Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 20/6365 WABOA VV en BRE 20/6366 WABOA
uitspraak van 3 juli 2020 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
Shockwave Metalworking Technologies B.V., te Schijf, verzoekster,
gemachtigde: mr. H.A. Pasveer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [woonplaats] ,
vergunninghouder.
Procesverloop
Verzoekster (hierna: SMT) heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 april 2020 (bestreden besluit) van het college waarbij aan vergunninghouder een omgevingsvergunning is verleend om op het perceel [adres 1] een woning te realiseren. SMT heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 juni 2020.
SMT heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Daarnaast is voor SMT [naam directeur] , directeur, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Mohuddy en mr. E. Euverman, alsmede door B. van Huijgevoort en I. Schalk. Tot slot is vergunninghouder verschenen.
Overwegingen
1. Vergunninghouder heeft op 31 december 2018 een aanvraag ingediend bij het college voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een woning op het perceel [adres 1] . Op het perceel is in het verleden al een woning gebouwd. De te bouwen woning wordt elders op het perceel gerealiseerd.
Nadat het college de ontwerpbeschikking strekkende tot verlening van de omgevingsvergunning ter inzage heeft gelegd, heeft SMT daarover een zienswijze naar voren gebracht. SMT exploiteert aan [adres 2] een onderneming gericht op metaalbewerking, in het bijzonder met gebruikmaking van explosieven. Het perceel van SMT ligt op circa 210 meter van de te bouwen woning.
Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’. Daarbij is bepaald dat de herbouw van de woning pas mag plaatsvinden als de bestaande woning gesloopt is.
SMT heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 26 november 2019 en heeft de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Deze procedures zijn bekend onder zaaknummers 19/6643 WABOA en 19/6644 WABOA. Bij uitspraak van 14 februari 2020 heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 november 2019 vernietigd, omdat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen bij de gemeenteraad heeft gevraagd.
Bij het bestreden besluit heeft het college aan vergunninghouder opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’. Daarbij is bepaald dat de herbouw van de woning pas mag plaatsvinden als de bestaande woning gesloopt is.
SMT heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
2. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is gebleken van een voldoende spoedeisend belang van SMT bij het treffen van een voorlopige voorziening.
4. De voor de beoordeling relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat het realiseren van een woning op het perceel in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Buitengebied Rucphen 2012. Om de woning te kunnen realiseren is dan ook niet alleen een omgevingsvergunning voor bouwen vereist, maar ook een omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Verlening van een dergelijke omgevingsvergunning is pas mogelijk wanneer er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de realisatie van de woning geen strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing daarvan is gewezen op de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit. Daarin heeft het college ten aanzien van de externe veiligheid in verband met de aanwezigheid van SMT gewezen op de Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik (hierna: de Circulaire).
De Circulaire maakt onderscheid in nieuwe en bestaande situaties.
De situatie van SMT betreft een bestaande situatie omdat zich in de A-, B- en C-veiligheidszones (beperkt) kwetsbare objecten bevinden. Daarom gelden de normen uit artikel 5.1.2 van de Circulaire, te weten:
- beperkt kwetsbare bestemmingen moeten buiten de PR 10⁻⁵ contour liggen,
- kwetsbare bestemmingen moeten buiten de PR 10⁻⁶ contour liggen,
- het groepsrisico dient te worden verantwoord, conform artikel 12 van Pro het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi).
In het geval van SMT is de bestaande situatie volgens de ruimtelijke onderbouwing toegestaan. De PR 10⁻⁵ en de PR 10⁻⁶ contour zijn niet over (beperkt) kwetsbare objecten gelegen. In het geldende bestemmingsplan zijn de A-, B- en C- zones door middel van gebiedsaanduidingen opgenomen. Deze zones overlappen (beperkt) kwetsbare objecten, maar dit is aanvaardbaar omdat het een bestaande situatie betreft, als bedoeld in de Circulaire. Nieuwbouw dient zoveel als mogelijk voorkomen te worden.
Ten aanzien van de te bouwen woning is in de ruimtelijke onderbouwing opgemerkt dat die gelegen is binnen de B-zone van SMT. Binnen de B-zone zijn nieuwe (beperkt) kwetsbare objecten niet toegestaan. Maar in dit geval gaat het om de verplaatsing van een bestaand beperkt kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi. Gelet op de bestaande situatie acht het college het aanvaardbaar om de woning te verplaatsen, omdat:
- de nieuwe (herbouwde) woning op grotere afstand van de opslag van explosieven bij SMT wordt gepositioneerd dan de bestaande woning. De veiligheidssituatie verslechtert dus niet;
- met de verplaatsing van de woning niet wordt voorzien in een toename van het aantal aanwezige personen;
- SMT niet wordt beperkt in haar bedrijfsvoering. Bij een toekomstige aanvraag voor een (revisie) vergunning van SMT zal de Circulaire het toetsingskader zijn en mogen er binnen de PR 10⁻⁵ en de PR 10⁻⁶ contour geen (beperkt) kwetsbare objecten liggen, conform artikel 5.1.2 van de Circulaire. Hieraan wordt voldaan in de huidige situatie, maar zeker ook na verplaatsing van de woning;
- de Veiligheidsregio in een e-mail van 16 oktober 2019 heeft laten weten dat geen aanvullende maatregelen nodig zijn.
Het college heeft geconcludeerd dat de nieuw te bouwen woning niet leidt tot een verslechtering van de situatie en niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
7. SMT heeft bestreden dat realisatie van de woning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. SMT heeft daarbij gewezen op het uitgangspunt van de Circulaire, te weten een effectgerichte benadering. Die benadering heeft in de praktijk vorm gekregen door het vaststellen van een A-, B- en C-zone. Die zones zijn naar hun aard ruimer dan de PR 10⁻⁵ en de PR 10⁻⁶ contouren die eerder onder de risicogerichte benadering werden gehanteerd. Om te voorkomen dat bestaande inrichtingen, zoals SMT, als gevolg van de ruimere zones geconfronteerd zouden worden met een intrekking van de vergunning, is in de Circulaire aanvullend beleid voor bestaande situaties opgenomen. Daarin is bepaald dat voor bestaande situaties in een ‘tussenstap’ met toepassing van artikel 5.1.2 van de Circulaire wordt beoordeeld of het feitelijk risico lager is dan de norm daarvoor. Ten aanzien van nieuwbouw is de Circulaire volgens SMT echter niet slechts gericht op het voorkomen van verslechtering, maar gericht op volledige sanering door nieuwbouw uit te sluiten en bestaande woningen onder het overgangsrecht te brengen. Realisatie van de nieuwe woning is daarmee in strijd, aldus SMT.
In het beroepschrift heeft SMT onder verwijzing naar het “Onderzoek ruimtelijke inpassing vergunde opslagen van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik” van 8 april 2013 gesteld dat de A-, B- en C-zone op de verbeelding van het bestemmingsplan Buitengebied 2012 niet juist zijn vastgesteld. Ter zitting heeft SMT naar voren gebracht dat zij vooralsnog niet heeft kunnen vaststellen of dat betekent dat de zones in het bestemmingsplan te ruim zijn vastgesteld of juist niet ruim genoeg. SMT acht niet uitgesloten dat de nieuw te bouwen woning uitgaande van de juiste zones binnen de PR 10⁻⁶ contour ligt en wil dat graag verder onderzoeken.
8. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding SMT in de gelegenheid te stellen nader onderzoek te doen naar ligging van de A-, B- en C-zone. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat het college ter zitting naar voren heeft gebracht dat in het kader van een nieuw, nog vast te stellen bestemmingsplan onderzoek is gedaan naar de ligging van de zones. Daaruit is gebleken dat de grens tussen de A- en B-zone weliswaar niet juist is vastgesteld op de verbeelding in het geldende bestemmingsplan, maar dat ook met inachtneming van de juiste ligging van de zones de te bouwen woning in de B-zone ligt. SMT heeft dat niet betwist. Nu de PR 10⁻⁵ en de PR 10⁻⁶ contouren naar hun aard een kleiner gebied beslaan dan de A-, respectievelijk B-zone, acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat de nieuw te bouwen woning in werkelijkheid binnen de PR 10⁻⁶ contour zou liggen.
De voorzieningenrechter is ook overigens van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook in het beroep.
9. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is realisatie van de nieuw te bouwen woning niet in strijd met de Circulaire.
Tussen partijen is niet in geschil dat er in de B-zone op het perceel feitelijk al een woning staat en dat die woning ter plaatse legaal aanwezig is. De nieuw te bouwen woning vervangt de al aanwezige woning. De nieuw te bouwen woning vormt dan ook niet een nieuw kwetsbaar object, maar het bestendigen van de aanwezigheid van een bestaand kwetsbaar object. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de Circulaire zich daartegen niet verzet. Ten aanzien van de B-zone eist de Circulaire niet dat bestaande woningen daaruit verdwijnen. Van een saneringssituatie is, anders dan SMT heeft aangevoerd, dan ook geen sprake. De verwijzing naar paragraaf 3.6 en 4.6 van de Circulaire maakt dat niet anders. In het bijzonder uit paragraaf 3.6, maar ook uit paragraaf 5.3 volgt dat het uitgangspunt van de Circulaire is het voorkomen dat de veiligheidssituatie als gevolg van nieuwe bouwplannen verslechtert. Van verslechtering van de veiligheidssituatie is geen sprake. Dat SMT het voor haar bedrijfsvoering wenselijk acht dat de bestaande situatie niet wordt bestendigd maar wordt gesaneerd, betekent niet dat de veiligheidssituatie met de bouw van de vervangende woning verslechtert. In tegendeel: de nieuw te bouwen woning ligt op grotere afstand van SMT dan de al aanwezige woning, zodat de veiligheidssituatie verbetert. Dat het opkopen van een nieuwe woning voor SMT kostbaarder en dus lastiger zal zijn dan het opkopen van de in het verleden gerealiseerde woning vormt voor SMT weliswaar een verslechtering, maar vormt naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen verslechtering van de veiligheidssituatie.
Voor zover SMT gewezen heeft op artikel 5.29 van het ontwerpbesluit Kwaliteit Leefomgeving, komt daaraan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet die waarde toe die SMT daaraan toedicht. Nog los van het feit dat het besluit nog niet in werking is getreden, geldt op grond van artikel 5.30 voor bestaande gebouwen en locaties in de civiele explosieaandachtsgebieden een uitzondering op artikel 5.29 en worden bestaande situaties gerespecteerd.
10. Nu het realiseren van de vervangende woning niet in strijd is met de Circulaire en van overige vormen van strijd met een goede ruimtelijke ordening niet is gebleken, heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college was dan ook bevoegd een omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan te verlenen. Bij gebrek aan aanknopingspunten ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
11. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Dat betekent dat het besluit tot vergunningverlening in stand blijft.
Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 3 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wabo en Bor
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt -kort gezegd- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwplan niet voldoet aan: (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand.
Op grond van het tweede lid, wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bestemmingsplan
Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied Rucphen 2012 geldt ter plaatse van de nieuw te bouwen woning de bestemming “wonen” met de gebiedsaanduiding “veiligheidszone-munitie-b1”.
Artikel 25.1.1, aanhef en onder a van de planregels bepaalt dat de voor 'Wonen' aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen, met daaraan ondergeschikt een aan huis gebonden beroep met dien verstande dat de activiteiten in de woning worden uitgeoefend en de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft.
Artikel 39.26.1 van de planregels (“Aanduidingsomschrijving”) bepaalt dat de gronden ter plaatse van de aanduiding 'Veiligheidszone - munitie B1', behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, tevens bestemd zijn voor de bescherming van het woon- en leefklimaat rondom de munitieopslagplaats.
Artikel 39.26.2 aanhef en onder b van de planregels (“Voorwaarden”) bepaalt dat in afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen (artikelen 3 tot en met 25) ter plaatse van de aanduiding 'Veiligheidszone - munitie B1' de volgende regel geldt:
gebouwen, waarin zich regelmatig personen bevinden, zijn niet toegestaan. Hieronder wordt in ieder geval verstaan: woonhuizen, winkels, kantoren, werkplaatsen en cafés.
Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik
1.2.1.
Effectgericht beleid
Het externe veiligheidsbeleid voor de opslag van ontplofbare stoffen is gebaseerd op het minimaliseren van de kans op letsel door het uitsluitend beschouwen van de effecten en niet de risico’s (kans maal effect) van een calamiteit bij een dergelijke opslag.
1.2.3.
Aanvullend beleid voor bestaande situaties
Effectgericht beleid leidt tot een groter ruimtebeslag dan het risicobeleid. Bij het oprichten van nieuwe inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen, kan (en moet) van meet af aan rekening worden gehouden met dit ruimtebeslag.
Omdat het toepassen van de in deze circulaire aangegeven systematiek (en de
bijbehorende afstanden) niet eerder gebeurde, zullen bij de meeste bestaande inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen kleinere afstanden zijn gehanteerd. De kans is dan groot dat binnen de nieuwe zones kwetsbare objecten worden geconstateerd. Om te
voorkomen dat in al die gevallen een intrekking van de milieuvergunning en dus amovering van de inrichting plaats moet vinden, is ervoor gekozen om aanvullend de feitelijke risico’s te bepalen door het berekenen van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico.
3.6.
RO-instrumentarium
De instrumenten uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, en dan met name het bestemmingsplan op basis van die wet, is bij uitstek het instrument om de veiligheidsafstanden veilig te stellen. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet rekening gehouden worden met de veiligheidsafstanden van inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik. Door toetsing van bouwvergunningen aan het bestemmingsplan wordt ook bij nieuwe bouwvoornemens de externe veiligheid geborgd. Pas wanneer de veiligheidszones, te zamen met de noodzakelijke beperkingen, zijn vastgelegd in het bestemmingsplan en hierop wordt gehandhaafd, is zeker gesteld dat de
veiligheidssituatie niet meer verslechtert.
4.6.
Vastleggen in vergunning en bestemmingsplan
Om te voorkomen dat binnen de veiligheidszones bebouwing verrijst die strijdig
is met de beperkingen van die veiligheidszones, verdient het aanbeveling om het bestemmingsplan te wijzigen door het opnemen van de veiligheidsafstanden (de A-, B- en C-zones) inclusief de beperkingen die daarvoor gelden.
5. Beleid voor bestaande situaties
Op het moment dat geconstateerd wordt dat er zich kwetsbare objecten binnen de veiligheidszone bevinden (zie 4.4), mag bij bestaande situaties een tussenstap worden gezet. In deze tussenstap wordt beoordeeld of het feitelijke risico lager is dan de norm daarvoor. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van een kwantitatieve risico-analyse. Indien de berekende risico’s lager zijn dan de normen, dan is de opslag toegestaan. Als de risico’s hoger zijn dan de normen dan is sprake van een saneringssituatie.
5.1.2.
Beoordeling
Hoewel het Bevi niet van toepassing is, zijn enkele normen uit het Bevi gebruikt in deze circulaire. Dit bevordert de eenduidigheid en transparantie van het beleidsveld externe veiligheid. De uitkomsten van de risico-analyse moeten op de navolgende wijze worden getoetst aan de externe-veiligheidsnormen die zijn vastgelegd in het Bevi:
- De transportassen die in nieuwe situaties niet zijn toegestaan binnen de A-zone,
worden niet getoetst aan het PR. Dit heeft te maken met de korte verblijftijd van personen op die transportassen.
- De beperkt kwetsbare bestemmingen (B-zone) moeten buiten de PR-contour van 10⁻⁵ per jaar blijven (Bevi artikel 8, derde lid).
- De kwetsbare bestemmingen (B-zone) moeten buiten de PR-contour van 10⁻⁶ per jaar blijven (Bevi artikel 6).
- Het GR dient op dezelfde manier te worden verantwoord als omschreven in
artikel 12 van Pro het Bevi.
5.3.
Vastleggen risicosituatie in bestemmingsplan
Indien een bestaande situatie op basis van een risico-analyse is toegestaan, dienen de huidige regelingen en (nieuwbouw) mogelijkheden in bestemmingsplannen, voor zover gelegen binnen de veiligheidszones, zoveel als mogelijk te worden aangepast. Dit om te voorkomen dat de veiligheidssituatie verslechtert als gevolg van nieuwe bouwplannen.
Voor woningen binnen de B-zone kan gedacht worden aan een extra beperking dat alleen dakkapellen, garages en soortgelijke bouwwerken zijn toegestaan.
Uitbreidingen met serres moeten, vanwege een verhoogde sterftekans door glasscherven, zo veel mogelijk worden voorkomen. Ook andere uitbreidingen en vergrotingen die tot een toename van het aantal aanwezige personen leiden (splitsing in meer wooneenheden,
ombouw tot hotel of andere verblijfsfaciliteiten), moeten worden voorkomen.