Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/3204 WET
uitspraak van 20 december 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. P.J.G. Poels,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende 1]en
[belanghebbende 2] ,
beide te [vestigingsplaats 1] ,
hierna samen te noemen: [belanghebbende 3] ,
gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 27 maart 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van haar aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 november 2018, tegelijk met het onderzoek in 21 andere beroepen over verzoeken om planschade in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Eiseres is niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.C.J.M. Willemse. Hij heeft zich laten vergezellen door mr. A.A.M. Bruggeman KRMT en mr. J.H.J. van Erk van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) als deskundigen.
[belanghebbende 3] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Daarnaast is [naam projectdirecteur] , projectdirecteur, verschenen namens [belanghebbende 3] Ten slotte is namens [belanghebbende 3] mr. ing. J. de Vries RT van De Lorijn Raadgevers o.g. als deskundige verschenen.
De termijn voor het doen van uitspraak is ter zitting verlengd.
Overwegingen
1.Feiten
Eiseres is eigenaresse van de woning gelegen aan de [adres] .
Op 17 februari 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente Tilburg het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 8 augustus 2014 in werking getreden en op 20 november 2014 onherroepelijk geworden. Bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk met circa 380 woningen met bijbehorende voorzieningen op een dichtbij eiseres’ woning gelegen gebied dat onder het direct voorafgaand aan bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” geldende bestemmingsplan onder meer bestemd was voor agrarische doeleinden.
Eiseres heeft op 14 april 2016 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Aan de aanvraag heeft zij - samengevat - ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering de waarde van haar woning is verminderd.
Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft haar advies neergelegd in een rapport van oktober 2017.
Bij besluit van 11 oktober 2017 (primair besluit) heeft het college de aanvraag onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de SAOZ afgewezen. Volgens het college had eiseres ten tijde van de aankoop van haar woning op basis van concrete en bekendgemaakte beleidsdocumenten rekening kunnen houden met de ontwikkeling van een woonwijk op de locatie van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar is toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 22 februari 2018.
Ook een vertegenwoordiging van [belanghebbende 3] was bij de hoorzitting aanwezig. In het kader van de totstandkoming van bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] ” is een samenwerkingsovereenkomst gesloten op grond waarvan [belanghebbende 2] derde-belanghebbende is in procedures waarin in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” een tegemoetkoming in planschade is gevraagd. Den [belanghebbende 2] is beherend vennoot van [belanghebbende 1] Op grond van de samenwerkingsovereenkomst is [belanghebbende 1] de partij die zorgdraagt voor de betaling aan de gemeente van door het college toegekende en uitgekeerde tegemoetkomingen.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2.De wettelijke grondslag voor toekenning van een tegemoetkoming
Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.
Het tweede lid, aanhef en onder a bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een bestemmingsplan is.
3.Advisering door de SAOZ
Het college heeft, naast deze aanvraag, ook andere aanvragen ontvangen voor een tegemoetkoming in de planschade. Het college heeft de aanvragen ter advisering voorgelegd aan de SAOZ en heeft de besluitvorming in dit geval ook gebaseerd op het advies van de SAOZ.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3) volgt dat als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de SAOZ als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2203). Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien niet is voldaan aan de eis dat de in het advies neergelegde gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
Eiseres heeft aangevoerd dat het college niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan, omdat moet worden getwijfeld aan de juistheid en de volledigheid daarvan. Ter onderbouwing daarvan heeft eiseres erop gewezen dat de SAOZ in de (concept-) adviezen naar aanleiding van een aantal andere aanvragen in eerste instantie tot de conclusie kwam dat voor die aanvragers ten tijde van de aanschaf van hun woningen geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. In latere, in overleg met de gemeente, herziene adviezen is de SAOZ vervolgens tot de conclusie gekomen dat de schadeoorzaak wel voorzienbaar was. De omstandigheid dat de SAOZ is teruggekomen op eerdere standpunten vormt volgens eiseres een concreet aanknopingspunt op grond waarvan ook moet worden getwijfeld aan de volledigheid en juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan het besluit van het college tot afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming.
De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog.
Vast staat dat nadat de SAOZ in april 2016 een advies had uitgebracht over drie aanvragen, bleek dat in die zaken onvoldoende dossier- en archiefonderzoek was gedaan, zodat essentiële documenten op dat moment ontbraken. Nadat [belanghebbende 3] het college heeft gewezen op het ontbreken van essentiële informatie, is daarnaar aanvullend onderzoek gedaan. Naar aanleiding van de documenten en publicaties zoals die vervolgens naar voren zijn gekomen, is de SAOZ in een aantal adviezen teruggekomen op eerder ingenomen standpunten.
Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, is deze gang van zaken niet juist geweest. Naar het oordeel van de rechtbank mogen aanvragers en overige belanghebbenden, zoals [belanghebbende 3] in geval van een aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade verwachten dat de adviseur, of, als de onderlinge afspraken daar aanleiding toe geven, het college zich binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijs mogelijk is inspant om de voor de beoordeling van de aanvraag essentiële documenten te verzamelen. Doordat het college pas in een later stadium actief onderzoek is gaan doen naar de voor de beoordeling van de aanvragen essentiële documenten, heeft het college niet gehandeld zoals van het college als een zorgvuldig handelende overheidsinstantie mocht worden verwacht. In dit licht acht de rechtbank het door eiseres en [belanghebbende 3] over de gang van zaken geuite ongenoegen dan ook invoelbaar. Deze constatering heeft op zichzelf evenwel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Dat de SAOZ in een aantal andere zaken is teruggekomen op eerder ingenomen standpunten, vormt echter geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Volstrekt helder is dat de SAOZ op eerder ingenomen standpunten is teruggekomen, omdat nieuwe informatie en inzichten daar aanleiding toe gaven. Deze handelwijze biedt op zichzelf dan ook geen aanleiding voor twijfel aan de volledigheid of juistheid van de adviezen. Integendeel: van een onafhankelijk deskundige wordt verwacht dat hij conclusies aanpast, als nieuwe informatie daartoe noopt. Bovendien heeft eiseres niet concreet gemaakt op welk punt het advies zoals dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd onvolledig of onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat eiseres zich niet met de conclusies uit het advies kan verenigen, betekent nog niet dat het advies onvolledig of onjuist is.
Gelet op het voorgaande bestaat er bij gebrek aan concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en, in het verlengde daarvan, aan de juistheid van het door de SAOZ uitgebrachte advies, geen aanleiding voor het oordeel dat het college reeds daarom niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan.
Voor zover de conclusies van de SAOZ inhoudelijk zijn weersproken, zal daarop hierna verder worden ingegaan.
4.Voorzienbaarheid
Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van de SAOZ op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van de woning de woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. Het college heeft de aanvraag van eiseres daarom afgewezen. Volgens eiseres was woningbouw ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar, zodat het college haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.
5.Voorzienbaarheid: beoordelingskader
Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.23 - 5.30) blijft wanneer de planschade voorzienbaar is, de planschade voor rekening van de aanvrager, omdat de aanvrager in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning te hebben aanvaard.
Of een planologische wijziging voorzienbaar was, dient volgens vaste rechtspraak te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing - in dit geval het moment van aankoop van de woning - voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is ook niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van aankoop van de woning de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
De rechtbank merkt op dat de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was een juridische vraag is, die moet worden beantwoord op basis van de hiervoor omschreven uitgangspunten. De rechtbank realiseert zich dat de mate van onderzoek naar en de interpretatie van planologische mutaties die in juridisch opzicht ingevolge de heersende lijn in de jurisprudentie van een redelijk denkend en handelend koper wordt verwacht, maakt dat veel van een aspirant-koper van een woning wordt gevraagd. De jurisprudentie op dit punt is echter stellig en daarom zal de rechtbank dit ook als uitgangspunt hanteren.
6.Voorzienbaarheid: wijze van beoordeling door de rechtbank
Het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de woning voor de koper voorzienbaar was, vereist geen specialistische kennis of ervaring waarover slechts een deskundige, zoals de SAOZ, beschikt. Dat betekent dat de rechtbank het door het college in navolging van de SAOZ gegeven antwoord op die vraag zonder terughoudendheid toetst (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, met name rechtsoverweging 8.8 en 8.9).
Dat betekent daarnaast dat, zoals eiseres terecht heeft aangevoerd, in geval van betwisting van de aanwezigheid of juist het ontbreken van voorzienbaarheid niet vereist is dat ter onderbouwing daarvan een rapport van een deskundige wordt overgelegd. Dat een rapport niet vereist is, laat onverlet dat de betwisting wel moet worden gemotiveerd.
7.Voorzienbaarheid in het concrete geval
De woning is gekocht vóór 3 oktober 1974, de datum van levering. De exacte datum van de aankoop is onbekend.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. Ter onderbouwing daarvan is gewezen op de publicatie van de terinzagelegging van het ontwerp van het Structuurplan Stadsgewest Tilburg op 20 juni 1974 (het Structuurplan). Op de kaart van het Structuurplan, gelezen in samenhang met de bijbehorende legenda, is de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” aangewezen als woongebied, zodat het beleidsvoornemen voldoende concreet was. Ook aan het vereiste van openbaarmaking is voldaan, aldus het college.
Eiseres heeft aangevoerd dat in het ontwerp van het Structuurplan niet een zodanig concreet beleidsvoornemen is opgenomen dat aan haar op basis daarvan voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. De contouren en begrenzingen van het gebied zijn zodanig onduidelijk dat ook de SAOZ niet met zekerheid kon vaststellen of het ontwerp ook betrekking had op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Nu het voor de SAOZ als deskundige al niet eenvoudig was om het kaartmateriaal zelfs met behulp van alle hedendaagse digitale mogelijkheden te interpreteren, kon van eiseres als redelijk denkend en handelend koper niet worden verwacht dat zij daar destijds wel toe in staat was.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet.
Uit het ontwerp Structuurplan en het bijbehorende kaartmateriaal zoals dat inmiddels beschikbaar is, blijkt naar het oordeel van de rechtbank van een voldoende concreet beleidsvoornemen om ter plaatse van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” in de toekomst woningen te realiseren. Dat de SAOZ de contouren en begrenzingen eerder in het conceptadvies van november 2016 niet helder weergegeven vond, maakt dat niet anders, nu vast staat dat de SAOZ destijds nog niet over al het kaartmateriaal beschikte. Bovendien achtte de SAOZ het destijds ook onder die omstandigheden niet onaannemelijk dat woningbouw ter plaatse voorzienbaar was. Daar komt bij dat, zoals ook de SAOZ ter zitting terecht heeft opgemerkt, zeker in geval van een structuurplan een redelijk denkend en handelend koper rekening dient te houden met de kans dat de grenzen van de locaties nog enigszins wijzigen.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat voorzienbaarheid op grond van het ontwerp Structuurplan haar niet kan worden tegengeworpen omdat niet zou zijn voldaan aan de eisen van publicatie. Gelet op artikel 8, gelezen in samenhang met artikel 23 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening zoals die destijds gold, maakte de burgemeester de terinzagelegging van een ontwerp van een structuurplan bekend “in de Nederlandse Staatscourant, in één-of-meer dag- of nieuwsbladen die in de gemeente verspreid worden en voorts op de gebruikelijke wijze”. Vast staat dat de terinzagelegging van het ontwerp in dit geval bekend is gemaakt in de Staatscourant en twee (betaalde) regionale kranten. Het college heeft niet kunnen achterhalen of de terinzagelegging ook bekend is gemaakt in een gratis huis-aan-huis blad. Het college vermoedt dat de bekendmaking, zoals destijds gebruikelijk was, in een vitrine in het gemeentehuis aangeplakt is geweest, maar zeker is dat niet. Eiseres heeft aangevoerd dat bij gebrek aan een bekendmaking waarvan eiseres gratis kennis kon nemen, voorzienbaarheid haar niet kan worden tegengeworpen. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Bij beantwoording van de vraag of in het kader van voorzienbaarheid voldaan is aan de eisen van openbaarmaking is niet vereist dat is voldaan aan alle eisen die procedureel aan de publicatie van een plan worden gesteld. Voldoende is dat sprake is geweest van publicatie in een openbare bron. De bronnen waarin in dit geval de terinzagelegging bekend is gemaakt, vormen openbare bronnen, zodat geen sprake is van een situatie waarin voorzienbaarheid wegens het ontbreken van openbaarmaking van het ontwerp niet kan worden tegengeworpen.
Ten slotte moet, om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft en wat de zakelijke inhoud ervan is. Ook is vereist dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.26). De rechtbank is van oordeel dat aan deze vereisten is voldaan. Dat, zoals eiseres heeft gesteld, in de publicaties niet expliciet naar woningbouw is verwezen, laat onverlet dat uit de openbaarmaking de zakelijke inhoud van het beleidsvoornemen volgt. Daarnaast is benoemd dat het beleidsvoornemen ook betrekking heeft op Udenhout.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van de woning de toekomstige woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. De aanvraag is terecht afgewezen.
8.Planvergelijking, taxatie en normaal maatschappelijk risico
Nu de aanvraag terecht is afgewezen omdat de planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar was, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.16).
9.Conclusie
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond is.
10.Proceskosten
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden en D. Alblas, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.