Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/7105 BELEI
uitspraak van 26 oktober 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] ,als rechtsopvolger van [naam rechtsvoorganger] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. I.F. Kieft
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, als rechtsopvolger van de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder.
Gemachtigde: mr. P.J. Kooiman.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 september 2017 (bestreden besluit) inzake de afwijzing van het verzoek om vergoeding van schade ten gevolge van de wijziging van de begrenzing van het Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 14 september 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigden mr. I.F. Kieft, [naam vertegenwoordiger eiseres 1] , [naam vertegenwoordiger eiseres 2] en [naam vertegenwoordiger eiseres 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigden mr. P.J. Kooiman en [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 8 november 2016 heeft (de rechtsvoorganger van) eiseres verzocht om vergoeding van schade ten gevolge van het Besluit van 7 augustus 2012 tot wijziging van de begrenzing van het Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe (hierna: het Wijzigingsbesluit). De wijziging ziet op uitbreiding van dit Natura 2000-gebied met het oostelijk deel van het Rammekensschor. Volgens eiseres kan zij door deze wijziging het bij haar in eigendom zijnde terrein B3 niet meer voor havendoeleinden ontwikkelen. Als gevolg daarvan kunnen de achterliggende terreinen B1 en B2 niet meer maritiem ontsloten worden. Door deze inperking van de ontwikkelingsmogelijkheden heeft eiseres, naar zij heeft gesteld, schade geleden ten bedrage van 19,1 miljoen euro. Zij heeft haar verzoek gebaseerd op artikel 31, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nb-wet) en – voor zover nodig – tevens op het beginsel van egalité devant les charges publiques.
Bij het primaire besluit van 8 februari 2017 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bij brief van 20 maart 2017 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, als rechtsopvolger van de Staatssecretaris van Economische Zaken, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de per 1 januari 2017 geldende Wet natuurbescherming (Wnb) directe werking heeft en - anders dan de Nb-wet - geen grondslag kent voor vergoeding van schade ten gevolge van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden. Voorts is, volgens verweerder, nadeelcompensatie op grond van het egalitébeginsel niet aan de orde omdat het Wijzigingsbesluit niet als schadeveroorzakend besluit kan worden aangemerkt, waardoor het causale verband ontbreekt. Nadeelcompensatie kan pas aan de orde komen bij een negatief besluit over een door eiseres gevraagde vergunning in het kader van de Wnb, aldus verweerder.
2. Artikel 31, eerste lid, van de per 1 januari 2017 vervallen Nb-wet bepaalt dat, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van deze wet, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toekent.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de per 1 januari 2017 in werking getreden Wnb wijst Onze Minister gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als “Natura 2000-gebied”.
Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb kent het bevoegd gezag degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een krachtens deze wet door hem genomen, of door hem geacht te zijn genomen besluit, met uitzondering van een besluit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Krachtens artikel 9.1, eerste lid, Wnb gelden besluiten tot aanwijzing van gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, als besluiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid.
Ingevolge artikel 9.10, eerste lid, Wnb zijn de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige procedures tot het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
Ingevolge artikel 9.10, tweede lid, Wnb zijn de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
3. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het Wijzigingsbesluit zelf de maritieme ontsluiting onmogelijk maakt en dat er dus wel een causaal verband is. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat elke ontwikkeling van terrein B3 en elke maritieme ontsluiting van terreinen B1 en B2 per definitie de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zal aantasten, zodat daarvoor geen vergunning kan worden verkregen en het aanvragen ervan bij voorbaat zinloos is.
3.1
De rechtbank kan eiseres niet volgen in dit betoog omdat de enkele aanwijzing in het kader van Natura 2000 niet betekent dat elke ontwikkeling op de terreinen B1, B2 en B3 onmogelijk is. De door eiseres gestelde schade moet worden aangeduid als schaduwschade. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, is (in een zogeheten planschadezaak) overwogen dat afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) uitsluitend grondslag biedt voor tegemoetkoming in schade ten gevolge van een planologische maatregel nadat die maatregel rechtskracht heeft gekregen. De schade geleden voordat de schade-toebrengende planologische verandering rechtskracht heeft gekregen, komt dan ook op grond van dat artikel niet voor tegemoetkoming in aanmerking, aldus de AbRS. Voorts heeft de AbRS in de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1698, overwogen dat, voor zover schade als gevolg van een voorbereidingsbesluit tot onbillijkheden leidt, het aan de wetgever is om zo nodig te overwegen en te beslissen of hierin, door wetswijziging, verandering dient te worden gebracht.
3.2
In het verlengde hiervan overweegt de rechtbank dat eiseres, analoog aan de planschadeverzoeken op grond van afdeling 6.1 van de Wro, voor vergoeding van de gestelde schade aangewezen is op een wettelijke grondslag. Die grondslag was gelegen in artikel 31, eerste lid, van de Nb-wet. Nu de Nb-wet is vervallen en de Wnb op dit punt directe werking heeft, is er geen wettelijke grondslag meer. Artikel 9.1, eerste lid, van de Wnb benoemt de aanwijzingsbesluiten als besluiten ex artikel 2.1 van de Wnb en die worden vervolgens in artikel 6.3 van de Wnb expliciet uitgezonderd van de besluiten die voor deze wet als schadeveroorzakend kunnen worden aangemerkt. De tekst van artikel 9.10, eerste lid, Wnb is duidelijk en naar het oordeel van de rechtbank is het schrappen van deze grondslag een bewuste keuze van de wetgever. Daarom ziet de rechtbank, anders dan eiseres, geen aanknopingspunten voor het creëren van een grondslag door een wetshistorische interpretatie van artikel 9.1, eerste lid, van de Wnb of door het inlezen van overgangsrecht.
3.3
Omdat het Wijzigingsbesluit niet als schadeveroorzakend besluit kan worden aangemerkt heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het ontbreken van causaliteit aan nadeelcompensatie op grond van het egalitébeginsel in de weg staat.
4. Voorts heeft eiseres betoogd dat het niet aanbieden van enige vorm van nadeelcompensatie in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM. Daarbij heeft eiseres onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2189, aangevoerd dat het Wijzigingsbesluit in ieder geval als regulering van eigendom kan worden beschouwd, en in dit concrete geval zelfs als ontneming van eigendom omdat geen zinvol gebruik van haar eigendom meer mogelijk is.
4.1
In artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is het volgende bepaald:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren".
4.2
Zoals de rechtbank hiervoor in rechtsoverweging 3.1 heeft geoordeeld wordt door het Wijzigingsbesluit niet elke ontwikkeling op de terreinen B1, B2 en B3 op voorhand onmogelijk gemaakt. Voorts was vóór de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit niet elke ontwikkeling mogelijk. De rechtbank is daarom in navolging van de door eiseres genoemde uitspraak van de AbRS van oordeel dat geen sprake is van ontneming van eigendom, maar van regulering van gebruik in het algemeen belang als in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM bedoeld. En ook de rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat dit een individuele en buitensporige last voor de eigenaar of gebruiker met zich brengt, die verweerder op voorhand zou verplichten tot het toekennen van schadevergoeding of nadeelcompensatie teneinde een onevenredig zware last voor de eigenaar of gebruiker te voorkomen.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat haar bezwaarschrift gegrond verklaard had moeten worden en dat zij daarom ten onrechte geen proceskosten vergoed gekregen heeft.
5.1
Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
5.2
De rechtbank overweegt dat in het primaire besluit ten onrechte niet is ingegaan op het verzoek van eiseres om toepassing van het beginsel van egalité devant les charges publiques. Eiseres kan worden nagegeven dat het in de rede had gelegen om deswege het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren. Er is echter geen wettelijke verplichting om in een dergelijke situatie het bezwaar gegrond te verklaren. Verweerder heeft bij de beslissing op bezwaar dit gebrek hersteld en dat heeft niet geleid tot herroeping van het primaire besluit. Daarom is er geen grondslag voor het vergoeden van de door eiseres gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
6. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond verklaard dient te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. P.J. de Putter, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2018.
P.H.M. Verdonschot, griffier Th. Peters, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.