aan een of meerdere van hun medewerkers/ambtenaren, en/of
anderszins de veiligheid van Perkpolder/Walsoorden en achterliggend gebied betreffend;
anderszins de veiligheid van Perkpolder/Walsoorden en achterliggend gebied betreffend;
alle in 2016, 2017 en 2018 door/namens/ten behoeve van voornoemde organisaties opgestelde concept-rapporten en rapporten;
alle in deze jaren (door een of meerdere medewerkers/ambtenaren) van/namens/ten behoeve van voornoemde organisaties in dit verband opgestelde en/of verstrekte meetresultaten, figuren, tabellen, berekeningen, modellen, redeneringen, conclusies, enz. Eiser heeft daarbij vermeld dat niet relevant is of deze uiteindelijk ook als bijlage, tabel of figuur zijn gebruikt bij enig (concept-)rapport.
Bij besluit van 19 december 2019 (primair besluit 1) heeft de minister het Wob-verzoek met kenmerk B.01.01-01 afgewezen. De minister heeft aan primair besluit 1 artikel 11 van de Wob ten grondslag gelegd en overwogen dat er sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
Bij separaat besluit van 19 december 2019 (primair besluit 2) heeft de minister het Wob-verzoek met kenmerk B.01.01-02 gedeeltelijk gehonoreerd. Voor zover het Wob-verzoek ziet op stukken die gebruikt zijn om de concept-rapporten van Deltares tot stand te brengen, zoals meetresultaten, heeft de minister overwogen dat deze vallen onder het bereik van het Wob-verzoek met kenmerk B.01.01-01. Voor de motivering van dat onderdeel heeft de minister verwezen naar primair besluit 1.
Voor het overige heeft de minister op basis van het Wob-verzoek met kenmerk B.01.01-02 acht documenten aangetroffen, namelijk:
brief 29 maart 2016, bevestiging uitstel opleverdatum: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder e, Wob;
offerte 10 februari 2017, tweede fase onderzoek: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder e, Wob;
brief 23 februari 2017, opdracht tot uitvoering tweede fase onderzoek: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob;
offerte 3 november 2017, faalkansberekening: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob;
opdracht 14 november 2017, faalkansberekening: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob;
opdracht 7 december 2017, uitstel leverdatum faalkansberekening: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob;
wijziging termijnbedragen 17 april 2018: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob;
meerwerk 18 december 2018: gedeeltelijk openbaar gemaakt, grondslag artikel 10, tweede lid, onder b en e, Wob.
Tegen de primaire besluiten is bezwaar gemaakt door:
[naam betrokkenen] te [plaatsnaam 2] ;
[naam betrokkenen 2] te [plaatsnaam 2] ;
[naam betrokkenen 3] te [plaatsnaam 3] ;
[naam betrokkenen 4] te [plaatsnaam 2] ;
[naam betrokkenen 5] (V.O.F.) te [plaatsnaam 2] , en
eiser.
Hangende bezwaar ingediende verzoeken om voorlopige voorziening zijn door de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 23 april 2019 afgewezen (zaaknummers BRE 19/997 VV en BRE 19/998 VV).
Op 30 april 2019 heeft de minister vier eindrapportages van Deltares verstrekt aan eiser en openbaar gemaakt:
eindrapportage Deltares ‘Onderzoek naar effecten aanwezigheid van TGG in dijken van de Perkpolder’;
definitief bijlagerapport A ‘Grondwateronderzoek primaire kering Perkpolder’;
definitief bijlagerapport B ‘Milieuchemische analyses Perkpolder’;
definitief bijlagerapport C ‘Geotechnische analyses TGG-materiaal Perkpolder’.
Bij het bestreden besluit heeft de minister:
de bezwaren voor zover ingediend namens de heren [naam betrokkenen] , [naam betrokkenen 2] , [naam betrokkenen 3] , [naam betrokkenen 4] en [naam betrokkenen 5] niet-ontvankelijk verklaard;
de bezwaren voor zover ingediend door eiser gegrond verklaard.
De minister heeft daarbij beslist tot nadere (gedeeltelijke) openbaarmaking van de volgende documenten:
verslag RWS directeurenoverleg 24 januari 2017;
nota HID ZD aan DG 27 maart 2017;
mail RWS aan Deltares, RE:RE:TGG in sloten bij Perkpolder 15 november 2017;
faalkans van de waterkering in de haven van Perkpolder 21 februari 2018;
HID – DG brief 27 februari 2018;
nota aan M en Stas over TGG Perkpolder 9 april 2018;
interne RWS-memo, stand van zaken 11 april 2018;
agenda en verslag RWS directeurenoverleg 25 mei 2018;
interne RWS-nota, stand van zaken 29 mei 2018;
presentatie RIVM op informatieavond 12 juni 2018;
presentatie Deltares op informatieavond 12 juni 2018;
verslag bespreking vervolg monitoring 29 juni 2018;
mail intern RWS, terugmelding gesmolten buizen 4 oktober 2018;
mail intern RWS, stinkende peilbuizen 10 oktober 2018;
interne memo RWS, stand van zaken 26 oktober 2017;
mail intern RWS, geschiedenis Perkpolder met Fugro als bijlage 23 augustus 2018;
brief Van Oord met Fugro rapportage beproeving TGG 1 september 2014;
technische toetsing waterkering Perkpolder (Infram 16i149) 16 september 2016;
Geofysica op de TGG-dijk Perkpolder 13 juli 2018.
Primair besluit 1 is, onder aanvulling van de motivering, in stand gebleven.
Omvang geding
2. De rechtbank stelt vast dat het beroep niet is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van [naam betrokkenen] , [naam betrokkenen 2] , [naam betrokkenen 3] , [naam betrokkenen 4] en [naam betrokkenen 5] .
Het beroep is ook niet gericht tegen alle documenten waarvan openbaarmaking (gedeeltelijk) is geweigerd. De rechtbank stelt vast – en zo is ter zitting bevestigd – dat het beroep uitsluitend is gericht tegen de geweigerde openbaarmaking met de volgende argumentatie:
valt buiten reikwijdte Wob-verzoek;
persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 Wob).
Beroepsgronden
3. Eiser voert aan dat de minister in de verstrekte stukken belangrijke delen fors heeft weggelakt. Eiser doelt daarbij met name op de documenten die hiervoor zijn vermeld onder de nummers 1, 2, 5, 6, 8 en 9. Eiser stelt dat zijn Wob-verzoek is ingestoken met een bepaalde formulering en ter zake van een bepaald doel, en dat de Wob voorschrijft dat zo’n document dan – behoudens de wettelijke uitzonderingsgronden – integraal wordt verstrekt. Eiser wijst erop dat het argument ‘buiten reikwijdte Wob-verzoek’ geen wettelijke uitzonderingsgrond is.
Ten aanzien van de ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ en ‘intern beraad’ heeft eiser aangevoerd dat de minister in het bestreden besluit een onjuiste heroverweging heeft gemaakt. Het kan volgens eiser niet zo zijn dat een integraal rapport als ‘interne beleidsopvatting’ wordt aangemerkt. Eiser stelt dat het in het rapport veelal over technische constateringen, berekeningen, tekeningen, hoogtelijnen, eb-en-vloed, aanwezig grondwater en zeewater, etc. gaat. Dat zijn volgens eiser (zoveel mogelijk) objectieve, wetenschappelijke feiten, modellen en constateringen en heeft niets met persoonlijke beleidsopvattingen te maken. Eiser stelt zich op het standpunt dat de minister geen begin van aannemelijkheid of motivering heeft geleverd dat bepaalde elementen van het wetenschappelijk onderzoek van Deltares persoonlijke beleidsopvattingen zouden zijn. Daar heeft eiser nog aan toegevoegd dat voor milieuzaken geldt dat, als een opvatting al een persoonlijke beleidsopvatting zou zijn, er nog een afweging moet plaatsvinden van dat belang versus het maatschappelijk belang om kennis te kunnen nemen van deze milieu-informatie.
4. Het wettelijk kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
5. De rechtbank zal hierna de in geding zijnde documenten achtereenvolgens bespreken. Maar eerst zal de rechtbank algemene overwegingen wijden aan de door de minister gebruikte weigeringsgronden.
Buiten reikwijdte Wob-verzoek
6. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan. Niet alleen volgt hieruit dat het verzoek leidend is bij de vraag welke documenten – behoudens de aanwezigheid van weigeringsgronden – openbaar moeten worden gemaakt, maar ook dat delen van informatie neergelegd in documenten mogelijkerwijs niet tot de reikwijdte van dat verzoek behoren en buiten de beoordeling moeten blijven.
Van een nieuwe door de minister gecreëerde weigeringsgrond is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Persoonlijke beleidsopvattingen
7. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt ten aanzien van informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt [1] dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking voor persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
De rechtbank stelt voorop dat feitelijke gegevens in een document geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, evenmin als een feitelijke beschrijving van gebeurtenissen. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
Document 1) Verslag RWS directeurenoverleg 24 januari 2017
8.1.
De rechtbank stelt vast dat dit document voor een groot deel onleesbaar is gemaakt met het argument dat deze informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De rechtbank volgt de minister daarin. De onleesbaar gemaakte informatie betreft agendapunten die geen betrekking hebben op de in geding zijnde bestuurlijke aangelegenheid.
Voor zover die informatie betrekking heeft op dijken in andere regio’s in Nederland, waarover eiser heeft aangegeven dat hij ook interesse heeft in die informatie, heeft de minister in het verweerschrift terecht opgemerkt dat hij heeft beslist op de Wob-verzoeken en dat eiser in zijn Wob-verzoeken niet om die informatie heeft verzocht.
De minister heeft openbaarmaking van deze informatie dan ook achterwege mogen laten.
8.2.
In het document is een zin onleesbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
De rechtbank is van oordeel dat het verslag een document is, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob. De desbetreffende zin betreft echter een mededeling van feitelijk aard en bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen.
Deze zin is door de minister dan ook ten onrechte niet openbaar gemaakt.
Document 2) Nota Hoofdingenieur Zee en Delta aan DG Rijkswaterstaat 27 maart 2017
9.1.
In dit document is een aantal passages onleesbaar gemaakt omdat deze buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zouden vallen.
De rechtbank stelt vast dat de nota als onderwerp ‘Thermisch gereinigde grond Perkpolder, RWS monitoring’ heeft. Dat is de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek betrekking heeft en de rechtbank is reeds daarom van oordeel dat deze nota integraal binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
De minister mocht daarom geen passages uit het document onleesbaar maken met als argument ‘buiten reikwijdte Wob-verzoek’.
9.2.
De minister heeft in de nota een tweetal passages onleesbaar gemaakt: een alinea met als onderwerp ‘Stand van zaken’ en een zin in de bijlage bij de nota.
De rechtbank is van oordeel dat de nota een document betreft, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob. Beide onderdelen bevatten informatie die op goede gronden zijn aangemerkt als ‘persoonlijke beleidsopvattingen’.
De rechtbank stelt vast dat de passages geen milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
De minister heeft openbaarmaking van de desbetreffende passages achterwege mogen laten.
Document 3) Mail Rijkwaterstaat aan Deltares TGG in sloten Perkpolder 15 november 2017
10. In deze e-mailwisseling is een zin onleesbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Zoals onder rechtsoverweging 7 al is vermeld, wordt het interne karakter van een stuk bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld [2] .
De rechtbank is van oordeel dat, hoewel Deltares geen overheidsorganisatie is, de e-mail in dit geval een document opgesteld ten behoeve van intern beraad betreft in de zin van artikel 11 van de Wob, omdat dit document met dat oogmerk is opgesteld.
De onleesbaar gemaakte zin bevat een persoonlijke beleidsopvatting en is door de minister om die reden op goede gronden niet openbaar gemaakt. Deze zin bevat geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Document 5) Nota Hoofdingenieur Zee en Delta aan (plv.) DG Rijkswaterstaat 27 februari 2018
11.1.
In dit document is een aantal passages onleesbaar gemaakt omdat deze buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zouden vallen.
De rechtbank stelt vast dat de nota als onderwerp ‘Stand van zaken onderzoeken TGG dijk Perkpolder’ heeft. Dat is de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek betrekking heeft en de rechtbank is reeds daarom van oordeel dat deze nota integraal binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
De minister mocht daarom geen passages uit het document onleesbaar maken met als argument ‘buiten reikwijdte Wob-verzoek’.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat de nota een document betreft, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob.
De minister heeft in de nota drie passages onleesbaar gemaakt omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten. De desbetreffende passages bevatten informatie die op goede gronden zijn aangemerkt als ‘persoonlijke beleidsopvattingen’.
De rechtbank stelt vast dat de passages geen milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
De minister heeft openbaarmaking van de desbetreffende passages achterwege mogen laten.
Document 6) Nota DG Rijkswaterstaat aan minister en staatssecretaris over TGG Perkpolder 9 april 2018
12. Een deel van dit document is onleesbaar gemaakt omdat dit buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zou vallen.
De rechtbank stelt vast dat de nota als onderwerp ‘Thermisch Gereinigde Grond Perkpolder, lopend onderzoek en communicatie naar omgeving’ heeft. Dat is de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek betrekking heeft en de rechtbank is reeds daarom van oordeel dat deze nota integraal binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
De minister mocht daarom geen passages uit het document onleesbaar maken met als argument ‘buiten reikwijdte Wob-verzoek’.
Document 7) Memo stand van staken TGG Perkpolder 11 april 2018
13. Dit document is in eerste instantie niet aan de rechtbank overgelegd, omdat dit document volgens de minister openbaar is gemaakt, behoudens de daarin vermelde persoonsgegevens. Op verzoek van de rechtbank heeft de minister het stuk alsnog overgelegd.
De rechtbank stelt vast dat het een document van drie pagina’s betreft. De minister heeft daarop inderdaad aangetekend dat alleen de persoonsgegevens niet openbaar zijn gemaakt. Dat betreft de naam, het telefoonnummer en het e-mailadres van de op de eerste pagina vermelde contactpersoon, en de naam van de ondertekenaar op de derde pagina. Het beroep van eiser is niet gericht tegen de geheimhouding van de persoonsgegevens. De rechtbank zal zich daarover dan ook niet uitspreken.
Wellicht ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat eiser ter zitting heeft opgemerkt dat hij van dit document alleen de eerste pagina heeft ontvangen. De feitelijke verstrekking van de openbaar gemaakte informatie vormt echter geen onderdeel van de Wob-toetsing en de rechtbank zal zich dus ook daarover niet uitspreken. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser bij de minister alsnog een kopie kan verkrijgen van de tweede en derde pagina van het document voor zover openbaar gemaakt.
Document 8) Agenda en verslag TGG directeurenoverleg 25 mei 2018
14. De rechtbank stelt vast dat dit document voor een groot deel onleesbaar is gemaakt met het argument dat deze informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De rechtbank volgt de minister daarin voor zover het agendapunten betreft die geen betrekking hebben op de in geding zijnde bestuurlijke aangelegenheid.
Voor wat betreft het in het agendavoorstel vermelde agendapunt 6, geldt dat de rechtbank er onvoldoende van overtuigd is dat de daarin vermelde informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Hetzelfde geldt voor de tabel behorend bij het in het agendavoorstel vermelde agendapunt 6.
De minister heeft openbaarmaking van die passages dan ook niet mogen weigeren met als argument dat deze informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Voor wat betreft de overige onleesbaar gemaakte passages geldt dat de minister openbaarmaking daarvan achterwege heeft mogen laten.
Document 9) Interne nota stand van zaken 29 mei 2018
15.1.
In dit document is een tweetal passages onleesbaar gemaakt omdat deze buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zouden vallen.
De rechtbank stelt vast dat de nota als onderwerp ‘TGG Perkpolder’ heeft. Dat is de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek betrekking heeft en de rechtbank is reeds daarom van oordeel dat deze nota integraal binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
De minister mocht daarom geen passages uit het document onleesbaar maken met als argument ‘buiten reikwijdte Wob-verzoek’.
15.2.
De rechtbank is van oordeel dat de nota een document betreft, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob.
De minister heeft in de nota een aantal passages onleesbaar gemaakt omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten: een passage onder het kopje ‘Stand van zaken’ en de gehele passage onder het kopje ‘Vraagstelling’.
De passage onder het kopje ‘Stand van zaken’ bevat informatie die op goede gronden is aangemerkt als ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. De rechtbank stelt vast dat deze passage geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
De minister heeft openbaarmaking van de betreffende passage onder het kopje ‘Stand van zaken’ achterwege mogen laten.
Dat geldt evenwel niet voor de informatie die onder het kopje ‘Vraagstelling’ is vermeld. Hieronder zijn drie vragen gesteld en onder vraag 2 staat nog een stukje informatie van feitelijke aard. De minister heeft de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat hierin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vermeld.
Deze passage is door de minister dan ook ten onrechte niet openbaar gemaakt.
Document 14) Mail intern Rijkswaterstaat 10 oktober 2018
16. Dit document betreft een interne e-mailwisseling met als onderwerp ‘stinkende peilbuis’. De rechtbank is van oordeel dat deze e-mail een document betreft, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob.
De rechtbank stelt vast dat de onleesbaar gemaakte zin in die e-mail een persoonlijke beleidsopvatting bevat, maar geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. De minister heeft openbaarmaking van deze zin derhalve achterwege mogen laten.
Document 16) Mail intern 23 augustus 2018
17. Dit document betreft een interne e-mailwisseling met als onderwerp ‘geschiedenis TGG in de dijk Perkpolder’. De rechtbank is van oordeel dat deze e-mail een document betreft, opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11 van de Wob.
De rechtbank stelt vast dat van die e-mail de slotpassage onleesbaar is gemaakt. De rechtbank stelt vast dat in die passage persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, maar geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. De minister heeft openbaarmaking van deze zin derhalve achterwege mogen laten.
Concept-rapporten
18. Ten slotte verschillen partijen nog van standpunt of de minister openbaarmaking van de concept-rapporten van Deltares heeft mogen weigeren. Concreet gaat het dan om de volgende conceptversies van de rapporten:
rapportage ‘Onderzoek naar effecten aanwezigheid van TGG in dijken van de Perkpolder’;
bijlagerapport A ‘Grondwateronderzoek primaire kering Perkpolder’;
bijlagerapport B ‘Milieuchemische analyses Perkpolder’;
bijlagerapport C ‘Geotechnische analyses TGG-materiaal Perkpolder’.
Niet in geschil is dat de minister de definitieve versies van deze rapporten openbaar heeft gemaakt. Eiser wil echter ook de conceptversies van deze rapporten openbaar gemaakt zien. De minister stelt zich op het standpunt dat de concepten van deze rapporten integraal moeten worden aangemerkt als ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ en dat openbaarmaking daarom achterwege dient te blijven.
De rechtbank is van oordeel dat de concept-rapporten moeten worden aangemerkt als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Ook hiervoor geldt dat, zoals de rechtbank hiervoor onder rechtsoverweging 10 heeft overwogen, hoewel Deltares geen overheidsorganisatie is, deze concept-rapporten met het oogmerk van intern beraad zijn opgesteld. Zoals door de minister terecht is opgemerkt, mogen concepten, voor zover deze afwijken van de definitieve versies, worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Voor zover de concepten met de definitieve versies overeenkomen, zijn ze reeds openbaar gemaakt en is de Wob niet van toepassing. De mate waarin de concepten afwijken van de definitieve versie is in dit kader niet relevant. [3]
Slotoverwegingen
18. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit niet geheel in stand kan blijven, omdat de minister voor wat betreft bepaalde onderdelen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigen, namelijk voor wat betreft de motiveringsgebreken vermeld onder de rechtsoverwegingen 8.2, 9.1, 11.1, 12, 14, 15.1 en 15.2. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk, namelijk voor wat betreft de motiveringsgebreken vermeld onder de rechtsoverwegingen 8.2, 9.1, 11.1, 12, 14, 15.1 en 15.2;
- draagt de minister op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 2 november 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…];
persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaand in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 2
Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Het bestuursorgaan draagt er zo veel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.
Artikel 3
Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 11
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen wordt afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 19.1a
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
2. Artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing.