Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4436 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde eiseres] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 19 maart 2019 (primair besluit) heeft de minister eiseres een boete van
€ 2.400,- opgelegd op grond van de Meststoffenwet.
In het besluit van 11 juli 2019 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 december 2019 (bestreden besluit II) heeft de minister het besluit van 11 juli 2019 herroepen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De boete is bepaald op € 2.370,-.
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep zich ook tegen dit besluit.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven voor het doen van een uitspraak zonder dat een zitting heeft plaatsgevonden.
Op 8 juli 2020 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres staat geregistreerd als een intermediaire onderneming dat onder meer dierlijke meststoffen vervoert. Op grond van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bestaat voor transportondernemingen de verplichting om mesttransportmiddelen uit te rusten met satelliet-volgapparatuur (GPS) en apparatuur voor automatische gegevensregistratie (AGR).
Om na te gaan of eiseres de wet- en regelgeving van de Meststoffenwet naleeft, heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een controle uitgevoerd. Daartoe zijn de door eiseres in 2018 geregistreerde Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM) onderzocht op het vastleggen en registreren van AGR/GPS-gegevens. Bij deze controle heeft de minister vastgesteld dat eiseres bij 79 transporten van dierlijke meststoffen (drijfmest) de gegevens niet op de voorgeschreven wijze heeft vastgelegd of niet elektrisch heeft verzonden aan de minister. De minister geeft aan dat eiseres hiermee niet voldoet aan de voorwaarden die aan een transport met dierlijke meststoffen wordt gesteld.
Bij het primaire besluit van 19 maart 2019 heeft de minister hierom eiseres een boete opgelegd van € 300,- per klasse van tien transporten, in totaal € 2.400,-.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De minister heeft bij het bestreden besluit I van 11 juli 2019 het bezwaar ongegrond verklaard en de opgelegde boete van € 2.400,- gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Bij het bestreden besluit II van 20 december 2019 heeft de minister het besluit van 11 juli 2019 herroepen omdat de minister had nagelaten het feitencomplex van de beboetbare overtredingen en de vertaling naar de wetsartikelen expliciet te benoemen. De minister heeft hierbij gewezen op een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 (ECLI:NL:RBOVE:2019:683). Ten aanzien van de hoogte van de boete is aangegeven dat sprake is van 79 overtredingen, waarvoor € 300,- boete per overtreding wordt opgelegd. Het totale boetebedrag van € 23.700,- is vervolgens gematigd met 90% tot een boete van
€ 2.370,-.
Het tegen het besluit van 11 juli 2019 ingestelde beroep heeft op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede betrekking op het besluit van 20 december 2019.
Het geschil
2. De rechtbank stelt vast dat de minister bij bestreden besluit II het bestreden besluit I heeft herroepen en het boetebedrag heeft verlaagd. Niet is gebleken dat eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit I aangezien dit besluit is achterhaald door bestreden besluit II. Om die reden zal het beroep gericht tegen bestreden besluit I wegens gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
Aan de orde is de vraag of de minister op goede gronden eiseres een bestuurlijke boete van
€ 2.370,- heeft opgelegd.
Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij de uitspraak.
Standpunt eiseres
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte boetes heeft opgelegd. Zij wijst erop dat het doel van een juiste administratieve vastlegging met betrekking tot het verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen is bedoeld om te kunnen controleren of men zich aan de regels houdt. Dit neemt niet weg dat indien alsnog achteraf goed verifieerbaar aangetoond kan worden dat is voldaan aan een juiste verwerking van mest, het op de weg van de minister ligt dit bij de besluitvorming te betrekken. Dit heeft de minister niet gedaan, waardoor de minister haar doel in de uitoefening van de controle en uitvoering van de wettelijke bepalingen haar doel voorbij schiet.
Eiseres stelt voorts dat zij eventuele storingen heeft benoemd. Zij stelt dat de gegevens die ontbreken allemaal van maart en april 2018 zijn. Opvallend is dat het hierbij enkel gaat om vrachten die bij particulieren zijn gereden/gelost. Gegevens van de vrachten naar bedrijven zijn wel doorgekomen. In een aantal gevallen gaat het om dezelfde data. De minister diende dit nader te onderzoeken. Nu de minister in het bestreden besluit hier geen overwegingen aan heeft gewijd kent het besluit een motiveringsgebrek.
Bevoegdheid boete op te leggen
4. Om een bestuurlijke boete op te kunnen leggen dient sprake te zijn van een overtreding. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat volgens haar geen sprake van een overtreding, omdat eiseres achteraf heeft aangetoond dat aan de voorwaarden voor een juiste verwerking van de mest is voldaan.
5. De rechtbank overweegt dat volgens de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Stb. 2005, nr. 645, p. 49 e.v.). de distributie van dierlijke meststoffen een essentiële, maar ook kwetsbare schakel is in het gebruiksnormenstelsel. Vanwege de hoge mestafzetkosten, die door de voorziene normaanscherping naar verwachting nog zullen toenemen, is het aanlokkelijk kosten te besparen door het transport van mest in de administratie te fingeren, mest feitelijk op kortere afstand af te zetten dan administratief wordt verantwoord of door onjuiste hoeveelheden te verantwoorden. De borging dat dierlijke mest daadwerkelijk en aantoonbaar getransporteerd wordt naar het opgegeven bedrijf, is dan ook essentieel voor de sturingskracht van het systeem. Hiertoe is het noodzakelijk dat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker transparant is en dat ter zake van de afvoer van dierlijke mest adequaat administratief verantwoording wordt afgelegd.
Een van de maatregelen die is genomen is de verplichting om mesttransportmiddelen uit te rusten met GPS en apparatuur voor automatische gegevensregistratie (AGR), zoals neergelegd in artikel 49, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Op deze wijze worden gegevens elektronisch geregistreerd waarmee een betrouwbare koppeling wordt gelegd tussen het te analyseren monster, het vervoersbewijs en de desbetreffende vracht.
6. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op basis van artikel 55 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en als vervoerder bij het vervoer van meststoffen zelf verantwoordelijk is dat de AGR- en GPS- apparatuur steeds goed werkt en voldoet aan de eisen. Indien er sprake zou zijn van een storing, dan had eiseres dit op grond van artikel 54 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet moeten melden bij de Meldkamer van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit. Dat eiseres dit niet meer kon omdat zij pas nadat de transporten waren verreden in de periode maart- april 2018 telefonisch contact met de minister heeft opgenomen, komt voor haar eigen rekening en risico. Van eiseres mag immers verwacht worden dat zij had geweten hoe zij had moeten handelen bij een voorkomende storing.
Eiseres moet op de voorgeschreven wijze AGR en GPS gegevens bij het vervoer van drijfmest vastleggen en elektronisch naar de minister verzenden. Anders dan eiseres stelt, is het alsnog achteraf aantonen hoe de meststromen zijn gelopen via coördinaten op de weegbonnen niet relevant. De overtreding is nu juist het niet voldoen aan de administratieve regels (registreren en melden) voor het vervoer van drijfmest. Dat mogelijk op grond van andere gegevens aannemelijk is dat een bepaalde hoeveelheid meststoffen ergens is gelost doet niet af aan de gestelde voorschriften.
Nu bij 79 vrachten niet is gehandeld conform de voorgeschreven werkwijze, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat de minister in de uitoefening van de controle en uitvoering van de wettelijke bepalingen haar doel voorbij schiet.
7. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat eiseres bij het vervoer van de vrachten drijfmest niet op de voorgeschreven wijze de AGR en GPS-gegevens heeft vastgelegd of elektronisch heeft verzonden. Eiseres heeft hiermee gehandeld in strijd met de artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet, artikel 52 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en de artikelen 55, 56 en 122, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De minister is op grond van het bepaalde in artikel 51 van Pro de Meststoffenwet bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen.
Zorgvuldigheid onderzoek
8. Voor zover eiseres betoogt dat het onderzoek van de minister onvoldoende zorgvuldig is geweest, nu geen onderzoek is verricht naar de ontbrekende AGR en GPS-gegevens van vrachten die bij particulieren zijn geleverd, overweegt de rechtbank dat de minister in het verweerschrift heeft toegelicht waarom het onderzoek wel zorgvuldig is geweest. Aangegeven is dat voor een intermediaire onderneming als eiseres geldt dat niet behoeft te worden gewogen, bemonsterd en geanalyseerd en een geregistreerde vervoerder en AGR/GPS niet verplicht is, indien de intermediaire onderneming vaste dierlijke mest aan particulieren levert. Per particulier is dit maximaal 20 kilogram fosfaat per kalenderjaar. Uit de bij de minister ontvangen VDM’s blijkt echter dat eiseres drijfmest en geen vaste mest aan particulieren heeft geleverd. In dergelijke gevallen is het gebruik van AGR en GPS-apparatuur verplicht bij het transport. De rechtbank ziet niet in dat sprake is van onzorgvuldig onderzoek van de zijde van de minister.
Hoogte van de boete
9. Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete heeft de minister aangegeven dat er sprake is van 79 overtredingen, waarvoor een boete van € 300,- per overtreding kan worden opgelegd. Het totale boetebedrag van € 23.700,- is gematigd met 90% tot € 2.370,-.
Nu eiseres tegen de hoogte van de boete geen gronden heeft aangevoerd, en de rechtbank ook niet twijfelt aan de hoogte van de opgelegde boete, dient het beroep, voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit II, ongegrond te worden verklaard.
Conclusie
10. Het beroep zal niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het is gericht tegen bestreden besluit I. Het beroep voor zover het is gericht tegen bestreden besluit II zal ongegrond worden verklaard.
Nu de minister een gewijzigd besluit heeft genomen ten aanzien van de opgelegde boete ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat het griffierecht aan eiseres dient te worden vergoed.
De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit II ongegrond;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 17 augustus 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage - wettelijk kader
Meststoffenwet
Artikel 15, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Artikel 34
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
a. het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
b. Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Artikel 48
Dierlijke meststoffen worden vervoerd door een intermediair wiens onderneming in het kader waarvan het vervoer plaatsvindt overeenkomstig artikel 38 is Pro geregistreerd.
Artikel 49
1.Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.
2.Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.
Artikel 52
1.Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a. de gevallen waarin en voorwaarden waaronder de artikelen 48 en 49 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn;
b. de wijze waarop de apparatuur, bedoeld in artikel 49, is bevestigd;
c. de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling;
d. de gegevens die met de in onderdeel c bedoelde apparatuur moeten worden vastgelegd en de wijze waarop die gegevens moeten worden vastgelegd, bewaard en verstrekt; en
e. de wijze waarop en de termijn waarbinnen de mededeling, bedoeld in artikel 51, wordt gedaan, alsmede de gegevens die de mededeling ten minste bevat of de bescheiden waarvan de mededeling vergezeld gaat.
2. De krachtens het eerste lid te stellen regels kunnen voor de in de regeling te onderscheiden mestsoorten en de beoogde bestemming van de meststoffen verschillend worden vastgesteld.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 55
1. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
a. het serienummer van de AGR-apparatuur;
b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking;
c. het combinatienummer.
3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
Artikel 56
Artikel 55 is Pro van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
b. het gegeven, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet hoeft te worden vastgelegd.
Artikel 122, derde lid
De in artikel 33b, vijfde lid, van de wet bedoelde elektronische verstrekking van gegevens, de in de artikelen 55, vierde lid, 56, 81, eerste lid, en 92b, vierde en vijfde lid, bedoelde elektronische verzending van gegevens, de in de artikelen 48, vijfde lid, 52, 57a en 58 bedoelde elektronische mededelingen en verstrekkingen van gegevens, de in de artikelen 28a, onderdeel e, en 35f, tweede lid, bedoelde elektronische aanmelding en de in de artikelen 64 en 69a, bedoelde elektronische indiening van gegevens geschieden met gebruikmaking van het door de minister daartoe ter beschikking gestelde elektronische portaal.
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage M behorende bij artikel 130 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Niet op voorgeschreven wijze vastleggen of elektronisch verzenden van AGR- en GPS-gegevens door de vervoerder bij het vervoer van drijfmest, feitcode M268, hoogte bestuurlijke boete € 300,-.