Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/8186 GEMWT
uitspraak van 14 mei 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [naam eiser1]te Rijkevorsel (B), eiser sub 1,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ;
2. [naam eiser2] ,te Vogelenzang, eiser sub 2
en
de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 13 november 2017 (bestreden besluit), inzake het aan hen opgelegde verbod om gedurende drie maanden zich te bevinden binnen het gebied zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kaart (hierna: de gebiedsverboden).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 14 maart 2019. Eisers hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] . Eiser [naam eiser1] is ook in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. T.N. Sanders.
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Zundert hebben vanwege de woon- en leefsituatie op camping Fort Oranje op 9 juni 2017 aan de exploitante van de camping, Recreatiepark Fort Oranje B.V., het voornemen kenbaar gemaakt om de camping te sluiten. Daarbij is aangegeven dat de sluiting op zijn vroegst op 4 augustus 2017 zal plaatsvinden en dat de bewoners, op dat moment in ieder geval de 535 in de gemeentelijke basisregistratie geregistreerde personen, in een jaar tijd gefaseerd herhuisvest zullen worden.
Op 22 juni 2017 heeft de exploitante bekend gemaakt dat de exploitatie van camping Fort Oranje al op 3 juli 2017 gestaakt zal worden en dat iedereen op die dag na 12:00 uur het terrein verlaten dient te hebben en dat de water- en stroomvoorziening gestaakt zal worden.
Dit voornemen van de exploitante doorkruiste de (herhuisvestings-)plannen van de gemeente Zundert. Gevreesd werd dat niet tijdig adequate opvang geregeld zou kunnen worden voor een groot aantal hulpbehoevende bewoners. Dit vooruitzicht heeft geleid tot een bijeenkomst van het Regionaal Beleidsteam van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Tijdens deze bijeenkomst heeft verweerder vastgesteld dat hier sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis. Verweerder heeft daarop het besluit genomen om op te schalen naar fase 4 van de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure (GRIP).
Om het gemeentelijke opvangplan veilig te stellen en een aanstaande crisis te voorkomen hebben de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Zundert de camping per 23 juni 2017 gesloten en het beheer ervan overgenomen. Tegen dit sluitingsbevel, gebaseerd op onder meer artikel 17 van de Woningwet, en de overname van het beheer, gebaseerd op artikel 13b van de Woningwet, beide daterend van 23 juni 2017 is door de exploitante bezwaar en beroep ingesteld.
Omdat verweerder vreesde dat op 23 juni 2017 en de periode daarna bij de overname van het beheer sprake zou zijn van een zeer precaire situatie, waarbij op elk moment de vlam in de pan zou kunnen slaan, heeft hij nog diezelfde dag de gebiedsverboden opgelegd. De gebiedsverboden zijn gebaseerd op artikel 172 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 39 van de Wet veiligheidsregio´s.
Tegen deze gebiedsverboden hebben eisers een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van de Veiligheids-regio Midden- en West-Brabant.
2. De in beroep door eisers aangevoerde gronden zijn gericht tegen het oordeel dat verweerder zich op grond van de Wet veiligheidsregio’s bevoegd kon achten in te grijpen en tegen de conclusie dat de door verweerder aangevoerde feiten aanleiding konden geven tot het toepassen van de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 van de Gemeentewet. Daarbij hebben zij zich op het standpunt gesteld dat geen sprake kon zijn van een dreigende ramp of crisis omdat met de mededeling dat de exploitatie van camping Fort Oranje al op 3 juli 2017 gestaakt zal worden, uitvoering werd gegeven aan het eerdere voornemen van het gemeentebestuur van Zundert d.d. 9 juni 2017. Voorts hebben eisers betwist dat hun gedragingen een ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde rechtvaardigen. Zij zijn van mening dat zij zich niet schuldig hebben gemaakt aan opruiend gedrag. Ze hebben hooguit gebruik gemaakt van hun grondwettelijk recht om te demonstreren en hun mening te uiten, aldus eisers.
Er zijn in beroep geen gronden aangevoerd tegen de duur of andere modaliteiten van de gebiedsverboden.
3. Ingevolge artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s wordt onder een ramp verstaan: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
In dit artikel is crisis gedefinieerd als een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast.
Artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s bepaalt dat in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd is toepassing te geven aan, voor zover hier van belang, artikel 172 van de Gemeentewet.
Ingevolge artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
Toepasselijkheid Wet veiligheidsregio’s
4.1
De rechtbank stelt vast dat de begrippen ramp en crisis een ruime definitie hebben. Verweerder kan de bevoegdheden van burgemeesters uit zijn veiligheidsregio slechts overnemen in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Volgens de wetsgeschiedenis is sprake van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis wanneer maatregelen niet langer op grond van een eigen afweging van de omstandigheden in elk van de betrokken gemeenten kunnen worden genomen. De maatregelen moeten worden genomen op grond van een beoordeling van de omstandigheden in het hele getroffen gebied, zonder acht te slaan op de toevallige omstandigheid dat het gebied doorsneden wordt door gemeentegrenzen (Kamerstukken I 2009/10, 31117, C, p. 30). Of sprake is van een dergelijke ramp of crisis kan de rechtbank slechts terughoudend toetsen.
4.2
Verweerder heeft aangegeven dat hij het besluit om op te schalen naar fase 4 van de GRIP heeft genomen op 22 juni 2017, nadat de exploitante had aangekondigd dat de exploitatie van camping Fort Oranje al op 3 juli 2017 gestaakt zal worden, dat iedereen op die dag na 12:00 uur het terrein verlaten dient te hebben en dat vanaf dat moment de water- en stroomvoorziening gestaakt zal worden. Dat bericht doorkruiste de herhuisvestings-plannen van de gemeente Zundert en opende een scenario waarbij minstens 535 mensen dakloos zouden raken dan wel op z’n minst verstoken zouden zijn van water en stroom.
4.3
De rechtbank acht dit door verweerder gevreesde scenario niet irreëel. Dat verweerder meende dat de gemeente Zundert niet in staat was om in zo korte tijd voor zoveel mensen adequate opvang te regelen, acht de rechtbank ook niet irreëel, zeker niet nu de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders in hun op dat moment nog voorgenomen besluit al een ruimere termijn had opgenomen waarbinnen de sluiting van de camping zou worden geëffectueerd. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de ernstige vrees voor het ontstaan van een crisis van meer dan plaatselijke betekenis kunnen aannemen. Andere gemeenten binnen de regio zouden moeten bijspringen om in die opvang te kunnen voorzien.
4.4
Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij vanaf dat moment beschikte over de bevoegdheid als bedoeld in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s.
Toepassing artikel 172 Gemeentewet
5.1
Verweerder heeft van de bevoegdheid om de gebiedsverboden op te leggen gebruik gemaakt omdat hij vreesde dat op 23 juni 2017 en de periode daarna bij de overname van het beheer van de camping de situatie uit de hand zou kunnen lopen. Daarbij heeft verweerder de gebiedsverboden opgelegd aan spilfiguren op de camping, waaronder eisers, omdat zij tijdens eerdere bezoeken van het bevoegd gezag aan de camping een opruiende en/of openbare orde verstorende rol hadden.
5.2.1
Met betrekking tot het gebruikmaken van deze bevoegdheid door verweerder stelt de rechtbank voorop dat voor het kunnen opleggen van de in geding zijnde gebiedsverboden op basis van de bevelsbevoegdheid als bedoeld in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s, er sprake moet zijn van een situatie die acuut en daadwerkelijk noopt tot snel en daadkrachtig optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde, terwijl reguliere instrumenten ontbreken.
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet heeft dit artikel immers betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan echter op basis van deze bepaling niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17).
Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden, die in voormelde bepaling niet nader zijn omschreven. Indien zich een dergelijke situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Derhalve is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften" (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18), volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Indien de burgemeester zich onverwacht geconfronteerd ziet met een verstoring van de openbare orde of indien daar ernstige vrees voor bestaat, heeft hij op grond van deze bepaling de bevoegdheid om daartegen op te treden door het geven van bevelen die op de desbetreffende situatie zijn toegesneden.
5.2.2
Blijkens de door verweerder overgelegde processen-verbaal van bevindingen van de politie zijn op 9 juni 2017, in de aanloop naar de aankondiging door de gemeente dat de camping gesloten zou gaan worden, door eiser sub 1 met beide armen zwaaiende bewegingen gemaakt richting automobilisten die voor de slagboom van de camping stilstonden, met het kennelijke doel om die automobilisten hun voertuigen voor de slagboom te laten parkeren zodat medewerkers van de gemeente niet met voertuigen de camping op zouden kunnen rijden. Even later hoorde de desbetreffende brigadier van politie dat eiser sub 1 zei: “Ze komen er niet op. Het is klaar”. Nadat ruim een uur later ambtenaren van gemeente en politie in gele hesjes in de richting van de slagbomen liepen heeft eiser sub 1 zijn rechterhand tot een vuist gebald en opgeheven richting een inspecteur van politie, zodanig dat de brigadier vermoedde dat verzoeker sub 1 de inspecteur zou slaan. Hierop is eiser sub 1 tot kalmte gemaand en weggeleid. Nadien heeft eiser sub 1 tegen deze inspecteur gezegd: “Er komt helemaal niemand mijn camping op”. Volgens de inspecteur was de sfeer door het gedrag van eiser sub 1 erg onrustig.
5.2.3
De rechtbank acht het niet onjuist of onbegrijpelijk dat verweerder uit deze bevindingen heeft afgeleid dat de aanwezigheid van eiser sub 1 op de camping zou kunnen leiden tot verstoring van de openbare orde. Eiser sub 1 heeft een andere uitleg gegeven aan zijn armgebaren, maar naar het oordeel van de rechtbank heeft de politie – en in het verlengde daarvan verweerder – dit kunnen interpreteren als het belemmeren van gezagdragers in het uitoefenen van hun toezichthoudende functie.
5.2.4
In een proces-verbaal van bevindingen van de brigadier van politie is vermeld dat eiser sub 2 op 22 juni 2017 meermalen campingbewoners heeft opgeroepen om naar het gemeentehuis van Zundert te gaan om daar te vragen naar de woning die men voor hen geregeld zou hebben. Nadat de brigadier aan eiser sub 2 had verzocht om in het kader van de openbare orde en de veiligheid van de medewerkers van de gemeente de bewoners niet op te roepen en de taxibus naar het gemeentehuis af te bellen, heeft eiser sub 2 gezegd: “Wij bepalen zelf wel wat we doen. De mensen gaan gewoon allemaal naar het gemeentehuis toe. Dat regelen wij. Wij laten ons niet tegenhouden. De taxibus bellen we niet af want wij hebben die taxibus netjes betaald”. Daarna heeft eiser sub 2 in vergelijkbare bewoordingen nog enkele malen campingbewoners opgeroepen om naar het gemeentehuis te gaan omdat ze daar een woning zullen krijgen. Nadat de taxibus enige tijd later voor de tweede maal mensen op de camping kwam ophalen heeft de brigadier de chauffeur opgedragen om niet meer verder te rijden en de passagiers weer te laten uitstappen. Daarop heeft eiser sub 2 tegen de chauffeur geroepen: “U gaat gewoon met deze mensen naar de gemeente. Wij hebben u betaald. Luister niet naar deze meneer. Deze mensen kunnen dus gewoon weer instappen en naar de gemeente gebracht worden”.
5.2.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit gedrag van eiser sub 2 kunnen typeren als opruiend gedrag. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen de plaats, tijd en context waarbinnen eisers dit gedrag hebben laten zien; in het openbaar en in aanwezigheid van andere betrokkenen (waaronder bewoners van camping Fort Oranje) die zich in een moeilijke situatie bevonden en bij wie de emoties mogelijk hoog op zouden kunnen lopen.
5.2.6
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder gelet op de oplopende spanningen rondom de naderende overname van het beheer van de camping zijn beoordelingsruimte niet heeft overschreden door uit het gedrag van zowel eiser sub 1 als dat van eiser sub 2 af te leiden dat de vrees bestond dat er opnieuw ernstige verstoringen van de openbare orde zouden plaatsvinden, zodat hij snel en daadkrachtig moest optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.
5.3
Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat niet is gebleken van reguliere instrumenten waarmee een vergelijkbaar resultaat zou kunnen worden behaald, kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de gebiedsverboden op te leggen.
6. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de door eisers aangedragen beroepsgronden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Gegeven deze uitkomst bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2019.
P.H.M. Verdonschot, griffier R.P. Broeders, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.