Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/5039 WABOA en 19/1583 GEMWT
uitspraak van 15 juli 2019 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. drs. H.A. Pasveer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding met zaaknummer BRE 18/5030 deelgenomen:
- [belanghebbende1] & [belanghebbende2] , [belanghebbende3] , [belanghebbende4] , [belanghebbende5] , [belanghebbende6] & [adres] ,te [plaatsnaam] , gemachtigde mr. E.T. Stevens,
- [belanghebbende8] & [belanghebbende9] , [belanghebbende10] & [belanghebbende11] en [belanghebbende12] & [belanghebbende13] ,te [plaatsnaam] , gemachtigde mr. D. Heuker of Hoek,
- [belanghebbende14] & [belanghebbende15]te [plaatsnaam] , gemachtigde mr. M.J. Weerts,
- [belanghebbende16] & [belanghebbende17]te [plaatsnaam] , gemachtigde mr. I.E. Duijts,
- [belanghebbende18] & [belanghebbende19] , [belanghebbende20] & [belanghebbende21] , [belanghebbende22] & [belanghebbende23] , [belanghebbende24] & [belanghebbende25] , [belanghebbende26] , [belanghebbende27] & [belanghebbende28]te [plaatsnaam] .
Als derde partij hebben aan het geding met zaaknummer BRE 19/583 deelgenomen:
[belanghebbende14] & [belanghebbende15], te [plaatsnaam] .
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 6 juli 2018 (bestreden besluit I) van het college inzake de herroeping van de aan hem verleende omgevingsvergunning voor het huisvesten van 15 arbeidsmigranten op het adres [adres] te [plaatsnaam] en tegen het besluit van 26 maart 2019 van het college (bestreden besluit II) inzake de aan hem opgelegde last onder dwangsom.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 mei 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] en mr. H. van de Werken. De volgende derde partijen zijn verschenen: [belanghebbende1] , [belanghebbende14] , [belanghebbende6] , [belanghebbende15] , [adres] , [belanghebbende2] , bijgestaan door hun gemachtigde, en [belanghebbende21] , [belanghebbende20] , [belanghebbende22] en [belanghebbende23] .
De volgende derde partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde: [belanghebbende4] , [belanghebbende3] , [belanghebbende5] , [belanghebbende8] , [belanghebbende9] , [belanghebbende12] , [belanghebbende13] , [belanghebbende10] en [belanghebbende11] . [belanghebbende16] en [belanghebbende17] hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Willemse, kantoorgenoot van hun gemachtigde.
De uitspraaktermijn is met twee weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is eigenaar van het perceel plaatselijk bekend als [adres] te [plaatsnaam] . Op 15 december 2017 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor
gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur aan 15 arbeidsmigranten.
Bij besluit van 20 maart 2018 (primair besluit I) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Tegen dit besluit hebben meerdere bewoners van [adres] bezwaar gemaakt. Tevens hebben enkele bezwaarmakers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 9 mei 2018 (zaaknummers: BRE 18/2360 WABOA VV en BRE 18/2361 WABOA VV) heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
Bij bestreden besluit I heeft het college de bezwaren van een aantal bewoners van [adres] gegrond verklaard en de aan eiser verleende omgevingsvergunning herroepen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het gebruik van de woning in strijd is met het bestemmingsplan ’Driessen’ (bestemmingsplan). Het college heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) van het bestemmingsplan af te wijken. Dit omdat het gebruik in strijd is met de op 20 maart 2018 vastgestelde ‘Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk ’ (de Beleidsregels 2018), die op 30 maart 2018 zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad 2018, nr. 67579, en daarna in werking zijn getreden. Verder bestaat er volgens het college geen aanleiding op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten gunste van eiser af te wijken van de Beleidsregels 2018.
Op 11 juli 2018 hebben [belanghebbende15] , [belanghebbende6] en [adres] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de op dat moment illegale bewoning van het pand door meer dan 5 personen.
Bij brief van 21 augustus 2018 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om het verzoek tot handhaving af te wijzen.
Bij besluit van 27 september 2018 (primair besluit II) heeft het college het verzoek afgewezen. Tegen dit besluit hebben [belanghebbende14] en [belanghebbende15] bezwaar gemaakt.
Bij bestreden besluit II heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en aan eiser een last onder dwangsom opgelegd van € 2.000,- per dag met een maximum van € 30.000,- en eiser gelast om binnen twee weken na verzending van het besluit de kamergewijze verhuur aan c.q. de kamergewijze bewoning van meer dan 5 personen die geen huishouden vormen in het pand te beëindigen en beëindigd te houden. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 5 april 2019 (zaaknummer: 19/1582 GEMWT) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen in die zin dat de in bestreden besluit II bedoelde begunstigingstermijn eindigt op 30 april 2019.
Op 6 mei 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand voor kamergewijze verhuur aan maximaal 5 personen.
2. Eiser voert ten aanzien van bestreden besluit I, kort samengevat, primair aan dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de huisvesting van arbeidsmigranten in [adres] . Volgens eiser kent het bestemmingsplan geen duidelijke gebruiksbepaling die aan bewoning door arbeidsmigranten in de weg staat. Subsidiair stelt eiser dat indien er wel een omgevingsvergunning nodig is voor de huisvesting van arbeidsmigranten het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat bij dat besluit het vertrouwensbeginsel is geschonden en het college niet draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom op eerdere toezeggingen wordt teruggekomen. Verder voert eiser aan dat de Beleidsregels 2018 ten onrechte geen overgangsbepaling kennen. Het is volgens eiser in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om de Beleidsregels 2018 toe te passen. De Beleidsregels 2018 zijn daarom onverbindend dan wel dienen de Beleidsregels 2018 – mede gezien de toezeggingen – ten aanzien van de onderhavige vergunning buiten toepassing te blijven. Ten aanzien van bestreden besluit II voert eiser aan dat het college niet bevoegd is om te handhaven. Er is geen overtreding van het bestemmingsplan noch van de Huisvestingsverordening. Verder stelt eiser dat het college van handhaving had moeten afzien zolang de bodemprocedure tegen het besluit tot herroeping van de omgevingsvergunning nog loopt. Ten aanzien van de begunstigingstermijn stelt eiser dat deze termijn veel te kort is.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo – voor zover van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is – voor zover van belang – bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming ‘Wonen’.
Ingevolge artikel 14.1.1 van de planregels – voor zover van belang – zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. hoofdgebouwen ten behoeve van woonhuizen […];
b. […].
Ingevolge artikel 1.54 van de planregels wordt onder ‘woning’ of ‘woonhuis’ verstaan: een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor de huisvesting van een huishouden.
Ingevolge artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht – voor zover van belang – komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
1. […]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Ingevolge de Beleidsregels 2018 kan op grond van artikel 8, gelezen in combinatie met artikel 2, in de woning [adres] huisvesting plaatsvinden van maximaal 5 personen (individuen).
Omgevingsvergunning
4. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college op goede gronden de omgevingsvergunning heeft geweigerd.
Daarvoor moet allereerst worden vastgesteld of het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur aan 15 arbeidsmigranten wel of niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Daarbij is, gelet op artikel 14.1.1. in samenhang bezien met artikel 1.54 van de planregels, de vraag aan de orde of de kamergewijze verhuur aan 15 arbeidsmigranten kan worden aangemerkt als huisvesting van een huishouden.
De rechtbank is met het college van oordeel dat dit niet het geval is. De uitleg van het college dat het begrip ‘huishouden’ vereist dat sprake moet zijn van enige duurzame verbintenis tussen de bewoners is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Deze uitleg sluit aan bij die van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) (ECLI:NL:RVS:2017:3017) van het begrip ‘huishouden’. Verder is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval – anders dan eiser heeft aangevoerd – geen sprake van 15 huishoudens nu de bewoners de in de woning aanwezige voorzieningen delen.
Voor wat betreft eisers verwijzing naar het op 7 juni 2018 genomen voorbereidingsbesluit met het doel om in het onderhavige geval de rechtstreekse mogelijkheid tot kamergewijze verhuur van panden te voorkomen stelt de rechtbank vast dat dit besluit niet ziet op de thans aan de orde zijnde plansystematiek.
5. Nu het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur aan 15 arbeidsmigranten
in strijd is met het bestemmingsplan heeft het college terecht beoordeeld of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS betreft de beslissing om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen een discretionaire bevoegdheid van het college. Dit brengt met zich dat de weigering een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen, terughoudend moet worden getoetst. De rechter moet zich dan ook bij de toetsing van het bestreden besluit beperken tot de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de aangevraagde omgevingsvergunning aan eiser te verlenen.
6. Het college hanteert bij de uitoefening van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor, al dan niet te verlenen het beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels 2018.
7. De rechtbank volgt niet het door eiser ingenomen standpunt dat door het ontbreken van overgangsbepalingen bij de Beleidsregels 2018, het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om de Beleidsregels 2018 toe te passen en dat deze beleidsregels daarom onverbindend zijn. Met het college is de rechtbank van oordeel dat geen rechtsregel de verplichting geeft dat bij het maken van nieuw beleid of bij het wijzigen van beleid overgangsbepalingen moeten worden opgenomen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om in het onderhavige geval de Beleidsregels 2018 onverbindend te achten.
8. Niet ter discussie staat dat op grond van de Beleidsregels 2018 in de woning aan [adres] huisvesting kan plaatsvinden van maximaal 5 personen (individuen). Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met de Beleidsregels 2018. Dit betekent dat het college overeenkomstig zijn beleid de aangevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd te verlenen.
Vertrouwensbeginsel
9. Ten aanzien van de vraag of het college met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregels 2018 had moeten afwijken omdat het vertrouwensbeginsel is geschonden overweegt de rechtbank het volgende.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De AbRS heeft het begrip “toezegging” nog nader gedefinieerd in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel dient aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
Eiser beroept zich op een uitlating van de wethouder in een gesprek met hem op 16 maart 2018. Tijdens dat gesprek zou de wethouder, volgens een gespreksverslag opgemaakt door eiser, gezegd hebben dat reeds verstrekte vergunningen en lopende vergunning aanvragen niet geraakt zullen worden door de wijziging van het beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten. Verder heeft eiser gewezen op het standpunt dat het college tot in de bezwaarprocedure heeft ingenomen, dat de verleende vergunning op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet herroepen zou moeten worden.
Uit de uitlating van de wethouder van 16 maart 2018 en het lang in de procedure door het college ingenomen standpunt dat de verleende vergunning niet herroepen zou moeten worden volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat de verleende vergunning onder alle omstandigheden in stand zou blijven. Nu geen sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging noopte het vertrouwensbeginsel niet om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Awb.
Handhavend optreden
10. Uit het voorgaande volgt dat ten tijde van bestreden besluit II sprake was van een overtreding en het college bevoegd was om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit is de zogeheten beginselplicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake nu het college de verleende omgevingsvergunning heeft herroepen. Handhavend optreden is naar het oordeel van de rechtbank ook niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Verder is de rechtbank van oordeel dat het eerder door het college ingenomen standpunt dat met handhaving wordt gewacht tot de uitspraak van de rechtbank op het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning geen bijzondere omstandigheid is in vorenbedoelde zin.
11. Verder is de rechtbank niet gebleken dat de begunstigingstermijn van twee weken om het illegale gebruik te beëindigen onredelijk kort is.
12. De conclusie van het voorgaande is dat de bestreden besluiten in rechte stand houden. De beroepen zullen ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van W.J. Steenbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2019. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.