Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5741 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: mr. A.A. Bart,
en
het dagelijks bestuur van Gemeenschappelijke Regeling De Bevelanden,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 8 juli 2019 (primair besluit) heeft het dagelijks bestuur op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten openbaar gemaakt.
In het besluit van 17 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond verklaard en aanvullende documenten openbaar gemaakt, behoudens persoonsgegevens, bedragen en aantallen. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur daarbij vastgesteld dat € 992,- aan verbeurde dwangsommen verschuldigd zijn.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en heeft ten aanzien van een aantal stukken verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 1 juli 2020 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van de genoemde stukken gerechtvaardigd is.
Eiseres heeft de rechtbank bij brief van 3 juli 2020 toestemming verleend om de stukken waarvan de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht te betrekken in de beoordeling van het beroep, behoudens de e-mails van 23 augustus 2019 en 26 augustus 2019, aangezien over de verstrekking daarvan niet eerder een besluit genomen is door het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft naar aanleiding daarvan ingestemd met integrale verstrekking van deze e-mails aan eiseres, waarna de rechtbank deze e-mails aan eiseres heeft verzonden.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 13 juli 2020.
Hierbij was namens eiseres haar gemachtigde aanwezig en namens het dagelijks bestuur
mr. G.M. van Belzen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Gemachtigde heeft op 30 april 2019 bij het dagelijks bestuur op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van alle stukken die betrekking hebben op de voorbereiding en besluitvorming van de uitgifte van een sponsored magazine, inclusief begroting van kosten, offertes en opdracht.
Bij het primaire besluit van 8 juli 2019 heeft het dagelijks bestuur zeven documenten aan gemachtigde verstrekt. Daarin zijn persoonsgegevens op grond van artikel 10, eerste lid en onder d, van de Wob weggelakt. Omdat er binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling op de aanvraag is beslist, is er volgens het dagelijks bestuur geen dwangsom verschuldigd.
Gemachtigde heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur het bezwaar gegrond verklaard en aanvullend zes documenten openbaar gemaakt, behoudens persoonsgegevens, bedragen en aantallen vanwege de toekomstige onderhandelingspositie van de gemeente en de concurrentiepositie van bedrijven. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur daarbij vastgesteld dat € 992,- aan verbeurde dwangsommen verschuldigd zijn.
Ontvankelijkheid
2.1
Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep moet de rechtbank eerst ambtshalve beoordelen of het beroep ontvankelijk is. Een beroep is onder meer niet-ontvankelijk als de indiener daarvan geen bezwaar heeft gemaakt, en er geen sprake is van een situatie waarin hem dat redelijkerwijs niet te verwijten valt (artikel 6:13 van Pro de Awb).
2.2
Het beroep is ingediend door de gemachtigde namens de stichting. De rechtbank ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of de stichting bezwaar heeft gemaakt.
2.3
Vast staat dat het Wob-verzoek is ingediend door de gemachtigde. In de ondertekening heeft de gemachtigde gewezen op zijn functie als advocaat. In zijn brief van 24 mei 2019, en dus vóór het nemen van het primaire besluit, heeft de gemachtigde vervolgens gesteld dat hij correspondeert zowel in de hoedanigheid van voorzitter van de stichting als in de hoedanigheid van advocaat van de stichting. De naam van eiseres is daarbij niet genoemd. Het primaire besluit is vervolgens gericht aan de gemachtigde. De gemachtigde heeft bezwaar gemaakt. In de ondertekening heeft de gemachtigde gewezen op zijn functie als advocaat. In het bezwaarschrift is de stichting in het geheel niet genoemd. In zijn brief van 2 oktober 2019, en dus na het verstrijken van de bezwaartermijn, heeft de gemachtigde gesteld dat hij het bezwaar heeft ingediend in de hoedanigheid van voorzitter en advocaat van eiseres.
2.4
De identiteit van degene namens wie bezwaar wordt gemaakt, moet bekend zijn voor het verstrijken van de bezwaartermijn (verg. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:980). Hoewel de stichting in het bezwaarschrift in het geheel niet is genoemd, neemt de rechtbank aan dat voor afloop van de bezwaartermijn bekend was dat het bezwaar is ingediend namens eiseres. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het Wob-verzoek is gedaan door de gemachtigde namens de stichting. Ondanks het ontbreken van de naam van eiseres in het verzoek, was het naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat het eiseres betrof, aangezien er tussen de gemachtigde namens eiseres en het dagelijks bestuur eerder is gecorrespondeerd over uitgave van het magazine “Dina Schrijft”.
2.5
Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eiseres ontvankelijk.
Wettelijk kader
3. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Artikel 10, tweede lid, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Beoordeling
4. In de documenten die openbaar zijn gemaakt, zijn namen, cijfers en de naam van een klant weggelakt. Voor zover de weggelakte informatie persoonsgegevens betreft, heeft het dagelijks bestuur daaraan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob) ten grondslag gelegd. Eiseres heeft daartegen geen beroepsgronden gericht, zodat de rechtbank het weglakken van die gegevens niet zal beoordelen.
Voorkomen onevenredige bevoordeling of benadeling
5.1
De beroepsgronden van eiseres zijn gericht tegen het weglakken van cijfers, die zien op de kosten van het drukken en verspreiden door een drukkerij van een door De Bevelanden uit te geven magazine. Het dagelijks bestuur heeft aan het weglakken van de cijfers het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling ten grondslag gelegd (artikel 10, tweede lid, sub g, van de Wob). Eiseres heeft aangevoerd dat het met het weglakken van die gegevens voor haar niet mogelijk is te controleren of het sponsored magazine dat door De Bevelanden is uitgegeven, goedkoper is dan het magazine dat eiseres zelf in samenwerking met De Bevelanden onder de naam “Dina Schrijft” had willen uitgeven. Concurrentiebelangen kunnen daarbij volgens eiseres geen rol spelen, omdat eiseres in de toekomst geen magazines meer zal uitgeven.
5.2
Dat eiseres niet (meer) als concurrent kan worden aangemerkt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er geen sprake zou zijn van een situatie waarbij de openbaarmaking van deze cijfers De Bevelanden of de drukkerij onevenredig zou benadelen, dan wel concurrenten van de drukkerij, leveranciers of afnemers onevenredig zou bevoordelen. Zoals het dagelijks bestuur ter zitting naar voren heeft gebracht geeft De Bevelanden met enige regelmaat magazines uit, over wisselende onderwerpen. De rechtbank acht aannemelijk dat kennisneming van de cijfers zodanig inzicht kan verschaffen in de door de contractspartijen bij de onderhandelingen ingenomen posities, dat derden in toekomstige gevallen hun positie daarop kunnen afstemmen. Concurrenten van de drukkerij kunnen namelijk bij uitgave van een nieuw magazine hun onderhandelingstactiek op de nu met het dagelijks bestuur overeengekomen bedragen afstemmen. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de drukkerij zelf niet heeft aangevoerd dat openbaarmaking in haar nadeel is, hecht de rechtbank daaraan niet de waarde die eiseres daaraan hecht, nu de drukkerij geen partij is bij het nemen van het besluit op het Wob-verzoek en het bezwaar. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat De Bevelanden juist gebaat is bij openbaarmaking, omdat het in het belang van De Bevelanden is dat een magazine zo goedkoop mogelijk wordt uitgegeven. Deze stelling gaat uit van de aanname dat concurrerende drukkerijen in de toekomst een magazine zullen willen drukken en verspreiden voor een lagere prijs dan nu voor het sponsored magazine is overeengekomen. Dat is naar het oordeel van de rechtbank geen vaststaand feit. Concurrerende drukkerijen kunnen de gemaakte prijsafspraken bij toekomstige onderhandelingen evenzeer beschouwen als een minimumbedrag wat het dagelijks bestuur bereid is om te betalen. Openbaarmaking van de prijzen kan daarom evenzeer leiden tot hogere prijzen.
5.3
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van de bedragen niet opweegt tegen de belangen waarop het dagelijks bestuur zich heeft beroepen.
Meer documenten dan openbaar gemaakt?
6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat er méér documenten onder het dagelijks bestuur moeten berusten, dan het dagelijks bestuur openbaar heeft gemaakt. Zij heeft daarbij gewezen op de volgende documenten “de drie voorstellen”, “de bijlage over Dina Schrijft”, “Adviezen inzake brede schuldenaanpak (met name Dina Schrijft)”, “de vraag André van der Reest over hoe nu verder met Dina Schrijft” en “de mail van Alet”.
6.2
De rechtbank begrijpt dat eiseres het bestaan van deze informatie afleidt uit het verslag van het portefeuillehoudersoverleg van 28 augustus 2018. Nog los van de vraag of deze informatie ook is neergelegd in documenten, heeft het dagelijks bestuur deze documenten naar het oordeel van de rechtbank in het licht van het Wob-verzoek niet openbaar hoeven te maken. Het Wob-verzoek ziet op de voorbereiding en besluitvorming van het sponsored magazine en niet op magazine “Dina Schrijft”. Voor zover eiseres heeft gesteld dat “de drie voorstellen” en “de mail van Alet” het sponsored magazine als onderwerp hebben, volgt de rechtbank eiseres daarin bij gebrek aan onderbouwing niet. De rechtbank merkt daarbij op dat uit het verslag van het portefeuillehoudersoverleg blijkt dat “de drie voorstellen” zien op a. vroegsignalering, b. startpunt geldzaken en c. Dina Schrijft.
6.3
Ter zitting heeft eiseres gesteld dat er meer documenten over het sponsored magazine moeten zijn. Zij acht het niet aannemelijk dat gelet op de kosten die gepaard gaan met uitgifte van een dergelijk magazine daarover geen overleg is geweest in het portefeuillehoudersoverleg.
6.4
In reactie heeft het dagelijks bestuur ter zitting weersproken dat er meer documenten over het sponsored magazine onder hem berusten. Daarbij heeft het dagelijks bestuur naar voren gebracht dat het afdelingshoofd bevoegd is zelfstandig uitgaven tot een bedrag van € 50.000,- goed te keuren. De door de medewerker van het afdelingshoofd opgevraagde offerte voor het drukken en verspreiden van het sponsored magazine bleef daar ruim onder. De offerte van het sponsored magazine is daarom niet in het portefeuillehoudersoverleg besproken en is er ook geen document waarin de voorzitter van het overleg schriftelijk goedkeuring geeft op de offerte. Het afdelingshoofd heeft de offerte voor de uitgave van het magazine zelf goedgekeurd. Er is daarna een overeenkomst met de drukkerij opgesteld en die is namens De Bevelanden ondertekend door de daartoe bevoegde persoon. Die overeenkomst is openbaar gemaakt.
6.5
Gelet op deze toelichting komt de mededeling van het dagelijks bestuur dat niet méér documenten onder hem berusten de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:414), is het in dat geval in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat bepaalde documenten toch bij het bestuursorgaan berusten.
6.6
Dat, zoals eiseres terecht heeft opgemerkt, pas bij het bestreden besluit documenten over het sponsored magazine openbaar zijn gemaakt betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarmee aannemelijk is gemaakt dat er meer documenten bij het dagelijks bestuur berusten dan de documenten die openbaar zijn gemaakt. De omstandigheid dat er hangende beroep twee e-mails van 23 augustus 2019 en 26 augustus 2019 door het dagelijks bestuur zijn overgelegd, die niet eerder waren overlegd, maakt dat niet anders. Deze e-mails bevatten geen informatie die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek kan worden geschaard. Met deze e-mails is enkel een eerdere e-mail intern doorgezonden. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting gesteld dat de e-mail met de prijzen waarnaar in deze e-mails wordt verwezen al openbaar is gemaakt, behoudens de prijzen. Eiseres heeft dat niet betwist.
Dwangsommen
7.1
Het dagelijks bestuur heeft in het bestreden besluit vastgesteld dat een bedrag van
€ 992,- aan dwangsommen is verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het Wob-verzoek.
7.2
Eiseres heeft in beroep gesteld dat het haar niet duidelijk is waarop de toegekende dwangsom van € 992,- is gebaseerd. Zij heeft de rechtbank verzocht om de door het dagelijks bestuur jegens eiseres verschuldigde dwangsommen op grond van art 4:17 van Pro de Awb vast te stellen op het maximum.
7.3
Artikel 15 van Pro de Wob bepaalt dat paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet van toepassing is op besluiten op grond van deze wet en op beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten. Paragraaf 4.1.3.2 van de Awb draagt de titel “dwangsom bij niet tijdig beslissen” en bevat de artikelen 4:16 tot en met 4:20 van de Awb.
7.4
Omdat paragraaf 4.1.3.2. van de Awb niet van toepassing is op Wob-verzoeken, kon artikel 4:17 van Pro de Awb geen grondslag bieden voor het verbeuren van een dwangsom. Nu een andere grondslag voor het verschuldigd zijn van een dwangsom is gesteld noch gebleken, is de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur geen dwangsom verschuldigd was aan eiseres. Het verbod van ‘reformatio in peius’ staat er naar het oordeel van de rechtbank echter aan in de weg dat alsnog wordt bepaald dat het dagelijks bestuur geen dwangsom heeft verbeurd. In het feit dat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft vastgesteld dat een dwangsom is verbeurd, is dan ook geen reden voor het gegrond verklaren van het beroep gelegen.
Conclusie
8.1
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit stand houdt.
8.2
De rechtbank komt dan ook niet toe aan beoordeling van het verzoek van eiseres om op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb dwangsommen te verbinden aan het niet naleven van de uitspraak.
8.3
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 23 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.