Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/4554 ACTMIL en 19/4555 ACTMIL
uitspraak van 17 juni 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[B.V eiseres] ., te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. A.J. Flipse
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 17 juli 2019 (bestreden besluit I) inzake de aan haar opgelegde last onder dwangsom tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) jo. artikel 3.103 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) bij de exploitatie van restaurant [restaurant] aan de [adres] te [plaatsnaam] . Dit betreft procedurenummer 19/4554 ACTMIL.
Eiseres heeft tevens beroep ingesteld tegen het besluit van 20 augustus 2019 (bestreden besluit II) inzake de invordering van € 4.000,-- aan verbeurde dwangsommen. Dit betreft procedurenummer 19/4555 ACTMIL.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 5 maart 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. A.J. Flipse en [gemachtigde] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger] .
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder gelegenheid te geven enkele vragen met betrekking tot de verlening van de omgevingsvergunning voor een hoger afzuigkanaal op het dak, te beantwoorden.
Bij brief van 17 maart 2020, met bijlagen, heeft verweerder deze vragen beantwoord.
Bij brief van 7 april 2020 heeft de gemachtigde van eiseres hierop gereageerd.
Op 6 mei 2020 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten is en medegedeeld dat binnen zes weken uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Naar aanleiding van klachten over geuroverlast afkomstig van restaurant [restaurant] heeft de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) op 5 juli 2017, 18 augustus 2017 en 7 november 2017 ter plaatse controles gehouden. Daarbij is vastgesteld dat artikel 3.132 van het Abm jo. artikel 3.103 van de Arm werd overtreden omdat het restaurant niet beschikte over een doelmatige ontgeuringsinstallatie of een afdoende hoge afvoerpijp. Dit heeft geleid tot het voornemen van verweerder van 18 december 2017 om eiseres vanwege deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Daarbij is eiseres in de gelegenheid gesteld om de overtreding te beëindigen en/of haar zienswijze naar voren te brengen. Ze heeft geen van beide gedaan.
Bij het primaire besluit van 23 juli 2018 heeft verweerder eiseres gelast om binnen vier weken na verzending van het besluit de overtreding van artikel 3.132 van het Abm jo. artikel 3.103 van de Arm te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is aangegeven dat eiseres een dwangsom van € 500,-- verbeurt per week dat de overtreding niet is beëindigd, tot een maximum van € 4.000,--.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 28 augustus 2018 een bezwaarschrift ingediend. Daarbij heeft zij er op gewezen dat het afzuigkanaal verhoogd moet worden om te voldoen aan artikel 3.103 van de Arm en dat zij daartoe een omgevingsvergunning heeft aangevraagd.
Bij bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Omdat eiseres de overtreding gedurende de acht weken na 21 augustus 2018 niet beëindigd heeft is op 16 oktober 2018 het maximale bedrag van € 4.000,-- verbeurd.
Bij bestreden besluit II heeft verweerder dit bedrag ingevorderd.
Met betrekking tot de last onder dwangsom (19/4554 ACTMIL)
2. Ingevolge artikel 3.132 van het Abm wordt bij het bereiden van voedingsmiddelen ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder, voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
Artikel 3.103 van het Arm luidt:
1. Ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het besluit, worden afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d, van het besluit die naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
a. ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
3. Niet in geding is dat eiseres deze bepalingen heeft overtreden en dat verweerder bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
Behoudens bijzondere omstandigheden is het onjuist noch onredelijk te achten dat een bestuursorgaan in een geval waarin is gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift in het belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking besluit tot het toepassen van bestuursdwang of tot het opleggen van een last onder dwangsom.
3.1.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij op 20 april 2018 een vergunning voor het realiseren van een afzuigkanaal als bedoeld in artikel 3.103 van het Arm heeft aangevraagd. Dat betekent volgens eiseres dat vanaf dat moment concreet zicht was op legalisering zodat verweerder had moeten afzien van het opleggen van de last onder dwangsom.
3.1.2
De rechtbank stelt voorop dat het enkele aanvragen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk niet betekent dat daarmee concreet zicht is op verlening van die vergunning. Voorts is in deze situatie van belang dat het hier niet de legalisering van een illegaal gebouwd afvoerkanaal betreft. De overtreding van de geurnorm eerst is opgeheven als het afzuigkanaal, met gebruikmaking van de verleende omgevingsvergunning ook daadwerkelijk is gerealiseerd.
In het onderhavige geval is na het indienen van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afzuigkanaal de beslistermijn een aantal malen opgeschort. Aanvankelijk omdat de aanvraag niet compleet was en de laatste vijf keer heeft de opschorting plaatsgevonden op verzoek van eiseres. Dit laatste hield met name verband met de aanhouding van het welstandsadvies door de Commissie [commissie] en later - op 27 november 2018 - het negatieve welstandsadvies van deze Commissie. Dit heeft er toe geleid dat eiseres op 19 maart 2019 nieuwe tekeningen heeft overgelegd waarin suggesties van de Commissie [commissie] zijn verwerkt. Op basis van deze nieuwe tekeningen, waarin het afvoerkanaal een kleinere diameter heeft en verder naar achteren op het dak is gesitueerd, heeft verweerder op 4 juli 2019 de omgevingsvergunning verleend.
Gelet op deze gang van zaken is de rechtbank met verweerder van oordeel dat niet gezegd kan worden dat met het indienen van de aanvraag op 20 april 2018 concreet zicht bestond op legalisering van de overtreding van de geurnorm. Daarvan zou eerst sprake kunnen zijn nadat eiseres op 19 maart 2019 de nieuwe tekeningen heeft overgelegd. Daar komt bij dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat het nieuwe afvoerkanaal pas gerealiseerd kon worden nadat de eigenaar van het gebouw in februari 2019 een extra etage op het gebouw had geplaatst. Tot die tijd was plaatsing van het afvoerkanaal ook feitelijk onmogelijk. Voorts heeft eiseres in haar aanvullend beroepschrift van 2 oktober 2019 vermeld dat alvorens het afvoerkanaal daadwerkelijk te plaatsen, eerst nog de uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek van omwonenden om schorsing van de omgevingsvergunning van 4 juli 2019, is afgewacht. Dit betekent dat 1,5 jaar na indiening van de aanvraag om vergunning voor het realiseren van het afzuigkanaal de overtreding nog steeds voortduurde.
3.2.1
Daarnaast heeft eiseres betoogd dat de last onder dwangsom geen redelijk doel dient omdat ze van meet af aan wilde meewerken en heeft meegewerkt aan het vergund krijgen van het afzuigkanaal. In het verlengde hiervan heeft eiseres gesteld dat, gelet op de duur van de vergunningprocedure, de begunstigingstermijn onredelijk kort was.
3.2.2
De rechtbank overweegt dat eiseres de exploitatie van [restaurant] is gestart in juli 2017, na een complete verbouwing. Zij heeft evenwel verzuimd om de start van die exploitatie te melden in het kader van het Abm. Een gemeentelijke toezichthouder is voor het eerst op 5 juli 2017 ter plaatse komen controleren naar aanleiding van klachten van omwonenden, waarna is geconstateerd dat artikel 3.132 van het Abm jo. artikel 3.103 van de Arm werd overtreden. Artikel 3.103 van de Arm geeft eiseres twee opties om overtreding van die bepaling te voorkomen, namelijk het aanbrengen van een voldoende hoog afzuigkanaal of een doelmatige ontgeuringsinstallatie. Eiseres heeft gekozen voor het plaatsen van een afzuigkanaal en dat heeft - zoals hiervoor beschreven - veel tijd gekost. Maar eiseres heeft wel al die tijd de exploitatie van het restaurant voorgezet, waardoor ook de overtreding voortduurde. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet gezegd worden dat het opleggen van de last onder dwangsom geen redelijk doel diende. Verweerder heeft in dit verband terecht opgemerkt dat eiseres ook had kunnen kiezen voor het staken van de exploitatie totdat aan artikel 3.103 van de Arm wordt voldaan. Dit betekent ook dat niet gezegd kan worden dat de begunstigingstermijn te kort was.
3.3.1
Volgens eiseres is de vertraging in de vergunningverlening te wijten aan verweerder en had dat voor verweerder aanleiding moeten zijn om af te zien van het opleggen van de last onder dwangsom.
3.3.2
In het verlengde van het vorenstaande overweegt de rechtbank dat eiseres zelf gekozen heeft voor het plaatsen van een afzuigkanaal om de overtreding van artikel 3.103 van de Arm te beëindigen en werd het zicht op de verlening van de desbetreffende vergunning eerst concreet nadat eiseres op 19 maart 2019 nieuwe tekeningen had ingediend. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de begunstigingstermijn niet te kort was, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid de in geding zijnde last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
3.4
Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres tegen de in bestreden besluit I gehandhaafde last onder dwangsom ongegrond verklaard dient te worden.
Met betrekking tot de invordering (19/4555 ACTMIL).
4. Volgens vaste jurisprudentie moet bij een besluit omtrent invordering van verbeurde dwangsommen aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afbreuk doen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.1.1 Eiseres heeft aangevoerd dat zij door de brief van verweerder van 10 oktober 2018, met de intrekking van de last onder dwangsom die was opgelegd vanwege de incomplete melding ingevolge het Abm, in de veronderstelling verkeerde dat er geen dwangsommen meer verbeurd zouden worden.
4.1.2 De rechtbank kan eiseres niet volgen in dit betoog. De brief van 10 oktober 2018 gaat evident over het intrekken van een andere last onder dwangsom, te weten de last die zag op beëindiging van de overtreding van artikel 1.10 van het Abm. Daarnaast heeft verweerder in deze brief eiseres er volledigheidshalve nog op gewezen dat het invorderings-traject met betrekking tot de verbeurde dwangsommen wel blijft lopen. Gelet hierop kan niet gezegd worden dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat geen dwangsommen meer verbeurd zouden worden.
4.2.1 Volgens eiseres betekent het langdurige vergunningsproces en de vele contacten die zij heeft gehad met de gemeente omtrent de vergunning dat verweerder had moeten afzien van invordering van de dwangsommen.
4.2.2 Zoals hiervoor is geoordeeld vormt de duur van de vergunningprocedure geen bijzondere omstandigheid om van het opleggen van de last af te zien. Naar het oordeel van de rechtbank is het evenmin een bijzondere omstandigheid om van het invorderen van een of meer dwangsommen af te zien. Op 16 oktober 2018 was het maximale bedrag van € 4.000,-- verbeurd. Het verbeuren van het maximale bedrag aan dwangsommen was voor verweerder aanleiding om op 19 februari 2019 een nieuwe last onder dwangsom op te leggen, wederom gericht op beëindiging van de overtreding van de geurnorm. De aanlevering van de nieuwe tekeningen op 19 maart 2019 vormden voor verweerder aanleiding om de werking van die nieuwe last op te schorten en later - bij besluit van 14 februari 2020 - zelfs in te trekken. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verweerder een betalingsregeling heeft getroffen, kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid de verbeurde dwangsommen ten gevolge van bestreden besluit I heeft kunnen invorderen.
5. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat ook het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2020.
P.H.M. Verdonschot, griffier T. Peters, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.