Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/3520 ACTMIL en 19/3521 GEMWT
uitspraak van 7 februari 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [naam woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. drs. H.A. Pasveer
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij] ,te [naam woonplaats] ,
gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer.
Procesverloop
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom van 27 februari 2019 tot het doen beëindigen van de overtreding van artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit (geluidsnormen) op het bedrijfsterrein aan de [adres 2] en tegen de last onder dwangsom van 12 maart 2019 tot het doen beëindigen van het overnachten van chauffeurs in vrachtwagens op dit terrein. Bij besluit van 26 maart 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde lasten onder dwangsom, het bezwaar van derde partij gedeeltelijk gegrond verklaard (19/3520 ACTMIL).
Ook heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 juni 2019 (bestreden besluit II) waarbij verweerder een bedrag van € 15.000,-- aan verbeurde dwangsommen heeft ingevorderd wegens overtreding van de last onder dwangsom tot het doen beëindigen van het overnachten van chauffeurs in vrachtwagens op het terrein aan de [adres 2] (19/3521 GEMWT).
Verweerder heeft de bezwaarschriften met toepassing van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschriften.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden in Breda op 24 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. H.A. Pasveer en [naam vertegenwoordiger 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 2] , [naam vertegenwoordiger 3] , [naam vertegenwoordiger 5] en [naam vertegenwoordiger 6] . Derde partij is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. M. van der Veer, kantoorgenoot van haar gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Derde partij, woonachtig aan de [adres 1] te [naam woonplaats] , heeft op 5 september 2018 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de overlast die zij ondervindt van eiseres aan de [adres 2] .
Bij het primaire besluit van 4 oktober 2018 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Hij heeft daarbij aangegeven dat een akoestisch onderzoek gaande is en dat hij de resultaten van dit onderzoek wil afwachten. Voor wat betreft de overige door derde partij ondervonden overlast heeft verweerder aangegeven dat inmiddels geen overtredingen van het Activiteitenbesluit meer zijn geconstateerd.
Tegen dit besluit heeft derde partij een bezwaarschrift ingediend.
Bij bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van derde partij gedeeltelijk gegrond verklaard. In de gegrondverklaring wordt gerefereerd aan twee (inmiddels genomen) lasten onder dwangsom, te weten:
1. de last onder dwangsom van 27 februari 2019 tot het doen beëindigen van de overtreding van artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit (geluidsnormen) op het terrein aan de [adres 2] ;
2. de last onder dwangsom van 12 maart 2019 tot het beëindigen van het overnachten van chauffeurs in vrachtwagens op het terrein aan de [adres 2] wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Daarbij is eiseres een termijn gegund van één week na verzending van de last. Indien na afloop van deze termijn geconstateerd wordt dat de last is overtreden dan verbeurt eiseres een dwangsom van € 15.000,- ineens.
Tegen beide lasten onder dwangsom heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaarschrift is door verweerder naar de rechtbank doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift.
Voorts heeft verweerder bij bestreden besluit II een bedrag van € 15.000,- aan verbeurde dwangsommen ingevorderd omdat geconstateerd is dat een chauffeur heeft overnacht in een vrachtwagen op het bedrijfsterrein van eiseres. Het daartegen ingediende bezwaarschrift heeft verweerder eveneens naar de rechtbank doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift.
Lasten onder dwangsom(bestreden besluit I - 19/3520 ACTMIL)
Doorzending bezwaarschrift als beroepschrift
2.1
Eiseres heeft betoogd dat verweerder haar bezwaarschrift tegen de lasten onder dwangsom ten onrechte heeft doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift. Volgens eiseres staan deze lasten los van de beslissing op het bezwaar van derde partij omdat het handhavingstraject al eerder in gang was gezet en de lasten onder dwangsom zijn genomen los van en voorafgaand aan de beslissing op bezwaar. De door verweerder aangehaalde jurisprudentie over gesplitste besluitvorming ziet op lasten onder dwangsom die pas zijn genomen na de beslissing op bezwaar, aldus eiseres.
2.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaarschrift terecht heeft doorgezonden als beroepschrift. Het handhavingstraject is ingezet (onder meer) naar aanleiding van klachten van derde partij. Derde partij heeft uiteindelijk als enige een handhavingsverzoek ingediend. Ten tijde van het nemen van het primaire besluit liep het akoestisch onderzoek nog en was dit voor verweerder aanleiding om het handhavingsverzoek van derde partij af te wijzen. Naar aanleiding van het bezwaarschrift van derde partij heeft op 9 januari 2019 een hoorzitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid is zowel de geluidsoverlast als het overnachten van chauffeurs aan de orde geweest. De bezwaarschriftencommissie heeft de desbetreffende bezwaren van derde partij gegrond geacht. Vervolgens heeft verweerder op 27 februari 2019 en 12 maart 2019 beide lasten onder dwangsom opgelegd. Dit is weliswaar nog voordat de beslissing op het bezwaar van derde partij was genomen, maar dat neemt niet weg dat hier sprake is van gesplitste besluitvorming. Verweerder heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen en de bezwaren van eiseres met betrekking tot de geluidsoverlast en de overnachtende chauffeurs gegrond verklaard. Deze beslissing op bezwaar is onlosmakelijk verbonden met de lasten onder dwangsom die naar aanleiding van het handhavingsverzoek van derde partij zijn opgelegd. Daarom moeten beide lasten tezamen met de gegrondverklaring worden aangemerkt als samenstellende delen van de beslissing op bezwaar. De omstandigheid dat de lasten eerder zijn genomen dan de gegrondverklaring doet hier niet aan af. Het is een bestuursorgaan in zijn algemeenheid niet toegestaan om in een volledige heroverweging de betrokken belangen op verschillende schaaltjes te gaan wegen. Hierdoor mist eiseres weliswaar de mogelijkheid om de lasten onder dwangsom in bezwaar aan te vechten, maar dat zou niet anders geweest zijn indien verweerder de lasten tegelijk met de beslissing op bezwaar verzonden zou hebben. De wetgever heeft bewust voor deze laatste situatie gekozen door in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, het bestuursorgaan te verplichten om, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit te herroepen en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit te nemen.
2.3
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Geluidsoverlast
3.1
Naar aanleiding van klachten van (onder meer) derde partij over geluidsoverlast heeft de Omgevingsdienst in de periode van 17 mei 2018 tot 28 mei 2018 geluidmetingen uitgevoerd. Daarbij zijn overschrijdingen geconstateerd van zowel het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als het maximale geluidsniveau.
Om de oorzaak van de overschrijdingen te achterhalen heeft eiseres Wematech Milieu Adviseurs B.V. (hierna: Wematech) opdracht gegeven om akoestisch onderzoek te verrichten. Uit de rapportages van Wematech van 31 oktober 2018 en 11 januari 2019 blijkt dat gedurende beide representatieve bedrijfssituaties bij diverse woningen in de omgeving niet voldaan werd aan de grenswaarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Daarnaast heeft Wematech vastgesteld dat in de representatieve bedrijfssituatie 2, waarbij tot maximaal 70 dagen per jaar ook in de avondperiode tot maximaal 21:00 uur werd geladen en gelost, niet werd voldaan aan de grenswaarde van het maximale geluidsniveau. Wematech heeft een aantal maatregelen voorgesteld om de overschrijdingen van de grenswaarden te voorkomen, zoals het vervroegen van de openingstijden. Specifiek ter voorkoming van overschrijdingen van de grenswaarde van het maximale geluidsniveau gedurende de avondperiode heeft Wematech verweerder verzocht daarvoor maatwerkvoorschriften te laten vaststellen.
3.2
Eiseres heeft niet betwist dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom van 27 februari 2019 overschrijdingen van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit hebben plaatsgevonden. Deze overschrijdingen zijn door Wematech expliciet vermeld. Eiseres heeft aangegeven dat zij naar aanleiding van de vooraanschrijving al had aangekondigd dat zij wijzigingen in haar inrichting zou doorvoeren (waaronder gewijzigde openingstijden en maatregelen ten aanzien van de ventilatoren) waardoor aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit zou worden voldaan. Volgens eiseres wist verweerder dat zij die maatregelen zou nemen en dient de last onder dwangsom van 27 februari 2019 daarom te worden herroepen. Voorts heeft eiseres erop gewezen dat zij verweerder heeft verzocht om maatwerkvoorschriften vast te stellen om te voorkomen dat de grenswaarde van het maximale geluidsniveau gedurende de avondperiode wordt overschreden.
3.3
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom van 27 februari 2019 sprake was van overschrijding van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit, zoals ook volgt uit rechtsoverweging 3.2. Eiseres heeft in haar zienswijze van 13 februari 2019 weliswaar verzocht om maatwerkvoorschriften vast te stellen, maar op dat verzoek was ten tijde van het opleggen van de last nog niet beslist. Dat betekent dat ten tijde van het opleggen van de last de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit golden en dat verweerder daar terecht aan getoetst heeft. Gelet hierop was er sprake van een overtreding en was verweerder bevoegd, en in beginsel ook gehouden, om daartegen handhavend op te treden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Dan is er ook geen aanleiding om de last te herroepen. Verweerder heeft de last dan ook terecht opgelegd. Dat eiseres na het opleggen van de last diverse maatregelen heeft genomen om verdere overtredingen te voorkomen, maakt dat niet anders.
3.4
De beroepsgrond over de last van 27 februari 2019 slaagt niet.
Overnachtende chauffeurs
4.1
Niet in geschil is, en ook de rechtbank gaat er van uit, dat het laten overnachten van chauffeurs in vrachtwagens op gronden met een bedrijfsbestemming in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Evenmin is betwist dat dit gebruik niet gelegaliseerd kan worden.
4.2
Eiseres heeft erkend dat in januari 2019 ten minste twee chauffeurs in vrachtwagens op het bedrijfsterrein van eiseres hebben overnachten. Dat kon volgens eiseres gebeuren omdat toen het hek kapot was. Inmiddels is het hekwerk gerepareerd en heeft zij alles in het werk gesteld om te voorkomen dat dergelijke overnachtingen nog kunnen plaatsvinden. Daarom moet de last onder dwangsom van 12 maart 2019 worden herroepen, aldus eiseres. Daarnaast heeft zij betoogd dat de dwangsom van € 15.000,- buitenproportioneel is en dat de begunstigingstermijn te kort was.
4.3
Naar het oordeel van de rechtbank is de last onder dwangsom van 12 maart 2019 terecht opgelegd. De overtredingen hebben plaatsgevonden en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving zou moeten afzien. Er is dan ook geen aanleiding om de last te herroepen.
4.4
Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom bepaald aan de hand van de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen van april 2013. Eiseres heeft onvoldoende gesteld en onderbouwd dat de dwangsom van € 15.000,- onredelijk hoog is.
4.5
Voor wat betreft de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres is een termijn van een week gegund om de overtredingen te beëindigen. Deze termijn is kort maar moet voldoende geacht worden om te voorkomen dat chauffeurs blijven overnachten in vrachtwagens op het bedrijfsterrein. Eiseres heeft een nieuw hekwerk besteld om het bedrijfsterrein goed te kunnen afsluiten. Voor een dergelijke maatregel is een week wellicht een te korte termijn, maar eiseres had (intussen) ook kunnen kiezen voor andere afdoende maatregelen, zoals het plaatsen van voldoende zware houten kisten.
4.6
De beroepsgrond over de last van 12 maart 2019 slaagt niet.
Invordering(bestreden besluit II - 19/3521 GEMWT)
5.1
Naar aanleiding van een klacht is op 13 mei 2019 om 00:10 uur door een toezichthouder van de Omgevingsdienst geconstateerd dat op het bedrijfsterrein van eiseres een vrachtwagen stond geparkeerd waarvan de cabine van binnen was afgesloten met gordijnen en waarbij de laadklep openstond. Verweerder heeft hieruit afgeleid dat de vrachtwagen daar stond met de bedoeling van de chauffeur om er te overnachten. Volgens verweerder heeft eiseres hiermee de last onder dwangsom van 12 maart 2019 overtreden en heeft zij een dwangsom van € 15.000,- verbeurd. Bij besluit van 17 juni 2019 heeft verweerder deze dwangsom ingevorderd.
5.2
Eiseres heeft aangevoerd dat feitelijk geen overtreding is geconstateerd omdat de toezichthouder niet in de cabine heeft gekeken en niet met de chauffeur heeft gesproken.
5.3
De rechtbank stelt voorop dat, indien verweerder van mening is dat eiseres de last heeft overtreden, het op de weg van verweerder ligt om aannemelijk te maken dat eiseres overtreder was. Daartoe dient verweerder de vereiste feiten te stellen en met stukken te onderbouwen. Het is vervolgens aan eiseres om die feiten te weerleggen.
5.4
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat het geen zin heeft om op de cabine te kloppen omdat de chauffeur dan simpelweg zal verklaren dat hij er niet overnacht. Bovendien acht het college het ’s nachts niet veilig voor een toezichthouder, die alleen is, om de vrachtwagen verder te controleren. Volgens verweerder blijkt uit de aanwezigheid van een vrachtwagen ’s nachts op het bedrijfsterrein met gesloten gordijnen en een open laadklep voldoende dat de chauffeur daar overnacht.
5.5
De rechtbank overweegt dat uit het controlerapport niet blijkt dat er een chauffeur daadwerkelijk in de cabine verbleef en daar overnachtte. Dat er ’s nachts op het bedrijfsterrein een vrachtwagen geparkeerd staat met gesloten gordijnen en een open laadklep brengt niet zonder meer met zich dat de chauffeur zich in de cabine van de vrachtwagen bevindt en daar overnacht. Eiseres heeft opgemerkt dat in de nabijheid van het bedrijfsterrein een hotel is gevestigd zodat het mogelijk is dat de chauffeur daar overnachtte. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat niet onomstotelijk vaststaat dat eiseres de last onder dwangsom van 12 maart 2019 heeft overtreden.
5.6
Het beroep van eiseres tegen de invordering is gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen. Nu het beroep gegrond wordt verklaard bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I (19/3520 ACTMIL) ongegrond;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II (19/3521 GEMWT) gegrond en vernietigt dit besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in tegenwoordigheid van mr. N. van Asten, griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2020.
N. van Asten, griffier R.A. Karsten-Badal, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.