Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/3203 WET
uitspraak van 20 december 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [naam woonplaats 1] ,
eisers,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen:
Grondexploitatiemaatschappij [naam derde partij 1]en
[naam derde partij 2] ,
beide te [naam woonplaats 2] ,
hierna samen te noemen: [naam derde partij 3] ,
gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 27 maart 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van hun aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 november 2018, tegelijk met het onderzoek in 21 andere beroepen over verzoeken om planschade in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Eiser [naam eiseres] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres [naam eiseres] is niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.C.J.M. Willemse. Hij heeft zich laten vergezellen door mr. A.A.M. Bruggeman KRMT en mr. J.H.J. van Erk van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) als deskundigen.
[naam derde partij 3] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Daarnaast is
[naam projectdirecteur] , projectdirecteur, verschenen namens [naam derde partij 3] Ten slotte is namens [naam derde partij 3] [naam deskundige] als deskundige verschenen.
De termijn voor het doen van uitspraak is ter zitting verlengd.
Overwegingen
1.Feiten
Eisers zijn eigenaar van de woning gelegen aan de [adres] te [naam woonplaats 1] .
Op 17 februari 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente [naam woonplaats 2] het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 8 augustus 2014 in werking getreden en op 20 november 2014 onherroepelijk geworden. Bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk met circa 380 woningen met bijbehorende voorzieningen op een dichtbij eisers woning gelegen gebied dat onder het direct voorafgaand aan bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” geldende bestemmingsplan onder meer bestemd was voor agrarische doeleinden.
Eisers hebben op 26 februari 2016 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Aan de aanvraag hebben zij - samengevat - ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering de waarde van hun woning is verminderd.
Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft haar advies neergelegd in een rapport van oktober 2017.
Bij besluit van 11 oktober 2017 (primair besluit) heeft het college de aanvraag onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de SAOZ afgewezen. Volgens het college hadden eisers ten tijde van de aankoop van hun woning op basis van concrete en bekendgemaakte beleidsdocumenten rekening kunnen houden met de ontwikkeling van een woonwijk op de locatie van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar is toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 22 februari 2018.
Ook een vertegenwoordiging van [naam derde partij 3] was bij de hoorzitting aanwezig.
In het kader van de totstandkoming van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” is een samenwerkingsovereenkomst gesloten op grond waarvan [naam derde partij 2] derde-belanghebbende is in procedures waarin in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” een tegemoetkoming in planschade is gevraagd. [naam derde partij 2] is beherend vennoot van Grondexploitatiemaatschappij [naam derde partij 1] Op grond van de samenwerkingsovereenkomst is Grondexploitatiemaatschappij [naam derde partij 1] de partij die zorgdraagt voor de betaling aan de gemeente van door het college toegekende en uitgekeerde tegemoetkomingen.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2.De wettelijke grondslag voor toekenning van een tegemoetkoming
Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.
Het tweede lid, aanhef en onder a bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een bestemmingsplan is.
3.Advisering door de SAOZ
Het college heeft, naast deze aanvraag, ook andere aanvragen ontvangen voor een tegemoetkoming in de planschade. Het college heeft de aanvragen ter advisering voorgelegd aan de SAOZ en heeft de besluitvorming in dit geval gebaseerd op het advies van de SAOZ.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3) volgt dat als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de SAOZ als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2203). Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien niet is voldaan aan de eis dat de in het advies neergelegde gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
Eisers hebben aangevoerd dat het college niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan, omdat moet worden getwijfeld aan de juistheid en de volledigheid daarvan. Ter onderbouwing daarvan hebben eisers erop gewezen dat de SAOZ in het conceptadvies van november 2016 tot de conclusie kwam dat voor eisers ten tijde van de aanschaf van hun woning geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in voor hen ongunstige zin zou veranderen. In latere, in overleg met de gemeente, herziene adviezen is de SAOZ vervolgens tot de conclusie gekomen dat de schadeoorzaak wel voorzienbaar was. De omstandigheid dat de SAOZ is teruggekomen op eerdere standpunten vormt volgens eisers een concreet aanknopingspunt op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de volledigheid en juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan de besluitvorming.
De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog.
Vast staat dat nadat de SAOZ in april 2016 een advies had uitgebracht over drie andere aanvragen, bleek dat in die zaken onvoldoende dossier- en archiefonderzoek was gedaan, zodat essentiële documenten op dat moment ontbraken. Nadat [naam derde partij 3] het college heeft gewezen op het ontbreken van essentiële informatie, is daarnaar aanvullend onderzoek gedaan. Naar aanleiding van de documenten en publicaties zoals die vervolgens naar voren zijn gekomen, is de SAOZ in een aantal adviezen, waaronder ook het conceptadvies van november 2016 over de aanvraag van eisers, teruggekomen op een eerder ingenomen standpunten.
Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, is deze gang van zaken niet juist geweest. Naar het oordeel van de rechtbank mogen eisers en overige betrokkenen, zoals [naam derde partij 3] , in geval van een aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade verwachten dat de adviseur, of, als de onderlinge afspraken daar aanleiding toe geven, het college zich binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijs mogelijk is inspant om de voor de beoordeling van de aanvraag essentiële documenten te verzamelen. Doordat het college pas in een later stadium actief onderzoek is gaan doen naar de voor de beoordeling van de aanvragen essentiële documenten, heeft het college niet gehandeld zoals van het college als een zorgvuldig handelende overheidsinstantie mocht worden verwacht. In dit licht acht de rechtbank het door eisers en [naam derde partij 3] over de gang van zaken geuite ongenoegen dan ook invoelbaar. Deze constatering heeft op zichzelf evenwel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Dat de SAOZ ook in de zaak van eisers is teruggekomen op eerder ingenomen standpunten, vormt echter geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van het advies zoals dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Volstrekt helder is dat de SAOZ op eerder ingenomen standpunten is teruggekomen, omdat nieuwe informatie en inzichten daar aanleiding toe gaven. Deze handelwijze biedt op zichzelf dan ook geen aanleiding voor twijfel aan de volledigheid of juistheid van de adviezen. Integendeel: van een onafhankelijk deskundige wordt verwacht dat hij conclusies aanpast, als nieuwe informatie daartoe noopt. Bovendien hebben eisers niet concreet gemaakt op welk punt het advies zoals dat aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd onvolledig of onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat eisers zich niet met de conclusies uit het advies kunnen verenigen, betekent nog niet dat het advies onvolledig of onjuist is.
Gelet op het voorgaande bestaat er bij gebrek aan concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en, in het verlengde daarvan, aan de juistheid van het door de SAOZ uitgebrachte advies, geen aanleiding voor het oordeel dat het college reeds daarom niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan.
Voor zover de conclusies van de SAOZ inhoudelijk zijn weersproken, zal daarop hierna verder worden ingegaan.
4.Voorzienbaarheid
Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van de SAOZ op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van de woning de woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. Het college heeft de aanvraag van eisers daarom afgewezen. Volgens eisers was de woningbouw ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar, zodat het college hun aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.
5.Voorzienbaarheid: beoordelingskader
Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.23 - 5.30) blijft wanneer de planschade voorzienbaar is, de planschade voor rekening van de aanvrager, omdat de aanvrager in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning te hebben aanvaard.
Of een planologische wijziging voorzienbaar was, dient volgens vaste rechtspraak te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing - in dit geval het moment van aankoop van de woning - voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is ook niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van aankoop van de woning de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
De rechtbank merkt op dat de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was een juridische vraag is, die moet worden beantwoord op basis van de hiervoor omschreven uitgangspunten. De rechtbank realiseert zich dat de mate van onderzoek naar en de interpretatie van planologische mutaties die in juridisch opzicht ingevolge de heersende lijn in de jurisprudentie van een redelijk denkend en handelend koper wordt verwacht, maakt dat veel van een aspirant-koper van een woning wordt gevraagd. De jurisprudentie op dit punt is echter stellig en daarom zal de rechtbank dit ook als uitgangspunt hanteren.
6.Voorzienbaarheid: wijze van beoordeling door de rechtbank
Het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de woning voor de koper voorzienbaar was, vereist geen specialistische kennis of ervaring waarover slechts een deskundige, zoals de SAOZ, beschikt. Dat betekent dat de rechtbank het door het college in navolging van de SAOZ gegeven antwoord op die vraag zonder terughoudendheid toetst (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, met name rechtsoverweging 8.8 en 8.9).
Dat betekent daarnaast dat, zoals eisers terecht hebben aangevoerd, in geval van betwisting van de aanwezigheid of juist het ontbreken van voorzienbaarheid niet vereist is dat ter onderbouwing daarvan een rapport van een deskundige wordt overgelegd. Dat een rapport niet vereist is, laat onverlet dat de betwisting wel moet worden gemotiveerd.
7.Voorzienbaarheid in het concrete geval
Eisers hebben hun woning gekocht op 14 mei 2001.
Voorafgaand aan de datum van aankoop van de woning was bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” vastgesteld. Het plangebied daarvan grensde direct aan het perceel van de woning van eisers. Die gronden waren in bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voornamelijk bestemd voor agrarische doeleinden.
Volgens het college is de eerdere voorzienbaarheid uit de Structuurvisie 1993 niet doorbroken met de vaststelling van het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Hoewel de gronden in het bestemmingsplan bestemd zijn voor agrarische doeleinden, is dat onvoldoende om aan te nemen dat met het bestemmingsplan ook afstand is genomen van het eerdere beleidsvoornemen om ter plaatse woningbouw te realiseren. Daarvan is volgens het college juist geen afstand genomen, integendeel. Het college heeft daarbij onder verwijzing naar het advies van de SAOZ gewezen op de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is opgenomen “De ontwikkeling van stedelijke functies is reeds in de paraplunota TALUD in kaart gebracht en beschreven (hoofdstuk 10 van de paraplunota). Voorzover ontwikkelingen al vastliggen zijn deze buiten dit bestemmingsplan gelaten”. Dat betekent dat het eerdere beleidsvoornemen zoals dat volgde uit de Structuurvisie [naam woonplaats 1] 1993 (Structuurvisie 1993) onverkort geldt. Daarnaast is op de kaart “Hoofdgebiedsindeling”, die bij de toelichting bij het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” hoort, een gebied aangeduid als “zoekrichting verstedelijking 2005”. Ook de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” behoort tot dat gebied, zodat ook daaruit volgt dat geen afstand is gedaan van het eerdere voornemen tot woningbouw.
Eisers hebben aangevoerd dat op grond van de Structuurvisie 1993 woningbouw ter plaatse niet voorzienbaar was. In de Structuurvisie 1993 zijn alleen de locaties oostelijk en noordoostelijk van de wijk Achthoeven als uitbreidingslocaties genoemd en voorzien van een vlak met een nummer (in kaart 4 “uitbreidingslocaties”). Het vlak dat direct ten noorden van de huidige woningen aan de [adres] is gelegen, is niet voorzien van een nummer en wordt in de eindconclusie ook niet als een uitbreidingslocatie genoemd.
Los van de vraag of het ontbreken van een nummer de conclusie rechtvaardigt dat woningbouw niet voorzienbaar was, welke vraag de rechtbank in de uitspraak van heden in de zaken BRE 17/5311 WET en BRE 18/1619 WET ontkennend heeft beantwoord, stelt de rechtbank vast dat in kaart 4 het vlak direct ten noorden van de woning aan de [adres] wél is voorzien van een nummer. De rechtbank kan eisers reeds daarom niet volgen in dit betoog.
Omdat woningbouw op grond van de Structuurvisie 1993 voorzienbaar was, is niet de vraag of met bestemmingplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaarheid is ontstaan, maar is de vraag of met dat bestemmingsplan voorzienbaarheid is bestendigd of doorbroken.
Eisers hebben terecht opgemerkt dat op “plankaart 3: ontwikkelingen” bij bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” woningbouw niet als ontwikkeling benoemd is. Dat betekent echter niet dat moet worden aangenomen dat afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen tot woningbouw. Het bestemmingsplan zag op het buitengebied en was overwegend conserverend van aard, in die zin dat daarin vooral het bestaande gebruik werd opgenomen. De ontwikkeling van woningbouw ter plaatse was ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan nog niet concreet aan de orde, zodat niet onbegrijpelijk is dat woningbouw ook niet als ontwikkeling werd genoemd.
Eisers hebben daarnaast gewezen op de toelichting bij het bestemmingsplan waarin staat “Gebieden waar ingrijpende ontwikkelingen worden verwacht zijn buiten het plangebied gehouden om te voorkomen dat procedures elkaar gaan doorkruisen” (p. 1 van de toelichting). De locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” maakte ook onderdeel uit van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”, zodat eisers ervan uit mochten gaan dat er dus geen ingrijpende ontwikkelingen te verwachten waren in het gebied.
De rechtbank wijst erop dat naast het door eisers geciteerde deel uit de toelichting, in de toelichting ook is opgenomen “De ontwikkeling van stedelijke functies is reeds in de paraplunota TALUD in kaart gebracht en beschreven (hoofdstuk 10 van de paraplunota). Voorzover ontwikkelingen al vastliggen zijn deze buiten dit bestemmingsplan gelaten” en dat in de toelichting is gewezen op de kaart “Hoofdgebiedsindeling”. In de toelichting is daarover opgemerkt dat op die kaart de hoofdlijnen van de paraplunota samenvattend in beeld zijn gebracht. Op de kaart met de bijbehorende overlay is een gebied, waaronder de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”, aangeduid als “zoekrichting verstedelijking na 2005”.
Eisers hebben aangevoerd dat in de toelichting enkel is verwezen naar de paraplunota en de inhoud daarvan niet integraal in de toelichting is verwerkt. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat onduidelijk is wat verstaan wordt onder “zoekrichting verstedelijking 2005”.
In reactie daarop heeft het college gesteld dat bij de terinzagelegging van het voorontwerp van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” ook de overlay bij de kaart “Hoofdgebiedsindeling” en de paraplunota ter inzage zijn gelegd. Eisers hebben dat niet betwist. Bovendien laten de opmerkingen van eisers naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat reeds met de enkele verwijzing naar de ontwikkeling van stedelijke functies in de paraplunota en de aanduiding van het gebied in de kaart “zoekrichting verstedelijking na 2005”, volgt dat niet uitdrukkelijk afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen tot woningbouw.
Daarnaast volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de zin “Voorzover ontwikkelingen al vastliggen zijn deze buiten dit bestemmingsplan gelaten” niet alleen dat met bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” geen afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen, maar dat het beleidsvoornemen daarin zelfs is bestendigd. Dat in de toelichting niet expliciet is bepaald dat de voorgenomen ontwikkeling van woningbouw in de Structuurvisie 1993 moet worden aangemerkt als een ontwikkeling die vastligt, doet niets af aan het feit dat de Structuurvisie 1993 in het licht van de vraag naar de voorzienbaarheid als zodanig kan worden aangemerkt. Op grond van de Structuurvisie 1993 was woningbouw immers een voorzienbare ontwikkeling.
Gelet op het voorgaande mochten eisers aan de opmerking dat gebieden waar ingrijpende ontwikkelingen worden verwacht buiten het plangebied werden gehouden, niet de conclusie verbinden dat afstand was gedaan van het eerdere beleidsvoornemen tot woningbouw.
Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de voorzienbaarheid niet was doorbroken, zodat eisers ten tijde van de aankoop van de woning rekening moesten houden met woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Omdat woningbouw voorzienbaar was, is de aanvraag terecht afgewezen.
8.Planvergelijking, taxatie en normaal maatschappelijk risico
Nu de aanvraag terecht is afgewezen omdat de planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar was, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.16).
9.Conclusie
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eisers ongegrond is.
10.Proceskosten
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden en D. Alblas, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.