Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/2769 WABOM
uitspraak van 21 december 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: A.M.W.A.M. van der Linden,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 februari 2017 (bestreden besluit) van het college inzake het gedeeltelijk weigeren van omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting aan de [locatie].
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 oktober 2017. Eiseres werd vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger eiseres 1] (directeur), [naam vertegenwoordiger eiseres 2] (werknemer) en de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Ginhoven en [naam vertegenwoordiger verweerder].
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres exploiteert een onderneming aan de [locatie].
Op 20 juni 2016 heeft eiseres bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van de inrichting met gasflessen en sein- en ernstvuurwerk en het veranderen van de hoeveelheid vuurwerk in de (buffer)bewaarplaatsen.
Het college heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiseres heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Bij het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:
- het veranderen van de inrichting voor de uitbreiding van gasflessen en veranderen van de hoeveelheden vuurwerk in de (buffer)bewaarplaatsen zoals aangegeven op de tekening;
Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd voor de volgende activiteit:
- het veranderen van de inrichting voor de uitbreiding van de opslag van sein- en ernstvuurwerk.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij het niet eens is met de weigering van de uitbreiding voor de opslag van sein- en ernstvuurwerk. Eiseres betwist dat de opslag van sein- en ernstvuurwerk niet mogelijk zou zijn in relatie tot het voorschrift 6.4 van bijlage 1 onderdeel B van het Vuurwerkbesluit B 6.4 (domino-effect).
In de inrichting van eiseres zal bij een brand in de opslag van het sein- en ernstvuurwerk het risico op een groter effect van de vuurwerkopslag niet toenemen. Er wordt immers voldaan aan de veiligheidsafstand. Omgekeerd is dit ook niet het geval, omdat het effect van sein- en ernstvuurwerk aangegeven is in de B-zone van 20 meter en daarom geen groter gevolg zal geven. Daarbij komt dat er in de inrichting van eiseres nog diverse brandscheidingsconstructies zitten tussen de deur van de vuurwerkopslagen en de opslagplaatsen van sein- en ernstvuurwerk. Het eventueel aanstralen is derhalve niet van toepassing. Daarbij merkt eiseres nog op dat consumentenvuurwerk nooit zal leiden tot een massa-explosie. Dat blijkt uit het TNO-rapport “brandproeven consumentenvuurwerk”. Het verplaatsen van het sein- en ernstvuurwerk naar een ander deel van de inrichting is geen optie, aldus eiseres.
3. Ten aanzien van de bevoegdheid van het college om op de aanvraag te beslissen, geldt het volgende.
Ingevolge het Besluit omgevingsrecht (Bor), bijlage I, onderdeel C, categorie 3.5 zijn gedeputeerde staten bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het inrichtingen betreft waar: a. meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk in de zin van het Vuurwerkbesluit wordt opgeslagen of consumentenvuurwerk wordt bewerkt in de zin van het Vuurwerkbesluit.
Ingevolge artikel 3.3 (Inrichting en mijnbouwwerk), eerste lid, van het Bor zijn
gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd te beslissen op:
a. elke aanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 van toepassing is of waartoe een installatie behoort voor een industriële activiteit als bedoeld in bijlage I, categorie 4, van richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L334),
b. overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort.
Aangezien het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 niet op de inrichting van eiseres van toepassing is en tot haar inrichting ook geen IPPC-installatie behoort, is het college bevoegd om op de aanvraag te beslissen.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5º, van de Wabo betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e: de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
5. Per 1 maart 2002 is het Vuurwerkbesluit in werking getreden.
Ingevolge artikel 2.2.1 van het Vuurwerkbesluit voldoet degene die een inrichting drijft, waar consumentenvuurwerk wordt opgeslagen, herverpakt of bewerkt, aan de voorschriften die zijn opgenomen in bijlage 1, onder A, B en C, en aan de veiligheidsafstanden die van toepassing zijn ingevolge bijlage 3. Degene die de inrichting drijft draagt er zorg voor dat de voorschriften worden nageleefd.
In artikel 1 onder f van bijlage 1 onderdeel A bij het Vuurwerkbesluit staat domino-effect als volgt gedefinieerd: effect dat de risico's van een ongeval binnen de inrichting of de gevolgen daarvan, buiten de inrichting groter kunnen zijn dan op grond van de in een inrichting aanwezige afzonderlijke hoeveelheden vuurwerk en gevaarlijke stoffen kan worden verwacht.
In artikel 6.4 van bijlage 1 onderdeel B bij het Vuurwerkbesluit staat:
Teneinde domino-effecten tussen ruimten waar consumentenvuurwerk aanwezig kan zijn en andere onderdelen van de inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig kunnen zijn te voorkomen, worden vanaf de (buffer)bewaarplaats ten opzichte van die onderdelen ten minste de in bijlage 3, onderdeel B, onder 1.2 en 1.3 gestelde veiligheidsafstanden in acht genomen.
Teneinde domino-effecten als bedoeld in de eerste volzin te voorkomen, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift een grotere interne veiligheidsafstand eisen dan uit de toepassing van die volzin voortvloeit.
In artikel 1.3 onder c van bijlage 3 onderdeel B bij het Vuurwerkbesluit staat:
Bij een inrichting waarin in totaal meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk al dan niet tezamen met theatervuurwerk aanwezig mag zijn:
dienen, gemeten vanaf de bufferbewaarplaats in voorwaartse, zijwaartse en achterwaartse richting, tot een beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object en een geprojecteerd beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object de volgende veiligheidsafstanden in acht te worden genomen:
toegestane hoeveelheid per bufferbewaarplaats
veiligheidsafstand
voorwaarts
zijwaarts
achterwaarts
vanaf 0 kg tot en met 500 kg
20 meter
20 meter
4 meter
vanaf 500 kg tot en met 1 000 kg
25 meter
20 meter
5 meter
vanaf 1 000 kg tot en met 2 000 kg
33 meter
25 meter
6 meter
vanaf 2 000 kg tot en met 3 500 kg
42 meter
31 meter
8 meter
vanaf 3 500 kg tot en met 5 000 kg
48 meter
36 meter
9 meter
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
Het Vuurwerkbesluit bevat regels voor de opslag en bewerking van consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk en is rechtstreeks van toepassing op de opslag van vuurwerk binnen inrichtingen. De opslag van het aangevraagde sein- en ernstvuurwerk valt als zodanig niet onder het Vuurwerkbesluit, maar hiervoor gelden de normen die zijn neergelegd in de Handreiking explosieve stoffen voor civiel gebruik (de Handreiking) en de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) 32. Echter omdat binnen de inrichting van eiseres ook vuurwerk wordt opgeslagen zoals bedoeld in het Vuurwerkbesluit, betekent dit dat de inrichting van eiseres te allen tijde moet voldoen aan de voorschriften en bepalingen van het Vuurwerkbesluit. Het college moest daarom bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag tevens toetsen of bij verlening van de vergunning nog aan de voorschriften van het Vuurwerkbesluit zou worden voldaan.
Het college heeft het onderdeel van de aanvraag dat ziet op de opslag van sein- en ernstvuurwerk (overige pyrotechnische artikelen, geen vuurwerk zijnde) in ruimten 31 en 32 van de inrichting geweigerd, omdat deze aangevraagde opslag van sein- en ernstvuurwerk valt binnen de interne veiligheidsafstand tot de opslag van vuurwerk in de bufferbewaarplaats, met name de afstandseis van 48 meter voorwaarts. Hierdoor zou bij verlening van dit onderdeel van de aanvraag niet langer worden voldaan aan artikel 6.4 van bijlage 1 onderdeel B bij het Vuurwerkbesluit.
6.2
De rechtbank overweegt dat door eiseres niet wordt betwist dat niet wordt voldaan aan de afstandseis van 48 meter. Voorts wordt vastgesteld dat de in het Vuurwerkbesluit opgenomen regels over interne veiligheidsafstanden geen afwijkingsmogelijkheden kennen. Aan die afstanden moet ook worden voldaan in gevallen waarin uit het oogpunt van brandpreventie mogelijk met een kleinere afstand zou kunnen worden volstaan (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ3743). Er bestaat enkel de mogelijkheid om een grotere afstand vast te stellen.
Dat wel voldaan zou zijn aan de PGS 32 en de Handreiking, zoals eiseres betoogt, maakt derhalve niet dat niet meer voldaan hoeft te worden aan voorschrift artikel 6.4 van bijlage 1 onderdeel B bij het Vuurwerkbesluit. Ook de aanwezigheid van diverse voorzieningen, zoals brandscheidingsconstructies, hebben niet dat gevolg.
6.3
Voor zover namens eiseres is betoogd dat het college op grond van artikel 4.2, vierde lid, van het Vuurwerkbesluit bevoegd is om een kleinere afstand dan genoemd in bijlage 3, onder 1.3, vast te stellen, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank is met het college van oordeel dat de bevoegdheid ex artikel 4.2 van het Vuurwerkbesluit enkel ziet op afstanden ten aanzien van buiten de inrichting gelegen kwetsbare objecten (externe veiligheidsafstanden). De rechtbank vindt daarvoor steun in de toelichting bij het Vuurwerkbesluit (Staatsblad 2002, 33):
“Artikel 4.1 tot en met 4.3
(..)
Ten aanzien van de aangewezen besluiten op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan het volgende worden opgemerkt. Indien het besluit een uitgewerkt besluit betreft en derhalve de bestemming van de grond gedetailleerd regelt, moeten de bestemmingen op grond van de artikelen 4.2 en 4.3 zo gelegd worden, dat wordt voldaan aan de veiligheidsafstand tussen de kwetsbare objecten waarop het plan of besluit betrekking heeft en een bestaande of een mogelijk tevens door het plan mogelijk gemaakte, maar nog niet gerealiseerde inrichting voor het opslaan van vuurwerk.
(..)
Artikel 4.3
De veiligheidsafstanden van bijlage 3 moeten in acht worden genomen zowel ten opzichte van reeds aanwezige kwetsbare objecten als ten opzichte van kwetsbare objecten die nog niet aanwezig zijn maar op grond van het geldende bestemmingsplan mogen worden gerealiseerd. Dit artikel geeft voorschriften met het oog op de vaststelling van de punten in de directe omgeving van aanwezige kwetsbare objecten en geprojecteerde kwetsbare objecten, tot aan welke de veiligheidsafstanden vanaf een vuurwerkbedrijf in acht genomen moeten worden.”
Aangezien de aangevraagde opslag van sein- en ernstvuurwerk valt binnen de interne veiligheidsafstand tot de opslag van vuurwerk in de bufferbewaarplaats van 48 meter, en het college geen ruimte heeft om van deze interne veiligheidsafstand af te wijken, heeft het college de omgevingsvergunning op dit onderdeel op goede gronden geweigerd.
7. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. P.H.J.G. Römers en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.