Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/7453 WET
uitspraak van 14 juni 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] en [naam eiser], te [woonplaats eiser], eisers,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente], verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 september 2017 (bestreden besluit) van het college inzake hun verzoek om planschadevergoeding. Eisers hebben het college in hun bezwaarschrift verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft daarmee ingestemd en heeft het bezwaarschrift vervolgens als beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 maart 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger]
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers zijn sinds 29 augustus 2008 eigenaar van de onroerende zaak plaatselijk bekend [adres] te [plaatsnaam].
Op 11 december 2014 heeft de raad van de gemeente [naam gemeente] het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] vastgesteld. Dat plan is op 18 februari 2015 in werking getreden en onherroepelijk geworden op 20 mei 2015.
Bij brief van 19 september 2016 hebben eisers een aanvraag voor planschadevergoeding ingediend. Naar aanleiding daarvan heeft het college advies gevraagd aan de [naam stichting].
[naam stichting] heeft het college op 5 september 2017 geadviseerd om het verzoek van eisers om planschadevergoeding af te wijzen, omdat de planologische mutatie op de dag dat eisers de onroerende zaak kochten voorzienbaar was. Bij het bestreden besluit heeft het college de aanvraag, onder verwijzing naar het advies van [naam stichting], afgewezen.
2. Eisers hebben aangevoerd dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat de planologische mutatie voorzienbaar was. Eisers stellen zich op het standpunt dat zij op de datum waarop zij hun woning kochten op basis van de toelichting op het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan2], voor zover daarin wordt gesproken van het ontwikkelen van woningbouw, ervan uit mochten gaan dat die ontwikkeling beperkt zou blijven tot maximaal vijf woningen. Eisers stellen verder dat het door de gemeente in stelling gebrachte vaststellingsbesluit op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en/of het gepubliceerde voornemen daartoe, voor hen niet tot voorzienbaarheid heeft kunnen leiden.
Daarnaast wijzen zij erop dat, op het moment dat zij hun onroerende zaak aankochten, het Wvg-aanwijzingsbesluit al bijna een jaar was verlopen.
Ten slotte hebben eisers aangevoerd dat zij niet kunnen instemmen met het verhoogde ‘normaal maatschappelijk risico’ waarvan in het bestreden besluit is uitgegaan.
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
Op grond van artikel 6.3 van de Wro betrekt het college, met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval:
de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
Voorzienbaarheid
4. [naam stichting] heeft een planologische vergelijking gemaakt en heeft op basis daarvan geconcludeerd dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] voor eisers tot planschade heeft geleid. Dat is tussen partijen niet in geschil. De rechtbank dient eerst te beoordelen of het college op goede gronden heeft aangenomen dat deze schade voorzienbaar was.
Volgens vaste rechtspraak dient de voorzienbaarheid van de planologische wijziging als bedoeld in artikel 6.3 van de Wro te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in nadelig opzicht zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met voldoende concreet en ter openbare kennis gebrachte stukken, waaruit een voornemen tot wijziging van het planologisch regime kan worden afgeleid.
In het kader van de voorzienbaarheid zijn in het bestreden besluit de volgende stukken vermeld:
Structuurvisie gemeente [naam gemeente] 1997-2015, vastgesteld op 3 juli 1997;
Structuurvisie Plus, vastgesteld op 25 september 2001;
Wvg-aanwijzingsbesluit;
bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan2]’, vastgesteld op 28 september 2006.
In het bestreden besluit is overwogen dat ten gevolge van de Structuurvisie gemeente [naam gemeente] 1997-2015 woningbouwontwikkeling in het plangebied voorzienbaar is geworden. In de Structuurvisie is aangegeven dat ten aanzien van het gebied ten noordwesten van de kern van [plaatsnaam] ontwikkelingsmogelijkheden liggen, waaronder het binnenterrein [naam terrein]. Verder is daarin aangegeven dat belemmeringen voor woningbouw kunnen worden gevormd door de aanwezige agrarische bedrijvigheid. In het bestreden besluit is vervolgens overwogen dat de Structuurvisie Plus daarin geen wijziging heeft aangebracht. Vervolgens heeft de raad op 22 september 2005 besloten het gebied [naam gebied] aan te wijzen als gebied waarop de Wvg van toepassing is. Op basis daarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat woningbouw op gronden tegenover de woning van eisers voorzienbaar was.
Met eisers is de rechtbank evenwel van oordeel dat het nadien vastgestelde bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan2]’ de keten van voorzienbaarheid heeft doorbroken. In dat bestemmingsplan zijn de gronden tegenover de woning van eisers bestemd als ‘agrarische bedrijfsdoeleinden’. In het voordien geldende bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan3] van 23 juli 1992 waren de gronden ook bestemd voor ‘agrarische doeleinden’. In de toelichting op het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan2]’ is niets over mogelijke woningbouwontwikkeling vermeld. In het advies van [naam stichting] is vermeld dat in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan2] een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen om de bouw van vijf woningen mogelijk te maken, maar ter zitting is met partijen vastgesteld dat die wijzigingsbevoegdheid voor een andere locatie geldt. Bovendien is het realiseren van vijf woningen qua omvang niet te vergelijken met een woonwijk waarin 150 woningen kunnen worden gerealiseerd. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat de planwetgever bewust ervoor heeft gekozen om ten tijde van de procedure tot het vaststellen van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan2] de gronden nog niet voor ‘woondoeleinden’ te bestemmen, omdat dit mogelijk tot prijsopdrijving van de grond zou leiden, waardoor ontwikkeling van het plangebied financieel-economisch niet meer mogelijk zou zijn. De rechtbank acht voorstelbaar dat de planwetgever uit economische motieven daarvoor kiest, maar dat betekent ook dat eisers (als redelijk denkend en handelend kopers) ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak – twee jaar na vaststelling van het bestemmingsplan – niet langer rekening hoefden te houden met de kans op woningbouw op de gronden tegenover hun perceel, dit temeer nu nergens expliciet staat vermeld dat het plan uitsluitend conserverend van aard is.
Op basis van het voorgaande heeft het college ten onrechte aangenomen dat de door eisers geleden planschade vanwege voorzienbaarheid niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Normaal maatschappelijk risico
5. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt vervolgens de vraag voor of er bij het toekennen van de tegemoetkoming in de planschade redelijkerwijs aanleiding bestond om de forfaitaire drempel van 2% van het normaal maatschappelijk risico te verhogen naar 3%.
Eisers voeren aan dat geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag. Zij wijzen erop dat er voor een uitbreidingslocatie (uitbreiding van de bestaande bebouwde kom) strenge eisen gelden ten aanzien van een verhoogd normaal maatschappelijk risico. Verder stellen zij zich op het standpunt dat de onderhavige ontwikkeling niet als passend kan worden aangemerkt in de omgeving. Zij wijzen in dat verband erop dat bij de nieuw te bouwen woningen sprake is van een relatief hoge bebouwingsdichtheid, relatief kleine tuinen en een diversiteit aan woningen in de vorm van vrijstaande woningen, twee aaneen gebouwde woningen en gesloten woonbebouwing, terwijl de omgeving van het plangebied zich kenmerkt door een lage bebouwingsdichtheid: vrijstaande woningen en ruime tuinen bij de woningen.
Het college stelt zich op het standpunt dat een aftrek van 3% wegens normaal maatschappelijk risico redelijk is en recht doet aan de omstandigheden van het geval. Het verwijst daarbij naar de volgende overwegingen uit het advies van de [naam stichting].
Uitbreiding van woningen buiten de bebouwde kom is in zijn algemeenheid aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee eisers in abstracto rekening hadden kunnen houden.
Gelet op de structuur van de omgeving, zijnde dorpsgebied met lintbebouwing en een relatief lage bebouwingsdichtheid, kan de nieuwe ontwikkeling gezien de aard en omvang daarvan ter plaatse in redelijkheid als passend worden aangemerkt.
De planontwikkeling past binnen het langjarig door de gemeente vastgestelde beleid.
De afstand van het object van eisers tot de nieuwe ontwikkeling is zodanig groot dat de gevolgen hiervan voor het woon- en leefklimaat van eisers duidelijk merkbaar zullen zijn.
De door de ontwikkeling ontstane schade voor eisers moet als betrekkelijk groot worden aangemerkt.
Het college stelt zich op het standpunt dat een kleinere aftrek dan 3% geen recht zou doen aan de positieve beantwoording van de eerste drie criteria. Een hogere aftrek daarentegen zou voor eisers onevenredig zijn, gezien de voor eisers voor het woon- en leefklimaat goed merkbare gevolgen van de planwijziging en de hoogte van de daaruit voortgevloeide schade.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), zoals de uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1653, moet de vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden. Dit houdt in dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Uit vaste rechtspraak van de AbRS, zoals de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, volgt verder dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het college is. Hieruit volgt dat het college bij deze vaststelling beoordelingsruimte heeft. Het college zal deze vaststelling naar behoren moeten motiveren, waarbij als uitgangspunt geldt dat naarmate een hoger percentage als drempel wordt gehanteerd, er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. De rechter toetst deze motivering en kan de omvang van het normaal maatschappelijk risico vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
In lijn met eerdere uitspraken van deze rechtbank van 7 september 2017, zaaknummers BRE 17/3627 en BRE 17/3628, inzake vergelijkbare planschadezaken, is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende gemotiveerd heeft waarom in dit geval aanleiding bestaat om een hoger maatschappelijk risico van 3% te hanteren in plaats van het wettelijk geldende minimum-forfait van 2%. De rechtbank is er met name voldoende van overtuigd dat de woningbouw naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Het college heeft het advies van de [naam stichting] daarbij aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
Minder overtuigd is de rechtbank van het argument ten aanzien van het ‘door de gemeente vastgestelde beleid’, aanzien de rechtbank hiervoor – onder rechtsoverweging 4 – heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan2] de keten van voorzienbaarheid heeft doorbroken. Desalniettemin acht de rechtbank de keuze van het college voor een aftrek van 3% met de gegeven motivering niet onredelijk.
6. Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college het verzoek van eisers om vergoeding van de door hen geleden planschade op onjuiste gronden heeft afgewezen. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat aan eisers een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend, overeenkomstig het advies van de [naam stichting], ter hoogte van een bedrag van € 10.800,=. Daarbij is 3% van de waarde van de onroerende zaak, zijnde een bedrag van € 16.200,=, wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van eisers gelaten.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,= en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat aan eisers een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend ter hoogte van een bedrag van € 10.800,=;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,= aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.