Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/6101 CHWA
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2020 in de zaak tussen
1. [eiseres sub1]
te Maastricht,
en
2. [eiser sub2]
te Hooge Zwaluwe,
samen te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. W.P.N. Remie,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy.
Procesverloop
In het besluit van 16 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft het college de door eiseres sub 1 aangevraagde omgevingsvergunning, strekkende tot realisatie gedurende 25 jaar van zonnepark “ [project naam] te Hooge Zwaluwe” geweigerd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 7 september 2020, tegelijk met de beroepen van (onder meer) eiseres sub 1 tegen drie andere geweigerde omgevingsvergunningen voor realisatie van zonneparken, bekend onder de zaaknummers BRE 19/6011, 19/6102 en 19/6132 CHWA. Bij de behandeling ter zitting van dit beroep waren namens eiseres sub 1 aanwezig mr. A.A.M. van Beek en ir. R. Kamsteeg, samen met de gemachtigde. Eiser sub 2 was aanwezig, samen met [naam aanwezige] en met de gemachtigde. Eisers hebben zich laten vergezellen door twee door hen aangekondigde deskundigen, te weten ir. A. Loth en ir. F. Bouwman. Voor het college is [vertegenwoordiger college] verschenen, samen met de gemachtigde en mr. E.P. Euverman, kantoorgenoot van gemachtigde.
Overwegingen
1.Feiten en omstandigheden
Op 13 september 2018 heeft eiseres sub 1 bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar voor een project genaamd “ [project naam] te Hooge Zwaluwe”. Het project bestaat uit de realisatie van een zonnepark met extra natuur met een oppervlakte van in totaal circa 9,5 hectare, waarvan 8,5 hectare aan zonnepanelen nabij de locatie plaatselijk bekend [locatie] te Hooge Zwaluwe, op de percelen kadastraal bekend als Hooge en Lage Zwaluwe, [perceel nummers]. De gronden werden op dat moment gebruikt als akkers, behorend bij de varkensboerderij van eiser sub 2. De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
Het college heeft 25 april 2019 kenbaar gemaakt voornemens te zijn de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Het ontwerpbesluit met bijbehorende stukken en het ontwerpbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen zijn vanaf 26 april 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegd.
Eisers hebben in reactie op dit voornemen bij brieven van 5 juni 2019 en 9 juli 2019 zienswijzen ingediend.
De zienswijzen hebben niet geleid tot een wijziging van het eerdere voornemen. Bij het bestreden besluit heeft het college de door eiseres sub 1 aangevraagde omgevingsvergunning in navolging van de door de raad geweigerde verklaring van geen bedenkingen geweigerd.
2.Bevoegdheid van de rechtbank: termijnoverschrijding CHW
De Crisis- en Herstelwet (CHW) is van toepassing op deze beroepsprocedure. Dat betekent dat de bestuursrechter op grond van artikel 1.6, vierde lid, van de CHW binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak dient te doen. Partijen waren uitgenodigd voor een zitting op 16 april 2020. In verband met de uitbraak van het coronavirus kon deze zitting niet doorgaan. Als gevolg daarvan is de termijn van zes maanden inmiddels verstreken. Naar het oordeel van de rechtbank brengt het verstrijken van deze termijn niet met zich dat de rechtbank niet langer bevoegd zou zijn om een uitspraak te doen op dit beroep (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1989). Nu daarvoor ook overigens geen beletselen aanwezig zijn, is de rechtbank bevoegd om kennis te nemen van dit beroep en daarop uitspraak te doen.
3.Beroep ontvankelijk: eisers belanghebbende?
De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of eisers belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. Zijn zij geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan is hun beroep niet ontvankelijk.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
3.1
Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres sub 1 belanghebbende bij het bestreden besluit. Als aanvrager van de omgevingsvergunning is haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken.
3.2
Eiser sub 2 is eigenaar van de gronden waarop het aangevraagde zonnepark zou worden gerealiseerd. Hij kan naar het oordeel van de rechtbank niet als belanghebbende worden aangemerkt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning zich uitsluitend richt tot eiseres sub 1. De weigering heeft geen rechtsgevolgen voor eiser sub 2 en gesteld noch gebleken is dat eiser sub 2 door de weigering in zijn eigendomsrecht of ander fundamenteel recht wordt aangetast. Eventuele (financiële) schade die hij lijdt is slechts een afgeleid belang, nu dat belang uitsluitend voortvloeit uit de contractuele relatie die eiser sub 2 heeft met de ontwikkelaars van het zonnepark (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3386).
De rechtbank zal het beroep van eiser sub 2 daarom niet-ontvankelijk verklaren.
4.De verklaring van geen bedenkingen
4.1
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend wordt dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
4.2
Eiseres sub 1 heeft aangevoerd dat de procedure voor verlening van de verklaring van geen bedenkingen niet voldeed aan de eisen die daaraan in de rechtspraak worden gesteld. De aanvraag is niet onverwijld, maar pas op 26 maart 2019 doorgestuurd naar de gemeenteraad en de gemeenteraad heeft niet zelf het ontwerpbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen opgesteld, maar het door het college opgestelde ontwerp overgenomen. Het vaststellen van het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen was tot slot oorspronkelijk niet eens geagendeerd voor vaststelling in een raadsvergadering.
Dat de vaststelling van het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen oorspronkelijk niet geagendeerd was om te worden vastgesteld in een raadsvergadering, laat onverlet dat zowel het ontwerpbesluit, als het besluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen uiteindelijk wel in een raadsvergadering is vastgesteld. Dit argument treft naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen doel.
Ook aan de stelling dat de gemeenteraad niet zelf het ontwerpbesluit heeft opgesteld, kent de rechtbank niet het gewicht toe dat eiseres sub 1 daaraan toekent. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
In de door eiseres sub 1 genoemde uitspraak van 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1511) heeft de Afdeling overwogen dat uit artikel 3.11 van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo volgt dat het ontwerpbesluit moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven. Eiseres sub 1 kan worden nagegeven dat de gemeenteraad de tekst van het ontwerpbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen niet zelf heeft geformuleerd. Het ontwerpbesluit is op voorstel van het college aan de gemeenteraad voorgelegd. De gemeenteraad heeft vervolgens op 11 april 2019 ingestemd met het voornemen om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren. Door deze instemming heeft de gemeenteraad zelfstandig het standpunt ingenomen dat hij voornemens is om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldaan aan de hiervoor bedoelde tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo (vergelijk de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 september 2019, ELCI:NL:RBZWB:2019:4042).
Vervolgens is eiseres sub 1 in de gelegenheid gesteld om naar aanleiding van het standpunt van de raad haar zienswijzen in te dienen. Dit is een wezenlijk verschil met de gang van zaken in de door eiseres sub 1 genoemde uitspraak van 9 mei 2018. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval dan ook geen sprake van strijd met artikel 3.11, derde lid, van de Wabo.
Ook de stelling van eiseres sub 1 dat de aanvraag niet onverwijld is doorgestuurd treft geen doel. Op grond van artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo, dient het bevoegd gezag onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken door te zenden naar het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven, zodat dit bestuursorgaan daar een standpunt over kan innemen. Gelet op de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 28 en 126-127) moet onder “onverwijld” zo spoedig mogelijk worden verstaan. Het college heeft niet betwist dat de aanvraag van 13 september 2018 op 26 maart 2019 naar de raad is doorgezonden. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het college de aanvraag niet onverwijld zou hebben doorgezonden. Vast staat immers dat de aanvraag op 13 september 2018 alleen voorzien was van een schetsontwerp, zodat de aanvraag op dat moment nog niet compleet was. De ruimtelijke onderbouwing is eerst op 28 februari 2019 door het college ontvangen. In dat licht acht de rechtbank de doorzending op 26 maart 2019 niet in strijd met artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo.
5.Beleidskader grootschalige zonnevelden: oud en nieuw
Op 13 september 2018 is het “Beleidskader grootschalige zonnevelden” van 4 september 2018 (hierna: het oude beleidskader) vastgesteld. Het oude beleidskader bevat zowel “leidende principes” als “algemene uitgangspunten” waarmee rekening wordt gehouden bij het beoordelen van initiatieven. Daarnaast bevat het oude beleidskader gezichtspunten voor de afweging van locaties. In dit oude beleidskader is opgenomen dat voorlopig wordt uitgegaan van maximaal 150 hectare aan zonnevelden in de gemeente voor de periode tot 1 januari 2021.
Omdat het college in korte tijd een groot aantal aanvragen voor een omgevingsvergunning voor realisatie van zonneparken ontving heeft de gemeenteraad op 28 februari 2019 besloten tot wijziging van het beleidskader. De wijziging bestaat eruit dat in het “Beleidskader grootschalige zonnevelden” van 28 februari 2019 (hierna: het nieuwe beleidskader) is opgenomen dat er wordt uitgegaan van maximaal 10 hectare aan zonnevelden in de gemeente voor de periode tot 1 januari 2021. Voor het overige zijn het oude en het nieuwe beleidskader identiek.
Bij besluit van 28 februari 2019 heeft de gemeenteraad een overgangsregeling vastgesteld, inhoudende dat “Aanvragen voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark die tussen 27 september 2018 en 1 februari 2019 zijn ingediend en die uiterlijk op 28 februari 2019 volledig en ontvankelijk zijn, zullen worden beoordeeld aan de hand van het Beleidskader zoals dat luidde van 27 september 2018 tot 28 februari 2019.”
6.Het bestreden besluit: welk beleidskader?
In het raadsvoorstel dat onderdeel uitmaakt van het raadsbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen is vermeld (punt 37) dat de aanvraag is ingediend op 13 september 2018, toen het oude beleidskader nog niet in werking was getreden. Omdat de aanvraag niet tussen 27 september 2018 en 1 februari 2019 is ingediend, heeft de overgangsregeling geen betrekking op deze aanvraag. Volgens het raadsvoorstel is dat “evenwel van geen betekenis, omdat de aanvraag niet ziet op een project dat leidt tot een overschrijding van 10 hectare. Er zal getoetst moeten worden aan de voorwaarden uit het Beleidskader.”
Eiseres sub 1 heeft in beroep aangevoerd dat de aanvraag enkel inhoudelijk is beoordeeld, om de werkelijke weigeringsgrond te maskeren. Volgens eiseres sub 1 is de omgevingsvergunning enkel en alleen geweigerd omdat de maximaal beschikbare oppervlakte van 10 hectare al vergeven was. Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor realisatie van Zonnepark [project naam2] , met een oppervlakte van 9,5 hectare aan zonnevelden. Dat project viel wel onder de overgangsregeling en is beoordeeld op basis van het oude beleidskader met een oppervlakte van 150 hectare. Eiseres sub 1 wil dat ook haar project wordt beoordeeld met toepassing van het oude beleidskader. Ter onderbouwing daarvan heeft zij aangevoerd dat de wijziging van 150 hectare naar 10 hectare zowel ruimtelijk als beleidsmatig niet is gemotiveerd, zodat het nieuwe beleidskader buiten toepassing moet blijven, of onverbindend moet worden verklaard. Wanneer de beleidswijziging stand houdt, moet daarvan volgens eiseres sub 1 met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb worden afgeweken, zodat de omstandigheid dat de oppervlakte van 10 hectare nagenoeg vergeven is, haar niet kan worden tegengeworpen. Eiseres sub 1 heeft er daarbij op gewezen dat de inhoud van het oude beleidskader al bekend was ten tijde van de indiening van de aanvraag. Verder valt niet in te zien waarom de aanvraag voor [project naam2] , die later is ingediend dan de aanvraag van eiseres sub 1, met toepassing van de overgangsregeling wél is beoordeeld met toepassing van het oude beleidskader van 150 hectare en een vergunning heeft gekregen, en de daarvóór ingediende aanvraag van eiseres sub 1 niet.
Eerst ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat, hoewel de aanvraag formeel niet onder de overgangsregeling viel, de gemeenteraad de overgangsregeling ruim heeft geïnterpreteerd voor die gevallen waarin er een serieuze aanvraag gedaan was. In de geest van de overgangsregeling is de gemeenteraad in het bestreden besluit daarom afgeweken van de overgangsregeling en heeft de raad de aanvraag beoordeeld op basis van het oude beleidskader.
Deze motivering strookt niet met de motivering van het bestreden besluit. Uit het bestreden besluit volgt immers onmiskenbaar dat de aanvraag volgens de raad niet onder de overgangsregeling viel. Gelet daarop kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de raad de aanvraag heeft beoordeeld op basis van het nieuwe beleidskader, en niet het oude beleidskader. Dat de aanvraag inhoudelijk is beoordeeld, ondanks het feit dat voor [project naam2] al een vergunning was verleend voor zonnevelden met een oppervlakte van 9,5 hectare maakt dat niet anders.
Uit het feit dat het college heeft benadrukt dat is beoogd de ter zitting gegeven motivering aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen, volgt dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
7.Tussenconclusie: beroep gegrond, bestreden besluit wordt vernietigd
Blijkens de beroepsgronden (en daaraan voorafgaand de zienswijzen) vormde het feit dat de aanvraag beoordeeld was op basis van het nieuwe beleidskader, voor eiseres sub 1 een belangrijke reden om op te komen tegen de weigering van de omgevingsvergunning. Dat maakt dat sprake is van een ernstig motiveringsgebrek. De rechtbank ziet daarin dan ook aanleiding om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen.
De rechtbank zal beoordelen of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, of zelf in de zaak te voorzien.
Voor de verdere beoordeling merkt de rechtbank de ter zitting gegeven motivering, inhoudende dat het project is beoordeeld op basis van het oude beleidskader, aan als de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende motivering. Omdat het project blijkens deze motivering beoordeeld is op basis van het oude beleidskader, komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijk bespreking van de beroepsgronden van eiseres sub 1 tegen de wijziging van het beleidskader en de vraag of met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van het nieuwe beleidskader moet worden afgeweken.
8.Beleidskader grootschalige zonnevelden: leidende principes en gezichtspunten
De beleidskaders zijn -behoudens de daarin opgenomen oppervlaktematen- identiek. In het hierna volgende wordt daarom in algemene zin verwezen naar het beleidskader.
Het beleidskader bevat in hoofdstuk 2 zowel leidende principes als algemene uitgangspunten waarmee rekening wordt gehouden bij het beoordelen van initiatieven. Het eerste leidende principe is maatschappelijke meerwaarde: de omgeving moet meeprofiteren van het zonnepark. Het principe van maatschappelijke meerwaarde is onderverdeeld in 1) meervoudig ruimtegebruik, 2) het leveren van een bijdrage aan de energietransitie en 3) sociale participatie. Het tweede leidende principe is landschappelijke kwaliteitsverbetering. Dit kan volgens het beleidskader door 1) de aanleg van nieuw landschap en 2) natuurontwikkeling. Daarbij is opgemerkt dat de landschappelijke inpassing aan de rand zorgt voor een meerwaarde op het ecologische en landschappelijk vlak. Het derde leidende principe is leerkansen.
Het beleidskader bevat daarnaast in hoofdstuk 5 gezichtspunten voor de afweging van locaties. Onderdeel daarvan is de technische afweging, bestaande uit drie aspecten die bepalen of een locatie geschikt is voor een zonnepark, te weten: 1) de nabijheid van nationale energie-infrastructuur, 2) de aanwezigheid van grote afnemers en 3) de aanwezigheid van locaties die reeds voorzien zijn van een voldoende zware aansluiting. Verder zijn in dit deel van het beleidskader als randvoorwaarden benoemd dat er uitgesloten gebieden zijn, dat onbebouwde randen om de woonkernen de voorkeurslocaties zijn, dat voor iedere nieuwe ontwikkeling in het buitengebied een kwaliteitsverbetering van het landschap verplicht is en dat de landschappelijke inpassing van een zonnepark daarvoor kan worden ingezet. Verder zijn ontwerprichtlijnen opgenomen per landschapstype (zeekleigebied, zandgebied, overgangsgebied). Tot slot bevat dit onderdeel technische ontwerpprincipes voor de vormgeving van het zonnepark, bijvoorbeeld over de beveiliging van het park, de hoogte van de panelen en bijbehorende voorzieningen. Daarbij is ook bepaald dat de zonnepanelen in principe slechts zeer beperkt zichtbaar mogen zijn vanuit aangrenzende woonpercelen.
9.Het bestreden besluit: toets aan het beleidskader
In het raadsvoorstel dat onderdeel uitmaakt van het raadsbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen is opgenomen (punt 67) dat de aanvraag van eiseres sub 1 niet hoog scoort op de voorwaarden uit het beleidskader.
Eiseres sub 1 heeft -samengevat- aangevoerd dat dit standpunt onvoldoende is gemotiveerd. Het project scoort volgens eiseres sub 1 juist uitzonderlijk hoog en de omgevingsvergunning had daarom in redelijkheid niet geweigerd kunnen worden. Door de omgevingsvergunning te weigeren, maar wel een omgevingsvergunning te verlenen voor [project naam2] , terwijl dat project lager scoort dan het project van eiseres sub 1, heeft het college bovendien gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
In reactie daarop heeft het college ter zitting aangevoerd dat de gemeenteraad het project heeft beoordeeld op basis van de uitgangspunten in het beleid, en dat het project is afgezet tegen deze uitgangspunten. De raad heeft geen scores of punten toegekend per voorwaarde uit het beleid. Het is niet zo dat de leidende principes zwaarder wegen dan de randvoorwaarden of ontwerpprincipes. De beoordeling door de raad is subjectief. In het licht van het uitgangspunt dat er in het buitengebied geen zonneparken mogen worden gebouwd, moet een zonnepark om voor een omgevingsvergunning in aanmerking te komen, altijd een uitzonderlijk project zijn, aldus het college.
Dat er in de beoordeling geen punten zijn toegekend voor de verschillende voorwaarden, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat -zeker wanneer daarover verschil van mening bestaat- moet worden gemotiveerd waarom een aanvraag niet hoog scoort op de voorwaarden uit het beleidskader en -in het verlengde daarvan- of aan het beleidskader wordt voldaan. Daarbij dient bij de beoordeling van iedere aanvraag het beleidskader steeds hetzelfde te worden uitgelegd en dient dezelfde beoordelingsmaatstaf te worden aangehouden.
Naar het oordeel van de rechtbank is bij de beoordeling van het project van eiseres sub 1 ten onrechte een andere beoordelingsmaatstaf aangehouden dan bij de beoordeling van het project [project naam2] . Waar in geval van het project van eiseres sub 1 blijkens de verklaring van het college ter zitting een uitzonderlijk hoge score vereist is, ligt aan het besluit tot vergunningverlening voor [project naam2] ten grondslag dat, hoewel op enkele voorwaarden minder hoog wordt gescoord, “de aanvraag voldoende in overeenstemming is met het Beleidskader.”
Daarnaast is, mede in het licht van het feit dat de leidende principes volgens het college niet zwaarder wegen dan de randvoorwaarden of ontwerpprincipes in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de aanvraag niet hoog scoort op de voorwaarden uit het beleidskader.
De rechtbank overweegt daarbij dat blijkens de ruimtelijke onderbouwing het meervoudig ruimtegebruik ter plaatse van het zonnepark aan de [locatie] bestaat uit een combinatie van duurzame energie (zonnepanelen), natuur (aanleg van nieuwe natuur bestaande uit bosschages, een boomgaard, pluktuin en een wei, aanleg van een paddenpoel, aanwezigheid nestkasten en insectenhotels, bloemrijke randen), landbouw (begrazing van de gronden onder de panelen door een kleine schaapskudde) en recreatie (in de nieuw aan te leggen natuur bij het zonnepark). De bijdrage aan de energietransitie vindt, naast de productie van groene stroom, plaats door informatieborden op het park. In de ruimtelijke onderbouwing is ten aanzien van sociale participatie benoemd dat het streven is om de lokale gemeenschap voor een belangrijk deel in het park mee te laten participeren. Gewezen is op de mogelijkheid van een postcoderoos-regeling (Regeling Verlaagd Tarief) en op betrokkenheid van en samenwerking met bestaande organisaties en initiatieven met gelijksoortige duurzame sociale doelen. Daarnaast zullen werkzaamheden op het park onder begeleiding worden uitgevoerd door mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Over de locatie is in de ruimtelijke onderbouwing opgemerkt dat het park niet in een uitgesloten gebied ligt. Tot slot is daarin uiteengezet dat het ontwerp voldoet aan de ontwerpprincipes van het landschapstype overgangsgebied en aan de technische ontwerpprincipes.
Gevraagd naar een toelichting op het standpunt dat de aanvraag niet hoog scoort op de voorwaarden uit het beleidskader, heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat daarbij met name de verhouding tussen de omvang van het zonnepark en de (meest nabijgelegen) dorpskern van belang is, alsmede de afstand tussen de locatie van het zonnepark tot die dorpskern. Het zonnepark moet volgens het college kunnen worden toegerekend aan de dorpskern die nabij dat zonnepark ligt, in die zin dat de energiebehoefte waarin het zonnepark voorziet in verhouding staat tot het aantal huishoudens in die dorpskern. Dat het zonnepark moet kunnen worden toegerekend aan de kern die bij het zonnepark ligt, volgt volgens het college uit de voorwaarde in het beleidskader, inhoudende dat een locatie geschikt is voor een zonnepark in geval van aanwezigheid van grote afnemers.
Uit het raadsvoorstel dat onderdeel uitmaakt van het raadsbesluit strekkende tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen volgt dat het park voorziet in de energiebehoefte van 2.170 huishoudens, terwijl de kern van Hooge Zwaluwe, die op een afstand van 500 meter van het park ligt, circa 715 huishoudens telt. De rechtbank begrijpt het standpunt van het college aldus dat deze verhouding scheef is en dat de afstand tot de kern daarnaast groter is dan wenselijk.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad met de voorwaarde van toerekening aan de nabij gelegen dorpskern een voorwaarde gehanteerd die geen onderdeel uitmaakt van het beleidskader. De aanwezigheid van grote afnemers is een aspect om te bepalen of een locatie vanuit technisch oogpunt geschikt is voor vestiging van een zonnepark. Andere aspecten die bepalen of een locatie vanuit technisch oogpunt geschikt is zijn de nabijheid van nationale energie-infrastructuur, of de aanwezigheid van locaties die reeds voorzien zijn van een voldoende zware aansluiting, zoals een windmolens. Bij deze technische aspecten is opgemerkt dat de afstand en complexiteit van een aan te leggen kabeltracé bepalend is voor de prijs daarvan. Ook heeft het overbruggen van grote afstanden met kabels landschappelijk gezien niet de voorkeur, aldus het beleidskader. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat deze technische aspecten enkel zijn ingegeven door de wens de afstand van het zonnepark tot een zware aansluiting of afzetpunt zo klein mogelijk te houden.
Uit de voorwaarde van aanwezigheid van een grote afnemer volgt naar het oordeel van de rechtbank niet de door de raad gehanteerde voorwaarde inhoudende dat de energiebehoefte waar het zonnepark in voorziet in verhouding is tot de omvang van de nabij gelegen dorpskern, nog los van de vraag of individuele huishoudens samen als één grote afnemer zouden kunnen worden aangemerkt, aangezien huishoudens stroom niet direct van het zonnepark afnemen. Dat een zonnepark zou moeten kunnen worden toegerekend aan de dorpskern nabij het park strookt bovendien niet met de beleidskeuze van de gemeente Drimmelen om toe te werken naar energie-neutraliteit (van de gemeente als geheel), door de totale energiebehoefte (bestaande uit voertuigbrandstoffen, elektriciteit en warmte) van particuliere huishoudens en bedrijven en organisaties duurzaam op te wekken. Volgens het (oude en nieuwe) beleidskader correspondeert een oppervlakte van 150 hectare met 20% van deze totale energiebehoefte.
Door bij de beoordeling of voor het project een verklaring van geen bedenkingen kan worden verleend een voorwaarde te hanteren die geen onderdeel uitmaakt van het beleidskader heeft de raad gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Daarnaast is eerst ter zitting gebleken dat groot gewicht wordt toegekend aan de afstand van het zonnepark tot de dorpskern. In het beleidskader wordt wel een voorkeur uitgesproken voor locaties in of aansluitend aan stedelijk gebied en rondom de woonkernen, maar daaruit blijkt uit niet dat dit een criterium van doorslaggevend gewicht is. Bovendien is niet toegelicht welke afstand als groter dan wenselijk wordt beschouwd. Ook op dit punt lijdt (de motivering van) het bestreden besluit aan een gebrek.
10.Conclusie
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Omdat het besluiten op een aanvraag voor een omgevingsvergunning een bevoegdheid van het college betreft, ziet de rechtbank geen mogelijkheden om zelf in de zaak te voorzien.
Dat betekent dat het college een nieuw besluit dient te nemen op de aanvraag van eiseres sub 1, rekening houdend met deze uitspraak.
11.Griffierecht en proceskosten
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres sub 1 het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres sub 1 gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
Vast staat dat de vier beroepen van onder meer eiseres sub 1 tegen de geweigerde omgevingsvergunningen voor de realisatie van een zonnepark op dezelfde zitting zijn behandeld. Rechtsbijstand is in alle zaken verleend door dezelfde persoon. De door hem verrichte werkzaamheden konden voor elk van de zaken nagenoeg identiek zijn. De beroepschriften in de vier zaken zijn ook voor het overgrote deel identiek. De rechtbank merkt de zaken voor de vaststelling van de proceskostenvergoeding daarom aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb.
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op een totaalbedrag van € 1.575,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00, en wegingsfactor 1,5 omdat er vier samenhangende zaken zijn). Dit bedrag zal worden verdeeld over de vier beroepen, hetgeen neerkomt op een bedrag van € 393,75 per beroepszaak.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser sub 2 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eiseres sub 1 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eiseres sub 1 te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres sub 1 tot een bedrag van
€ 393,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en
mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op
19 oktober 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.