Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/8467 WABOA VV
uitspraak van 16 oktober 2020 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoekster] , te [woonplaats verzoekster] ,
verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,
verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam Stichting], te [plaatsnaam 1] .
vergunninghouder.
Procesverloop
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 augustus 2020 (bestreden besluit) van het college, waarbij het college aan [naam Stichting] (hierna: [naam Stichting] ) een omgevingsvergunning heeft verleend om in het pand aan [adres] te [plaatsnaam 2] brandcompartimentering aan te brengen. Verzoekster heeft daarnaast de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 oktober 2020.
Verzoekster is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
[naam vertegenwoordiger] . Voor [naam Stichting] zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Op 27 mei 2020 heeft het college een aanvraag ontvangen voor een omgevingsvergunning voor het inpandig aanbrengen van brandcompartimentering in het pand aan [adres] te [plaatsnaam 2] , om in dat pand een zogenaamde “Domus” te kunnen realiseren.
Bij brief van 3 juli 2020 heeft het college [naam Stichting] medegedeeld dat de aanvraag onvolledig is en heeft het college [naam Stichting] gevraagd aanvullende informatie, onder meer over de brandveiligheid, te verstrekken. De beslistermijn is opgeschort in afwachting van de ontvangst van de informatie. Op 6 augustus 2020 was de aanvraag compleet.
Bij het bestreden besluit heeft het college aan [naam Stichting] de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Verzoekster woont aan [adres verzoekster] te [woonplaats verzoekster] . Haar woonperceel grenst direct aan het perceel [adres] . Zij heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Spoedeisend belang?
2. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Vast staat dat er ter plaatse bouwwerkzaamheden plaatsvinden, waaronder werkzaamheden aan de brandcompartimentering. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er dan ook voldoende gebleken van een spoedeisend belang van verzoekster.
Beslissingskader voor de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
Wet- en regelgeving
4.1.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt -voor zover van belang-, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo bepaalt -zakelijk weergegeven en voor zover van belang- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. niet aannemelijk is dat wordt voldaan aan de bouwverordening,
c. de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of
d. de aangevraagde activiteit in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het Bouwbesluit 2012 vormt een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet.
4.2
Op grond van het geldende bestemmingplan Transvaalplein e.o. 2008 geldt ter plaatse van [adres] de bestemming “maatschappelijk”. In artikel 8 zijn Pro de planregels voor de bestemming “maatschappelijk” opgenomen.
Artikel 8.1.1 (“Functies”), aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat de op de plankaart voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd zijn voor maatschappelijke instellingen.
Artikel 1 van Pro de planregels, aanhef en onder 80, bepaalt dat in deze regels onder “maatschappelijke instellingen” wordt verstaan:
a. (…)
d. welzijnsvoorzieningen, zoals verzorgingstehuis, verpleeghuis, inrichtingen voor geestelijk en/of lichamelijk gehandicapten, tehuis voor daklozen, e.d. (…).
Tot maatschappelijke instellingen worden niet gerekend de zogenaamde "andere gezondheidszorggebouwen" (blijkens hun constructie en inrichting bestemd voor doeleinden van medische verpleging, verzorging of behandeling dan wel van medisch onderzoek) zoals bedoeld in de Wet Geluidhinder en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen.
Het voorgenomen gebruik van het pand
5. De omgevingsvergunning voor het bouwen van de brandcompartimentering is aangevraagd om in het pand aan [adres] te [plaatsnaam 2] een Domus te kunnen realiseren.
Ter zitting is namens [naam Stichting] toegelicht dat een Domus een beschermde woonvorm van [naam Stichting] is voor mensen met een verslaving die dak- of thuisloos zijn. Het streven is om deze mensen te helpen naar een plek in de maatschappij. Het is de bedoeling dat mensen doorstromen vanuit de Domus naar een andere woonvorm of een eigen woning. De verblijfsduur verschilt van persoon tot persoon en varieert van één jaar tot meerdere jaren. Het is niet de bedoeling dat mensen permanent in de Domus blijven wonen. Bewoners worden in de basisregistratie personen (Brp, voorheen Gemeentelijke Basisadministratie) ingeschreven op het adres van de Domus. Er vindt in een Domus geen behandeling plaats. De voorziening is gericht op begeleiding op alle leefgebieden, zoals op het gebied van sociale vaardigheden, financiën en de verslaving. De begeleiding is gericht op activering en op het herstel van het dagelijks leven.
Toets aan het bestemmingsplan
6. Verzoekster heeft aangevoerd dat een Domus niet past binnen de definitie van “maatschappelijke instellingen” uit het bestemmingsplan en dus in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast kunnen door de toekenning van de bestemming “maatschappelijk” in het pand aan [adres] ongewenste functies worden gerealiseerd. Verzoekster acht de vestiging van een Domus ongewenst. De belastbaarheid van de wijk staat al onder druk, zoals volgt uit de gevoeligheidsanalyse. Daarnaast is de vestiging van een Domus in strijd met het convenant uit 1996 over het gebruik van het pand aan [adres] .
7. De voorzieningenrechter overweegt dat de omgevingsvergunning voor bouwen ter beoordeling voorligt. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet die omgevingsvergunning worden geweigerd als er sprake is van strijd met het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan of de eisen van welstand. Een omgevingsvergunning mag alleen worden geweigerd op één van die gronden en niet op andere gronden, zoals in dit geval de gevoeligheidsanalyse of het convenant. De weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zijn dan ook limitatief. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is daarnaast imperatief. Dat betekent dat als geen van de vier weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zich voordoet, de omgevingsvergunning móet worden verleend. Er is in die situatie geen ruimte voor een belangenafweging, zoals die door verzoekster is bepleit.
8. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag voldoet aan de regels van het bestemmingsplan. Het perceel heeft de bestemming “maatschappelijk”. Binnen deze bestemming zijn welzijnsvoorzieningen zoals een daklozenopvang toegestaan.
Verzoekster heeft aangevoerd dat een Domus niet als daklozenopvang kan worden aangemerkt. Bewoners gaan wonen in de Domus en verbleven daarvoor meestal in een andere instelling, zodat zij niet dakloos zijn. De bewoners zijn volgens verzoekster niet alleen verslaafd, maar kampen ook met meervoudige psychiatrische problematiek. De praktijk heeft uitgewezen dat bewoners van een Domus daar vaak tot aan hun dood blijven wonen. Het gebruik moet dan ook worden aangemerkt als (beschermd) wonen en niet als logies.
9. De voorzieningenrechter merkt op dat [naam Stichting] de gebruiksfunctie van de Domus voor de toets aan het Bouwbesluit heeft aangemerkt als “logies”. De toetst aan het Bouwbesluit staat echter volledig los van de toets aan het bestemmingsplan. Voor de toets aan het bestemmingsplan is alleen relevant of de Domus past binnen de bestemming “maatschappelijk”. Dat is de bestemming die geldt op het perceel aan [adres] . De vraag of een Domus kan worden aangemerkt als “wonen” in de zin van het bestemmingsplan is niet relevant. Eén vorm van gebruik kan onder meerdere bestemmingen passen. Indien en voor zover een Domus als “wonen” zou kunnen worden beschouwd, betekent dat dus niet dat een Domus als gevolg daarvan niet ook onder de bestemming “maatschappelijk” zou passen.
Artikel 1 van Pro de planregels, aanhef en onder 80, aanhef en onder d bepaalt dat in de planregels onder “maatschappelijke instellingen” wordt verstaan welzijnsvoorzieningen, zoals verzorgingstehuis, verpleeghuis, inrichtingen voor geestelijk en/of lichamelijk gehandicapten, tehuis voor daklozen, en dergelijke.
Aan verzoekster kan worden toegegeven dat de opvang in een Domus gelet op de duur daarvan anders is dan de vaak kortdurende opvang binnen een traditionele daklozenopvang. Ervan uitgaande dat (zoals verzoekster heeft gesteld) het verblijf van de bewoners wordt gefinancierd vanuit de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), wijkt ook de wijze van financiering mogelijk af van die van een traditionele daklozenopvang. Dat betekent echter niet dat een Domus niet als “maatschappelijk” kan worden aangemerkt. In tegendeel, het karakter van een Domus strookt met de in artikel 1 van Pro de planregels omschreven welzijnsvoorzieningen, waaronder een tehuis voor daklozen. Het college heeft zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het bouwen niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Toets aan het Bouwbesluit
10. Verzoekster heeft aangevoerd dat het college de aanvraag had moeten afwijzen wegens strijd met het Bouwbesluit, en meer in het bijzonder de daarin neergelegde eisen voor brandveiligheid.
Bij de toets van een omgevingsvergunningaanvraag aan het Bouwbesluit is sprake van een aannemelijkheidstoets, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2375, rechtsoverweging 9).
Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat aannemelijk is dat de aanvraag voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Daarbij heeft het college opgemerkt dat anders dan op het aanvraagformulier is aangegeven, de gebruiksfunctie van het pand geen gezondheidszorgfunctie is, maar een logiesfunctie.
Van het bestreden besluit maakt ook een advies van de brandweer van 6 augustus 2020 deel uit. De brandweer heeft daarin geconcludeerd dat de aanvraag voldoet aan het Bouwbesluit. De brandweer is bij de beoordeling van de aanvraag uitgegaan van de gebruiksfunctie “logiesfunctie” Deze gebruiksfunctie strookt met de namens [naam Stichting] bij de aanvraag ingediende “ruimte- en functieaanduiding” van 6 augustus 2020.
Eerder heeft de brandweer in een advies van 6 juli 2020 geconcludeerd dat de aanvraag niet voldeed. De brandweer is bij de beoordeling van de aanvraag op dat moment uitgegaan van de gebruiksfunctie “gezondheidszorgfunctie”.
Verzoekster heeft aangevoerd dat zij het opmerkelijk vindt dat de enkele wijziging van de gebruiksfunctie voor de brandweer voldoende was om te concluderen dat de aanvraag voldoet aan het Bouwbesluit. Volgens verzoekster is de gebruiksfunctie van een Domus niet een logiesfunctie, aangezien in het bouwbesluit onder logiesfunctie wordt verstaan: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Verzoekster heeft daarnaast gewezen op de nota van toelichting bij het Bouwbesluit (Stb. 2011, 416). Daarin is vermeld: “Een logiesfunctie is een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Die personen hebben elders hun hoofdverblijf. Van een logiesfunctie is onder meer sprake bij een zomerhuisje, een hotel, een motel en een pension. Elke hotelkamer of suite is een logiesverblijf in een logiesfunctie. Een groepsaccommodatiegebouw zoals een kampeerboerderij kan echter, net als een vakantiehuisje, in zijn geheel worden aangemerkt als een enkel logiesverblijf. Opgemerkt wordt dat, wanneer mensen op een bepaald adres zijn ingeschreven in de Gemeentelijke basisadministratie, daaruit mag worden afgeleid dat zij hun hoofdwoonverblijf op dat adres hebben. In een dergelijk geval zal geen sprake zijn van een logiesfunctie maar van een woonfunctie.” Omdat de bewoners volgens verzoekster permanent in een Domus verblijven en op dat adres ingeschreven zijn in de Brp, is er geen sprake van logiesfunctie, maar van een woonfunctie.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend en dat het in het kader van het doen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen aan de aanvrager is om te bepalen van welke gebruiksfunctie er sprake is. [naam Stichting] heeft de in de aanvraag opgenomen gebruiksfunctie voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit gewijzigd van “gezondheidszorgfunctie” naar “logiesfunctie”. Ter zitting is namens [naam Stichting] toegelicht dat de architect de gebruiksfunctie oorspronkelijk heeft aangeduid als gezondheidszorg, maar dat de gebruiksfunctie vervolgens in overleg met de brandweer is gewijzigd naar logies.
Het enkele feit dat de brandweer een positief advies heeft gegeven bij de gebruiksfunctie logiesfunctie, terwijl er eerder een negatief advies is gegeven op basis van de gebruiksfunctie gezondheidszorg betekent naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat de gebruiksfunctie logies in dit geval niet de juiste gebruiksfunctie zou zijn. Om te bepalen welke gebruiksfunctie van toepassing is, moet het feitelijke gebruik vergeleken worden met de definities uit Bouwbesluit 2012. Nadat [naam Stichting] in de aanvraag de gebruiksfunctie heeft bepaald, heeft het college volgens de verklaring ter zitting getoetst of de aanvraag strookt met de wijze waarop het pand gebruikt wordt. Het college heeft vervolgens onderschreven dat het gebruik als logiesfunctie moet worden aangemerkt.
Gelet op het feit dat bewoners minstens één jaar in de Domus verblijven en het feit dat zij in de Brp worden ingeschreven op het adres van de Domus, kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat bij de heroverweging in bezwaar moet worden geoordeeld dat de gebruiksfunctie niet logies is. De voorzieningenrechter ziet hierin desondanks geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat het Bouwbesluit een beperkt aantal gebruiksfuncties kent. Gelet daarop kan evenmin worden uitgesloten dat de gebruiksfunctie van een Domus weliswaar niet volledig strookt met een logiesfunctie, maar naar zijn aard meer strookt met die functie, dan met andere gebruiksfuncties, zoals de woonfunctie of gezondheidszorgfunctie. Als bij de heroverweging in bezwaar daarnaast zou worden geconcludeerd dat een andere gebruiksfunctie meer passend is, dan de gebruiksfunctie logies, is geenszins uitgesloten dat het bouwen van de brandcompartimentering (waarop het bestreden besluit ziet) voldoet aan de voor die gebruiksfunctie geldende eisen uit het Bouwbesluit, dan wel dat daaraan alsnog kan worden voldaan. Voor de mogelijkheden van herstel acht de voorzieningenrechter relevant dat het pand volgens de verklaring van [naam Stichting] ter zitting op zijn vroegst medio januari 2021 in gebruik zal worden genomen. De procedure voor verlening van de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik loopt nog.
11. Verzoekster heeft aangevoerd dat op de tekeningen gegevens ontbreken, zodat het college niet goed heeft kunnen beoordelen of het pand aan de overige eisen van het Bouwbesluit voldoet. Zij heeft daarbij gewezen op het oostelijke deel van het pand (met sportzaal, berging en ruimte voor creatieve therapie) en de zolderverdieping. Daarvan is onvoldoende aangetoond of die onderdelen aan het Bouwbesluit voldoen.
Op de tekeningen bij de aanvraag volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor bouwen niet ziet op het oostelijk deel van het pand en de zolderverdieping. Omdat de aanvraag daar niet op ziet, hoefde het college niet te beoordelen of het oostelijk deel van het pand en de zolderverdieping aan de eisen van het Bouwbesluit voldoen.
Termijn verbinden aan vergunning
12. Verzoekster heeft tot slot gesteld dat er ten onrechte geen termijn is verbonden aan de vergunning. Zij heeft erop gewezen dat [naam Stichting] met de gemeente Tilburg een overeenkomst heeft gesloten voor de uitvoering van de WMO. Die overeenkomst eindigt eerder dan het huurcontract voor het pand. [naam Stichting] huurt het pand voor een periode van 10 jaar. Verzoekster vreest dat wanneer er geen termijn verbonden wordt aan de vergunning, [naam Stichting] het pand na afloop van de overeenkomst op grond van de WMO gaat gebruiken voor andere doelgroepen.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat er een termijn aan de omgevingsvergunning had moeten worden verbonden. De voorzieningenrechter benadrukt daarbij dat het bestreden besluit ziet op een omgevingsvergunning voor bouwen, en niet voor gebruiken. Het verbinden van een termijn aan een omgevingsvergunning voor bouwen, zou niets afdoen aan de mogelijkheden voor [naam Stichting] om het pand in overeenstemming met het bestemmingsplan te gebruiken.
Conclusie
13. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afwijst.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 16 oktober 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De voorzieningenrechter is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.