Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/3430 WABO A
uitspraak van 2 november 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [eiseres 1] .te Elshout, eiseres 1,
2. [eiseres twee] .te Waalwijk, eiseres 2,
3. [eiseres drie] .te Waalwijk, eiseres 3,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk (het college), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te Waalwijk, vergunninghouder,
gemachtigde: mr. T. Dalmee.
Procesverloop
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 21 maart 2017, verzonden 24 maart 2017 (bestreden besluit) van het college inzake de verlening van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel [adres] te Waalwijk.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 19 september 2017. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en deskundige mr. R.C. van Wamel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] . Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het door eiseressen bij brief van 8 september 2017, door de rechtbank ontvangen op 11 september 2017, ingediende Schaderapportage Planschade wegens strijd met een goede procesorde buiten het geding moet worden gelaten, zoals door de vergunninghouder ter zitting is verzocht. De rechtbank stelt vast dat het stuk te laat is ingediend, gelet op het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aangezien gebleken is dat vergunninghouder zich op zitting voldoende tegen het nagekomen stuk heeft kunnen verweren, is de rechtbank van oordeel dat van strijd met een goede procesorde geen sprake is. Om die reden laat de rechtbank het nadere stuk toe in het geding.
2. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres 1 is vastgoedbeheerder en eigenaar van de percelen [adres perceel 1] , [adres perceel twee] en [adres perceel drie] . Eiseres 2 heeft een bedrijf gevestigd op de [adres perceel vier] . Eiseres 3 is eigenaar van het perceel [adres perceel vijf] en heeft op dit perceel een bedrijf.
Op 16 augustus 2016 heeft het college de aanvraag van vergunninghouder om een omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel gelegen aan de [adres] te Waalwijk (het perceel) voor de tijdelijke huisvesting van 252 arbeidsmigranten (126 kamers) gedurende een periode van 10 jaar ontvangen.
Het college heeft op 10 oktober 2016 het besluit van 6 oktober 2016 verzonden en op 12 oktober 2016 het besluit van 6 oktober gecorrigeerd. In dit besluit is een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan” tot uiterlijk 6 oktober 2026.
Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
3. Eiseressen voeren aan dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk . Voorts had de omgevingsvergunning op grond van artikel 10, derde lid, van deze beleidsregel geweigerd dienen te worden. In het bijzonder is niet onderzocht of en in welke mate eiseressen schade leiden. Daarnaast is het in de gemeentelijke Nota wensbeelden, uitgangspunten en bouwstenen bedrijventerreinen geformuleerde beleidsuitgangspunt dat functiemenging wordt geweerd niet in beschouwing genomen.
4 In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)is bepaald, voor zover hier relevant, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. (…),
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
In artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo is bepaald, voor zover hier relevant:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en
indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. (…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. (…).”
Deze algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit omgevingsrecht (Bor). In artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor is bepaald dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen in aanmerking komt.
Op het perceel zijn van toepassing de bestemmingsplannen “Geluidtoedeling bedrijventerrein Haven” en “Bedrijventerrein Haven”. Het perceel heeft, voor zover hier relevant, in het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Haven” de enkelbestemming Bedrijventerrein en functieaanduiding specifieke vorm van bedrijventerrein - milieucategorie 2 tot en met 3.2. Op grond van het bestemmingsplan “Geluidtoedeling bedrijventerrein Haven” ligt het perceel binnen de gebiedsaanduiding milieuzone – zonebeheer.
Artikel 3.1, onder a, van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Haven” luidt als volgt:
“de voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven behorend tot categorie 2 tot en met 3.2 van de in Bijlage 2 opgenomen 'Staat van Bedrijfsactiviteiten' ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - milieucategorie 2 tot en met 3.2'.”
5. Tussen partijen is niet in geschil dat het huisvesten van 252 arbeidsmigranten (126 kamers) in strijd is met artikel 3.1, onder a, van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Haven”. Tussen partijen is evenmin in geschil dat aan de voorwaarden van artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor is voldaan zodat dit artikel een grondslag kan bieden om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken.
6.1
In geschil is of het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor het tijdelijk gebruiken van het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten te verlenen.
Bij de beantwoording van deze vraag is van belang dat het hier gaat om een discretionaire bevoegdheid, waarbij het college een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. Het college heeft deze beleidsvrijheid ingekaderd door het opstellen van beleidsregels.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eiseressen stellen, de Nota wensbeelden, uitgangspunten en bouwstenen bedrijventerreinen geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waaraan het college bij de vergunningverlening dient te toetsen. Immers, deze Nota heeft (onder andere) gediend als richting gevend voor het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Haven” en bevat , zoals het college terecht stelt, daarnaast geen zelfstandige regel omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften die het college gebruikt bij de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Haven”.
6.3
De beleidsregels “Huisvesting Arbeidsmigranten en Vergunninghoudende Vluchtelingen 2016” (de Beleidsregel 2016) zijn wel beleidsregels in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Deze beleidsregel is met ingang van 24 februari 2017 gewijzigd en wordt aangehaald als “Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk - wijziging 2017” (de Beleidsregel 2017).
De rechtbank stelt vast dat de Beleidsregel 2016 aan het bestreden besluit ten grondslag ligt terwijl bij het vaststellen van het bestreden besluit de Beleidsregel 2017 gelding had. Dit heeft voor het bestreden besluit echter geen gevolgen aangezien de Beleidsregel 2017 niet is gewijzigd ten opzichte van de Beleidsregel 2016 op de voor deze zaak relevante onderdelen.
6.4
In artikel 1, sub k, van de Beleidsregel 2017 is bepaald dat onder gemengd gebied wordt verstaan: een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven.
In artikel 2, aanhef en onder c, van de Beleidsregel 2017 is bepaald dat er drie vormen van huisvesting zijn. Huisvestingscategorie 3 betreft het tijdelijk huisvesten van 30-400 personen.
In artikel 10, van de Beleidsregel 2017 is, voor zover hier relevant, bepaald dat:
1. (…).
2. huisvesting van categorie 3 niet is toegestaan in een rustige woonwijk of een gemengd
gebied.
3. een aanvraag voor een huisvesting van categorie 3 in ieder geval wordt geweigerd indien
naar het oordeel van het college één of meerdere van de volgende aspecten in onevenredige
mate worden aangetast of belemmerd:
- het woon- en leefklimaat van een nabijgelegen rustige woonwijk of gemengd gebied;
- de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies;
- de kwaliteit van het landschap;
- verkeersontsluiting en parkeersituatie;
- milieuhygiënische kwaliteit, waterhuishouding en externe veiligheid.
6.5
De rechtbank merkt hetgeen ter zitting door de gemachtigde van eiseressen in zijn slotwoord is aangevoerd aan als een beroep op de kennelijk onredelijkheid van de Beleidsregel 2017. In het door eiseressen ingediende bezwaarschrift en het beroepschrift is echter niet expliciet aangevoerd dat de Beleidsregel 2017 kennelijk onredelijk is. In het bezwaarschrift is slechts in algemene bewoordingen aangevoerd dat het beleid wellicht (te) snel tot stand is gekomen en men het beleid, zodra men constateert dat er ongewenste ontwikkelingen ontstaan, nog eens kritisch moet bekijken. De rechtbank acht de beroepsgrond onder deze omstandigheden te laat ingediend en zal hem daarom buiten beschouwing laten.
6.6
Nu is vastgesteld dat de Beleidsregel 2017 (als enige beleidsregel) van toepassing is bij het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor, zal de rechtbank vervolgens beoordelen of artikel 10, tweede en derde lid, van de Beleidsregel 2017 aan vergunningverlening in de weg staan, zoals door eiseressen is gesteld.
6.7
De rechtbank is van oordeel dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, van de Beleidsregel 2017 niet van toepassing is op de aanvraag omdat de aanvraag niet ziet op de huisvesting van arbeidsmigranten in een rustige woonwijk of een gemengd gebied. Of het bedrijventerrein Haven als zodanig moet worden aangemerkt, wordt bepaald door de definitie van deze begrippen in de Beleidsregel 2017. Anders dan eiseressen stellen, is daarbij niet bepalend wat in de door het college genoemde ruimtelijke onderbouwing of in andere regelgeving onder een gemengd gebied wordt verstaan. Het college heeft het gebied waarin het perceel is gelegen terecht niet aangemerkt als gemengd gebied als bedoeld in artikel 1, onder k, van de Beleidsregel 2017. Het bedrijventerrein Haven is namelijk geen gebied met een matige tot sterke functiemenging waarbij naast woningen andere functies zoals winkels, horeca en kleine bedrijven voorkomen. In het gebied zijn bedrijven gevestigd, daarnaast is er een enkele (bedrijfs)woning aanwezig, maar dit maakt niet dat er náást woningen ook andere functies voorkomen. Veeleer is het omgekeerde aan de orde.
6.8
Vervolgens dient de rechtbank de vraag beantwoorden of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen van de in artikel 10, derde lid, van de Beleidsregel 2017 vermelde weigeringsgronden zich voordoet. Tussen partijen is met name in geschil of het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies door de verleende omgevingsvergunning niet in onevenredige mate worden aangetast of belemmerd.
6.9
Eiseressen stellen dat vooral rekening is gehouden met het belang van de initiatiefnemer en er niet, althans onvoldoende, onderzocht is of de gebruiksmogelijkheden van op het industrieterrein gevestigde bedrijven niet worden aangetast of belemmerd. De belangen van eiseressen liggen bij een toekomstbestendig en duurzaam bedrijventerrein, waarbij sprake is van een efficiënt ruimtegebruik en een goed vestigingsklimaat voor bedrijven alsmede ruimte om te ondernemen. Het college heeft de voor het zonebeheer relevante aspecten (veilig stellen beschikbare geluidsruimte en bevorderen efficiënt gebruik beschikbare geluidsruimte) niet in haar toets betrokken. Voorts heeft het college een onjuiste toepassing gegeven aan de VNG-brochure “bedrijven en milieuzonering” zodat onvoldoende gemotiveerd is dat de bedrijven in de omgeving niet kunnen leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten. Ook heeft het college nagelaten te onderzoeken of aan eiseressen enige vorm van compensatie moest worden geboden. Ten slotte draait het college de bewijslast om door aan te voeren dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat er sprake is van onevenredige aantasting of belemmering van de in de beleidsregels genoemde belangen, aldus eiseressen.
Eiseressen hebben desgevraagd ter zitting toegelicht dat de huidige gebruiksmogelijkheden niet belemmerd worden door de verleende omgevingsvergunning, met uitzondering van het aspect geluid. Voorts hebben eiseressen toegelicht dat zij voor het uitbreiden of wijzigen van de bedrijfsvoering geen concrete plannen hebben.
6.1
Ten aanzien van de door eiseressen ter zitting geuite zorgen dat voor wat betreft het aspect geluid onvoldoende geborgd is dat zij in hun (huidige) gebruiksmogelijkheden niet belemmerd zullen worden, overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2007:AZ6867) eiseressen beschermd zijn tegen aantasting van het speciale vestigingsklimaat voor inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein, zoals het bedrijventerrein Haven. In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de rechtbank van oordeel dat het bieden van bescherming tegen geluidhinder aan een pand waarin gewoond wordt op het gezoneerde industrieterrein niet mag leiden tot een weigering van een gewenste milieuvergunning en de inrichting evenmin tot het treffen van zodanige maatregelen kan worden verplicht, dat gesproken moet worden van een aantasting van het speciale vestigingsklimaat voor inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein dat de Wet geluidhinder mede beoogt te bieden.
De rechtbank overweegt voorts dat het college onweersproken heeft gesteld dat de geluidsruimte ter hoogte van de [adres] ‘vol’ is, zodat het voor wat betreft het milieuaspect geluid niet mogelijk is om nog verder te groeien buiten de geluidruimte die nu reeds verdeeld is op grond van het bestemmingsplan “Geluidtoedeling bedrijventerrein Haven”. Dit betekent dat de bescherming van het woon- en leefklimaat van de bewoners van het perceel voor wat betreft het aspect geluid feitelijk niet kan leiden tot een verdere belemmering van de gebruiksmogelijkheden van de bedrijven/panden van eiseressen dan de belemmeringen die het bestemmingsplan “Geluidtoedeling bedrijventerrein Haven” op dit moment al met zich brengt.
De rechtbank is op grond van bovenstaande van oordeel dat het college in redelijkheid kon oordelen dat de verleende omgevingsvergunning niet leidt tot onevenredige belemmering van de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies wegens het aspect geluid.
6.11
Nu eiseressen hebben aangegeven dat zij het standpunt van het college volgen, dat zij voor wat betreft de overige (ruimtelijke) normen in de huidige gebruiksmogelijkheden van omliggende functies niet onevenredig worden belemmerd door de verleende omgevingsvergunning, kan hetgeen eiseressen hebben aangevoerd over de VNG-brochure “bedrijven en milieuzonering” en de onjuiste toepassing daarvan, niet tot het door hen gewenste resultaat leiden.
6.12
Voor zover de beroepsgronden zich richten tegen een mogelijke toekomstige onevenredige belemmering van de omliggende functies, stelt de rechtbank vast dat eiseressen ter zitting hebben aangegeven geen concrete plannen te hebben voor uitbreiding of wijziging van de bedrijfsvoering. Deze verklaring, de omstandigheid dat de omgevingsvergunning voor een periode van 10 jaar is verleend en de bestaande legale (woon)functies op het bedrijventerrein Haven die (reeds) belemmerend werken voor eventuele uitbreiding/verandering van de bedrijven van eiseressen, leiden tot het oordeel van de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de verleende omgevingsvergunning, ook als naar de overige (ruimtelijke) aspecten wordt gekeken, de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies niet onevenredig belemmert.
6.13
De rechtbank volgt eiseressen overigens niet in hun standpunt dat er sprake zou zijn van een omgekeerde bewijslast. Indien eiseressen anders dan het college van menen dat sprake is van een onevenredige belemmering van de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies, ligt het op de weg van eiseressen om dat aannemelijk te maken. Hierin zijn zij, zo volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, niet geslaagd.
De rechtbank concludeert dan ook dat het college heeft kunnen concluderen dat de gebruiksmogelijkheden van de omliggende functies niet in onevenredige mate worden aangetast of belemmerd door het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten en dat derhalve artikel 10, derde lid, van de Beleidsregel 2017 niet aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg staat.
6.14
Het standpunt van eiseressen dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat niet is onderzocht in hoeverre zij schade ondervinden van de verleende omgevingsvergunning, volgt de rechtbank niet. Gelet op de tijdelijkheid van de omgevingsvergunning en de mogelijkheid om een schadeverzoek in te dienen bij het bevoegd gezag, alsmede nu niet aannemelijk is dat eiseressen onevenredig veel schade lijden, is dit geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college – ondanks dat de in de Beleidsregel 2017 opgenomen weigeringsgronden niet aan vergunningverlening in de weg staan – in redelijkheid toch de vergunning had moeten weigeren.
6.15
Omdat ook anderszins niet is gesteld of gebleken van bijzondere omstandigheden die voor eiseressen gevolgen zouden hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen als bedoeld in artikel 11 van de Beleidsregel 2017, kon het college de Beleidsregel aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.
6.16
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Herczog, voorzitter, en mrs. C.A.F. van Ginneken en G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 november 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.