Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/1165 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2020 in de zaak tussen
[eiser1],
[eiser2] en [eiser3]
[eiser2] en [eiser3]
te [plaatsnaam] , eisers,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende], te [plaatsnaam2] ,
gemachtigde: mr. R. Wouters.
Procesverloop
In het besluit van 24 oktober 2018 (primair besluit) heeft het college [naam persoon] op straffe van een dwangsom gelast om uiterlijk 18 januari 2019 de drie stacaravans op het perceel aan de [adres] te [plaatsnaam2] te verwijderen en verwijderd te houden en uiterlijk 29 maart 2019 de fietsverhuur op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
In het besluit van 22 januari 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 6 maart 2020.
Hierbij waren aanwezig gemachtigde van eisers, [naam vertegenwoordiger] namens het college en gemachtigde namens de derde-partij. Eisers en de derde-partij zijn zelf niet verschenen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
1.Feiten en omstandigheden
Eisers hebben het college bij brief van 13 juli 2018 verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel aan de [adres] te [plaatsnaam2] in strijd met het bestemmingsplan. Het strijdig gebruik bestaat blijkens het verzoek uit de bedrijfsmatige verhuur van fietsen en de plaatsing en verhuur van twee stacaravans op het perceel. Het perceel aan de [adres] was ten tijde van het verzoek eigendom van de heer [naam persoon] .
Bij brief van 3 oktober 2018 heeft het college [naam belanghebbende] als gemachtigde voor [naam persoon] medegedeeld dat het voornemen bestaat een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van het bestemmingsplan, bestaande uit de aanwezigheid en het gebruik van de stacaravans en de verhuur van fietsen.
[naam persoon] heeft mondeling zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
Bij het primaire besluit heeft het college [naam persoon] gelast uiterlijk 18 januari 2019 de drie stacaravans op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en uiterlijk 29 maart 2019 de fietsverhuur op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per stacaravan per overtreding en € 10.000,- ineens voor de fietsverhuur. Volgens het primaire besluit is opslag van de fietsen ter plaatse wel toegestaan.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij hebben het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften Veere van 13 december 2018.
Op 18 januari 2019 heeft het college de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de stacaravans verlengd naar 1 februari 2019.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
2.Ambtshalve
Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, dient de rechtbank eerst onder meer ambtshalve te beoordelen of eisers belanghebbenden zijn bij het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:183) is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. Een onderneming heeft slechts een concurrentiebelang als zij in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooit als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2648).
Tussen partijen is niet in geschil dat eisers vakantiewoningen exploiteren. Daarnaast heeft gemachtigde van eisers gesteld dat eisers ook fietsen verhuren. In reactie daarop heeft het college naar voren gebracht dat is geconstateerd dat op de website van eisers vermeld is dat zij fietsen verhuren, maar dat eisers daarover geen vragen hebben willen beantwoorden. Gelet op het feit dat het college niet (voldoende onderbouwd) heeft betwist dat ook eisers fietsen verhuren gaat de rechtbank ervan uit dat daarvan sprake is.
Dat betekent dat eisers naar het oordeel van de rechtbank belanghebbenden zijn bij het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom.
3.Wet- en regelgeving
De op de zaak betrekking hebbende relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
4.Beoordeling
4.1
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt dat onder de beëindiging van de fietsverhuur ook de beëindiging van de opslag van fietsen wordt verstaan.
De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit is opgenomen dat de Commissie bezwaarschriften het college heeft geadviseerd om de last ten aanzien van de opslag van fietsen te verduidelijken. In het bestreden besluit zelf ontbreekt deze verduidelijking echter.
Het college heeft bevestigd dat ook de opslag van fietsen op grond van het bestemmingsplan ter plaatse niet is toegestaan. Volgens het college is het desondanks niet nodig de last te verduidelijken, aangezien de last duidelijk genoeg is. De verhuur van fietsen impliceert dat er ter plaatse ook fietsen aanwezig zijn. Voor [naam persoon] was het voldoende duidelijk dat het staken van de verhuur ook het beëindigen van de opslag van fietsen met zich bracht.
De rechtbank volgt het college daarin niet. Nu er sprake kan zijn van opslag, zonder dat er ook sprake is van fietsverhuur, impliceert het staken van de verhuur niet dat ook de opslag gestaakt moet worden. Wanneer het college [naam persoon] heeft willen gelasten ook de opslag van fietsen te staken, dan had het college dat dienen te verduidelijken.
Volgens het college was er geen aanleiding om de last te verduidelijken aangezien het verzoek van eisers beperkt was tot het staken van de fietsverhuur.
Hoewel het college terecht heeft opgemerkt dat het verzoek niet ook zag op het beëindigen van de opslag van fietsen, volgt daaruit naar het oordeel van de rechtbank niet dat het college kon afzien van het verduidelijken van de last in het bestreden besluit. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het college zich in het primaire besluit op het standpunt heeft gesteld dat opslag van de fietsen ter plaatse is toegestaan. Wanneer eisers daar tegen opkomen, dient het college daarop te reageren, ongeacht of de opslag van fietsen onderdeel uitmaakte van het oorspronkelijke verzoek van eisers.
Het college heeft tot slot gesteld dat de last is verduidelijkt door middel van een e-mail aan [naam persoon] , waarin het college [naam persoon] erop heeft gewezen dat ook de opslag van fietsen moet worden beëindigd, op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Nog los van het feit dat de e-mail geen onderdeel uitmaakt van het dossier, volstaat het sturen van een e-mail in het licht van de mogelijkheden van rechtsbescherming naar het oordeel van de rechtbank niet om een last te verduidelijken.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college de last in het bestreden besluit had moeten verduidelijken in die zin dat ook de opslag van fietsen daaronder wordt verstaan en dat het college de last ten onrechte niet heeft verduidelijkt. Deze beroepsgrond van eisers slaagt dan ook.
4.2
Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat de duur van de begunstigingstermijn onvoldoende is gemotiveerd. De termijn is zodanig ruim dat feitelijk sprake was van gedogen.
De begunstigingstermijn, die is aangevangen op de datum van het nemen van het primaire besluit op 24 oktober 2018, liep ten aanzien van de stacaravans tot en met 1 februari 2019 en ten aanzien van de fietsen tot en met 29 maart 2019.
Ter zitting is namens het college naar voren gebracht dat de duur van de begunstigingstermijn niet wordt gemotiveerd, maar enkel wordt vastgesteld. Er was bovendien geen aanleiding voor een motivering daarvan in het bestreden besluit, aangezien de duur van de begunstigingstermijn in bezwaar niet aan de orde is gesteld.
De rechtbank constateert dat de duur van de begunstigingstermijn tijdens de hoorzitting in bezwaar door eisers aan de orde is gesteld. In dat licht had het op de weg van het college gelegen in het bestreden besluit de duur van de begunstigingstermijn te motiveren. Een dergelijke motivering ontbreekt. De beroepsgrond slaagt.
Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft het college bij het vaststellen van de duur van de begunstigingstermijn rekening gehouden met het feit dat [naam persoon] ten tijde van het nemen van het primaire besluit ernstig ziek was en spoedig zou komen te overlijden. Daarnaast is in aanmerking genomen dat de stacaravans niet verhuurd werden, dat het seizoen voor fietsverhuur pas op 1 april 2019 weer zou starten en dat voor het verwijderen van zowel de stacaravans als de fietsen het inschakelen van professionele bedrijven noodzakelijk was.
Ter zitting bij de rechtbank heeft het college daaraan nog toegevoegd dat voor de duur van de begunstigingstermijn aansluiting is gezocht bij de rechtspraak, waaruit volgt dat bestuursorganen voor het verwijderen van stacaravans een termijn van drie tot zes à zeven maanden hanteren. Voor het staken van fietsverhuur hanteren bestuursorganen blijkens de rechtspraak een termijn van zes maanden. Bovendien had het ten tijde van het nemen van het primaire besluit veel geregend, zodat het terrein lastig toegankelijk was voor zwaar materieel.
De rechtbank stelt voorop dat hoewel het college bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt, bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
Naar het oordeel van de rechtbank is met voorgaande motivering het motiveringsgebrek ten aanzien van de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de stacaravans voldoende hersteld. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat aannemelijk is dat voor het verwijderen daarvan een professioneel bedrijf moest worden ingeschakeld en dat voor het inschakelen daarvan mede in het licht van de privésituatie van de familie [naam persoon] meer tijd moest worden gegund. De heer [naam persoon] is op 13 december 2018 overleden.
De voorgaande motivering acht de rechtbank ten aanzien van de begunstigingstermijn voor het staken van de fietsverhuur (waaronder het college dus ook het beëindigen van de opslag van fietsen verstaat) echter onvoldoende draagkrachtig. Voor zover voor het verwijderen van de fietsen inschakeling van een professioneel bedrijf noodzakelijk is, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom daarvoor, anders dan voor de stacaravans, een termijn van ruim vijf maanden nodig is. Omdat de termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen, kan het feit dat het verhuurseizoen eerst op 1 april 2018 startte niet redengevend zijn voor de duur van de begunstigingstermijn.
Bij gebrek aan een deugdelijk motivering is de rechtbank van oordeel dat de begunstigingstermijn voor het staken van de fietsverhuur langer is dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen.
4.3
Eisers hebben verder aangevoerd dat de dwangsommen niet hoog genoeg zijn. Volgens eisers is de verhuur van fietsen voortgezet en volgt daaruit dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende afschrikwekkend was.
Voor de dwangsommen van € 1.000,- per stacaravan per overtreding en € 10.000,- ineens voor de fietsverhuur heeft het college aansluiting gezocht bij het “Protocol dwangsombedragen”.
Ter zitting heeft gemachtigde van eisers gesteld de verwijzing naar het protocol ten aanzien van de stacaravans te kunnen volgen. Ten aanzien van de fietsen heeft het college volgens eisers niet kunnen volstaan met verwijzing naar protocol, omdat er heel veel fietsen werden verhuurd.
De rechtbank volgt eisers hierin niet. Zoals door de gemachtigde van [naam persoon] ter zitting is gesteld, werden fietsen verhuurd voor € 5,- per fiets per dag. Gelet daarop acht de rechtbank een dwangsom van € 10.000,- zeker niet te laag. De omstandigheid dat de verhuur zou zijn voortgezet, hetgeen door [naam persoon] overigens uitdrukkelijk is betwist, maakt die conclusie niet anders. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat na verbeurte van een dwangsom een nieuwe last onder dwangsom kan worden opgelegd.
4.4
Eisers hebben in beroep tot slot gesteld dat de last te beperkt is, omdat het hele perceel aan de [adres] te [plaatsnaam2] wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Er wordt ter plaatse sinds enkele jaren geen agrarisch bedrijf meer uitgeoefend. Als gevolg daarvan wordt de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan als burgerwoning gebruikt.
Eisers hebben dit standpunt voor het eerst in beroep ingenomen en hierop niet gewezen in hun verzoek om handhaving. Er bestond naar het oordeel van de rechtbank voor het college dan ook geen aanleiding om een last op te leggen in verband met de bewoning van een bedrijfswoning als burgerwoning.
5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
Omdat de last verduidelijking behoeft en het formuleren van de last een bevoegdheid van het college betreft, ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak. Daarbij merkt de rechtbank op dat nu de begunstigingstermijn ten aanzien van de fietsen al is verstreken, die begunstigingstermijn in het nieuwe besluit geen aanpassing behoeft. Het na het verstrijken van de oorspronkelijke begunstigingstermijn alsnog verkorten van die termijn acht de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
7. De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 8 mei 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak (mede) te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
Artikel 125 van de Gemeentewet luidt:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende:
a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32a, tweede lid van de Awb bepaalt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b, eerste lid van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Het derde lid bepaalt dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.