Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5111 T
tussenuitspraak van 23 april 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser (gemachtigde: mr. R.Th.J. van ‘t Zelfde),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda , verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 augustus 2019 (hierna: bestreden besluit) inzake een aan eiser opgelegde last onder dwangsom wegens het gebruik van een gebouw als woonruimte.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 12 maart 2020.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] en
[naam vertegenwoordiger2] .
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Op een stuk grond – dat indertijd bekend stond als [naam grond] [nummer1] ( [A] en [B] ) te [plaatsnaam] – staan twee gebouwen; een gebouw met een winkel in de eerste bouwlaag, woonruimtes in de tweede en derde bouwlaag en een zolder (hierna: gebouw A), en een gebouw dat indertijd is opgericht en in gebruik genomen als dubbele garage annex opslagruimte (hierna: gebouw B).
1.2.
Oorspronkelijk hoorden beide gebouwen bij elkaar en kon gebouw B rechtstreeks vanuit gebouw A worden bereikt. Inmiddels zijn gebouw A en gebouw B fysiek van elkaar gescheiden door middel van een schutting. Het perceelsgedeelte waarop gebouw A is gesitueerd, staat nog steeds bekend als [naam grond] [nummer1] ( [A] en [B] ) te [plaatsnaam] . Het perceelsgedeelte waarop gebouw B is gesitueerd, staat tegenwoordig bekend als [naam perceel] te [plaatsnaam] .
1.3.
Blijkens de behandeling ter zitting veronderstellen beide partijen dat het in overweging 1.1 van deze uitspraak aangeduide stuk grond (hierna: perceel) in 1997 kadastraal is gesplitst. Uit de stukken waarover de rechtbank beschikt, leidt de rechtbank echter af dat die veronderstelling onjuist is. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
1.4.
Het perceel staat kadastraal nog steeds bekend als gemeente [plaatsnaam] , sectie A, nummer 8853, zo leren tekeningen die onder verantwoordelijkheid van de beheerder van het kadaster zijn geproduceerd. Zie de tekening die is gehecht aan de notariële akte van 15 juli 1997 (een document dat verweerder als bijlage c aan de rechtbank heeft gezonden) en de tekening die is gehecht aan een uittreksel van het eigendomsregister van het kadaster gedateerd 22 januari 2019 (een document dat verweerder als bijlage d aan de rechtbank heeft gezonden).
1.5.
Wel zijn op 15 juli 1997 ten behoeve van de gebouwen A en B twee appartementsrechten gevestigd. Het ene appartementsrecht (gemeente [plaatsnaam] , sectie A, nummer 9133A-1) geeft recht op het uitsluitend gebruik van de eerste bouwlaag van gebouw A. Het andere appartementsrecht (gemeente [plaatsnaam] , sectie A, nummer 9133A-2) geeft recht op het uitsluitend gebruik van de tweede en derde bouwlaag en de zolder van gebouw A en op het uitsluitend gebruik van gebouw B. Zie bladzijde 3, onder E, van de notariële akte van 15 juli 1997.
1.6.
Ter zitting heeft gemachtigde van eiser verklaard dat de notariële akte van 15 juli 1997 tot nu toe ten onrechte niet, althans niet correct, is ingeschreven in het eigendomsregister van het kadaster. De rechtbank volgt eiser hierin niet. De rechtbank acht het namelijk hoogst onwaarschijnlijk dat de beheerder van het kadaster meer dan twintig jaren een onjuiste situatie laat voortbestaan. Bovendien spreekt de notariële akte van 15 juli 1997 niet over het splitsen van de eigendom van het perceel.
1.7.
Op basis van het vorenstaande neemt de rechtbank als vaststaand aan dat het perceel tot nu toe niet kadastraal is gesplitst. In dit kader overweegt de rechtbank dat zij bij het vaststellen van relevante feiten niet is gebonden aan de stellingen die partijen die partijen tijdens de beroepsprocedure presenteren.
1.8.
Appartementsrecht 9133A-1 is voor 7/10e deel eigendom van eiser en voor 3/10e deel eigendom van [naam eigenaar] . Aanvankelijk gold dit ook voor appartementsrecht 9133A‑2. Per 7 januari 2019 is appartementsrecht 9133A-2 eigendom van de rechtspersoon ‘Stichting [naam stichting] ’ (hierna: stichting). Het bestuur van de stichting bestaat uit één persoon, namelijk eiser. Een en ander blijkt uit de documenten die verweerder als bijlagen d en e aan de rechtbank heeft gezonden.
Procesverloop
2.1.
Uit onderzoek door toezichthouders van de gemeente Breda is gebleken dat gebouw B momenteel wordt gebruikt als zelfstandige woning. Volgens verweerder is dit in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (hierna: bestemmings-plan). Verweerder vindt dit uit stedenbouwkundig en planologisch opzicht onwenselijk. Hij wil dan ook dat aan de bewoning van gebouw B een einde komt.
2.2.
Om dit te bereiken, heeft verweerder bij besluit van 27 september 2018 (hierna: primair besluit) een last onder dwangsom opgelegd. De last behelst de aan eiser gerichte opdracht om het gebruik van gebouw B als woonruimte binnen vier maanden na de verzending van het primaire besluit te staken en gestaakt te houden.
Om ervoor te zorgen dat gebouw B in de toekomst niet wederom als woonruimte zal worden gebruikt, wordt eiser verplicht om één voor (het gebruik van) een woning wezenlijke voorziening binnen vier maanden na de verzending van het primaire besluit te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft eiser de keuze tussen de verwijdering van de keuken of de verwijdering van de sanitaire voorzieningen. In het primaire besluit heeft verweerder concreet omschreven wat hij beschouwt als verwijdering.
De aan de last gekoppelde dwangsom bestaat uit de verplichting tot betaling van een bedrag van € 5.000 ineens als niet of niet tijdig aan de last is voldaan
2.4.
Eiser heeft bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
2.5.
Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzending van de beslissing op het bezwaar.
2.6.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, het primaire besluit in stand gelaten, en het verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen.
2.7.
Eiser heeft beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
2.8.
Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzending van de uitspraak op het beroep.
Standpunten van eiser
3.1.
Eiser staat op het standpunt verweerder niet bevoegd was en is om hem te confronteren met een last tot de beëindiging van het gebruik van gebouw B als woning. Daartoe voert eiser aan dat:
- geen sprake is van een overtreding aangezien
1. het als [naam perceel] bekend staande terrein moet worden aangemerkt als een zelfstandig bouwperceel in de zin van het bestemmingsplan;
2. gebouw B moet worden aangemerkt als een hoofdgebouw in de zin het bestemmingsplan; en
3. voor het realiseren van de zich in gebouw B bevindende sanitaire voorzieningen een vergunning is verleend; en
- hij niet kan worden aangemerkt als overtreder aangezien hij sinds 7 januari 2019 niet langer de eigendom van appartementsrecht 9133A-2 heeft.
3.2.
Eiser wil dat de rechtbank:
- het beroep gegrond verklaart;
- het bestreden besluit vernietigt;
- zelf in de zaak voorziet, door het primaire besluit te herroepen; en
- bepaalt dat de tijdens de bezwaar- en de beroepsfase gemaakte proceskosten door verweerder aan hem worden vergoed.
Wettelijk kader
4. Ingevolge artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bezien in samenhang met de artikelen 5:31d en 5:1 van deze wet, kan het bestuursorgaan een last onder dwangsom opleggen aan de persoon die in strijd met een wettelijk voorschrift heeft gehandeld, door te gelasten dat deze persoon de overtreding beëindigt en een dwangsom verbeurt als hij de last niet of niet tijdig uitvoert.
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een gebouw in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken.
6.1.
Het bestemmingsplan is op 7 februari 2013 vastgesteld door de raad van de gemeente Breda (hierna: gemeenteraad) en onherroepelijk geworden per 30 oktober 2013.
6.2.
Bij het bestemmingsplan heeft de gemeenteraad aan het perceel de bestemming ‘Gemengd-1’ gegeven, zo leert de tot het bestemmingsplan behorende kaart.
6.3.
Voorschriften omtrent het gebruik en de bebouwing van gronden met de bestemming ‘Gemengd-1’ zijn neergelegd in artikel 9 van Pro de tot het bestemmingsplan behorende regels (hierna: planregels). Die voorschriften moeten worden gelezen in samenhang met de in artikel 1 van Pro de planregels gegeven begripsomschrijvingen.
6.4.
Volgens artikel 23, onder a, van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze, of tot een doel, strijdig met de bestemming.
Onder strijdig gebruik wordt volgens artikel 23, onder b, onder 2, van de planregels in ieder geval verstaan het gebruik van bijgebouwen en aan- en uitbouwen of garageboxen als zelfstandige woning en/of afhankelijke woonruimte.
Beroepsgrond: bouwperceel?
7.1.
De rechtbank onderzoekt allereerst of het perceel kan worden aangemerkt als één bouwperceel in de zin van het bestemmingsplan.
7.2.
Artikel 1, onder 29, van de planregels verstaat onder bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. Bij de beantwoording of hiervan sprake is, komt doorslaggevend gewicht toe aan de feitelijke situatie ter plaatse, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS).
7.3.
Buiten twijfel staat dat gebouw B is opgericht ten behoeve van gebouw A. Beide gebouwen behoorden oorspronkelijk dus bij elkaar. Verder neemt de rechtbank, onder verwijzing naar de overwegingen 1.4 tot en met 1.6 van deze uitspraak, als vaststaand aan dat het perceel kadastraal niet is gesplitst.
Op basis hiervan concludeert de rechtbank dat de (rechts)persoon die thans bij uitsluiting gebruik van gebouw B mag maken, niet bevoegd is om het als [naam perceel] bekende terrein (apart) te vervreemden. Die persoon mag momenteel hoogstens appartementsrecht 9133A-2 overdragen, en daarmee het recht op het exclusief gebruik van gebouw B en het recht op het exclusief gebruik van een deel van gebouw A.
In het verlengde hiervan constateert de rechtbank dat de fysieke splitsing die door de (toenmalige) gebruikers van de gebouwen eigenhandig is gerealiseerd, geen gevolgen heeft voor de eigendom van het perceel.
7.4.
De zojuist geschetste omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, leiden de rechtbank tot het oordeel dat het perceel – dus de adressen [naam grond] [nummer1] ( [A] en [B] ) en [naam perceel] gezamenlijk – als één bouwperceel in de zin van artikel 1, onderdeel 30, van de planregels moet worden aangemerkt.
7.5.
Eiser heeft ter ondersteuning van zijn standpunt gewezen op de uitspraak van de AbRS van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2749). De rechtbank constateert echter dat de casus die heeft geleid tot de uitspraak van 11 oktober 2017, in relevante mate afwijkt van de situatie waarover de rechtbank nu moet oordelen. Met name het gegeven dat gebouw A en gebouw B oorspronkelijk bij elkaar hoorden, maakt dat de uitspraak van 11 oktober 2017 voor de rechtbank geen reden vormt voor wijziging van haar oordeel dat sprake is van één bouwperceel.
7.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgrond: hoofdgebouw?
8.1.
De rechtbank onderzoekt verder of gebouw B kan worden aangemerkt als een hoofdgebouw in de zin van het bestemmingsplan.
8.2.
Artikel 1, onder 55, van de planregels verstaat onder een hoofdgebouw: een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie en afmetingen als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
Artikel 1, onder 25, van de planregels verstaat onder een bijgebouw: een al dan niet vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
Volgens artikel 9.2.1, onder b, van de planregels is per bouwperceel slechts één hoofdgebouw toegestaan.
8.3.
Nu volgens de rechtbank sprake is van één bouwperceel moet, gelet op de zojuist aangehaalde planregels, worden vastgesteld welk op het perceel gesitueerde gebouw als belangrijkste gebouw valt aan te merken. Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat dit gebouw A is, gezien de oppervlakte, de inhoud en de gebruiksmogelijkheden van dit object.
8.4.
Daarmee kwalificeert de rechtbank gebouw B als bijgebouw in de zin van de planregels. In dit kader constateert de rechtbank dat gebouw B veel kleiner is dan gebouw A (bouwkundige ondergeschiktheid), en dat de gebruiksmogelijkheden van gebouw B veel geringer zijn dan die van gebouw A (functionele ondergeschiktheid).
8.5.
Gezien het vorenstaande doet voor de juridische kwalificatie van gebouw B niet terzake dat dit gebouw geheel zelfstandig kan worden – en momenteel ook wordt – gebruikt. Daarom hebben de stellingen over de nu bestaande situatie en de feitelijke mogelijkheden niet het gewicht dat partijen eraan lijken te hechten. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om die stellingen inhoudelijk te bespreken.
8.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
9. Op basis van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van gebouw B als woonruimte in strijd is met artikel 23, onder a, van de planregels en daarmee ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo. Voor het gebruik van gebouw B als woning is immers geen omgevingsvergunning (voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan) verleend. Aldus concludeert de rechtbank dat in dit geval sprake is van een overtreding in de zin van artikel 5:1, eerste lid, van de Awb waartegen verweerder met behulp van een last onder dwangsom mag optreden. Verweerder was dus bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van gebouw B als woning.
Beroepsgrond: verwijdering sanitaire voorzieningen vereist?
10.1.
De rechtbank onderzoekt vervolgens of verweerder als maatregel ter beëindiging van het gebruik als woning mocht eisen dat de sanitaire voorzieningen in gebouw B worden verwijderd.
10.2.
Eiser heeft gesteld dat geen sprake is van illegaal bouwen omdat de sanitaire voorzieningen (toilet en douche) op 24 december 2009 en 3 mei 2010 zijn vergund en van een keuken naar normaal Nederlands taalgebruik geen sprake is en in elk geval niet heeft geleid tot ‘bouwen’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo. De rechtbank begrijpt dit betoog aldus dat eiser meent dat verweerder in het kader van de opgelegde last om bewoning te staken niet mocht eisen de sanitaire voorzieningen of de keuken te verwijderen, omdat deze niet illegaal (gebouwd) zijn.
10.3.
Uit de gedingstukken en de hierover ter zitting afgelegde verklaringen blijkt dat de plicht tot verwijdering van hetzij de keuken hetzij de sanitaire voorzieningen (slechts) moet worden beschouwd in het licht van het verbod om gebouw B te gebruiken als woonruimte. Die plicht is namelijk slechts bedoeld om te garanderen dat gebouw B niet wederom als woonruimte in gebruik zal worden genomen, teneinde naleving van de last in de toekomst te verzekeren.
10.4.
Bezien vanuit deze invalshoek hebben de besluiten waarbij toestemming voor het realiseren van sanitaire voorzieningen in gebouw B is verleend, niet zo’n verstrekkende betekenis als eiser lijkt te veronderstellen. Het feit dat voor de aanwezigheid van sanitaire voorzieningen (een met) een omgevingsvergunning (vergelijkbare vergunning) is verleend, doet namelijk niet terzake. Overigens is die vergunning slechts verleend om het gebruik van gebouw B als kantoorruimte te vergemakkelijken, en niet tevens om het gebruik van dit gebouw als woonruimte te faciliteren.
10.5.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de last tot structurele beëindiging van de bewoning van gebouw B kracht mag bijzetten door het opleggen van de plicht zoals omschreven in de overwegingen 2.2 en 10.3 van deze uitspraak. Voor zover eiser betoogt dat dit in strijd met het evenredigheidsbeginsel komt, overweegt de rechtbank dat eiser een keuze heeft om de voor hem minst bezwarende maatregel te treffen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser en diens gemachtigde ter zitting hebben verklaard dat het ontmantelen van de keuken niet veel tijd, moeite en geld kost en dat verweerder met zo’n ontmanteling genoegen neemt.
10.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgrond: overtreder?
11.1.
De rechtbank onderzoekt tenslotte of eiser kan worden aangemerkt als overtreder die het in zijn macht heeft om een einde te maken aan de activiteiten waartegen verweerder handhavend optreedt.
11.2.
De rechtbank constateert allereerst dat de termijn om aan de bij het primaire besluit opgelegde lasten te voldoen, nog niet was verstreken toen het bestreden besluit werd genomen, omdat verweerder de begunstigingstermijn had verlengd tot zes weken na de verzending van de beslissing op het bezwaar. Op 29 augustus 2019 waren dus nog geen dwangsommen verbeurd. Daarom mocht verweerder slechts een last onder dwangsom opleggen aan de (rechts)persoon die toen juridisch was gerechtigd om de door verweerder verlangde maatregelen te (laten) treffen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat dwangsommen worden verbeurd – en ten laste komen van het vermogen – van de persoon die in de last onder dwangsom is aangemerkt als overtreder.
11.3.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat appartementsrecht 9133A-2 op 29 augustus 2019 niet in handen was van eiser maar van de stichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook eiser ten onrechte aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb.
11.4.
Dit oordeel wijzigt niet doordat eiser de enige bestuurder van de stichting is. Dit gegeven laat namelijk onverlet dat de vermogens van eiser en de stichting gescheiden zijn, en daarmee dat van belang is welke (rechts)persoon dwangsommen verbeurt. Dat eiser een doorslaggevende invloed op het handelen en nalaten van de stichting kan uitoefenen, heeft dus minder gewicht dan verweerder eraan lijkt te hechten.
11.5.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
12.1.
De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit een gebrek kent, en dat dit gebrek tot nu toe niet is hersteld. Daarom is zij van oordeel dat het beroep gegrond is.
12.2.
Het gebrek kan worden hersteld door het opleggen van de last aan de stichting. Die handeling kan gestalte krijgen door middel van een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS valt het aanmerken van een andere persoon als overtreder namelijk binnen de grenzen van de volledige heroverweging van een last onder dwangsom op grondslag van een daartegen gemaakt bezwaar.
12.3.
De rechtbank verwacht dat het verweerder het gebrek zo snel mogelijk wil herstellen en dat een nieuw besluit op bewaar met die strekking – waarbij het primaire besluit gedeeltelijk wordt gewijzigd – in rechte stand kan houden. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
12.4.
Verweerder heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisering van de gewraakte situatie bestond toen het bestreden besluit werd genomen, en dat zo’n zicht nog steeds niet bestaat. Eiser heeft de juistheid van die stelling niet betwist. Daarom neemt de rechtbank op grond van de beschikbare stukken aan dat inderdaad geen concreet zicht op legalisering bestond en bestaat.
12.5.
Eiser heeft niet gesteld – en de rechtbank ziet op grond van de beschikbare stukken geen aanknopingspunten voor de veronderstelling – dat oplegging van de last tot het staken en gestaakt houden van bewoning van gebouw B in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur komt. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder tegen de gewraakte overtreding handhavend mag en moet optreden, gelet op de zogeheten ‘beginselplicht-jurisprudentie’ van de AbRS.
Bestuurlijke lus
13.1.
Het vorenstaande geeft de rechtbank aanleiding om verweerder – met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb – in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Verweerder krijgt hiervoor zes weken de tijd.
13.2.
Als verweerder geen gebruik wil maken van de hem geboden gelegenheid, dient verweerder dit binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan de rechtbank mee te delen. Maakt verweerder wel gebruik van hem geboden gelegenheid, dan zal de rechtbank eiser de gelegenheid bieden binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
14. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om het in overweging 11.3 van deze uitspraak geconstateerde gebrek te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak;
- draagt verweerder op om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier, op 23 april 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.