ECLI:NL:RBZWB:2017:6028

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 16/4121 WABOM

uitspraak van 21 september 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiser] , te [vestigingsplaats eiser] , eiseres,

gemachtigde: mr. J.E. van Dijk,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reimerswaal, verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam derde partij], te [vestigingsplaats derde partij] ,

gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders

Procesverloop

De [naam eiser] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 11 mei 2016 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een melkgeitenstal op het adres [locatie1] .

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 20 maart 2017. De [naam eiser] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.E. van Dijk en G.J.C. Buth. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger1] , [vertegenwoordiger2] en [vertegenwoordiger3] . [naam derde partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.I.J. Toonders, mr. E.H.E.J. Wijnen, [vertegenwoordiger eiser1] en [vertegenwoordiger eiser2] .

Het onderzoek is ter zitting geschorst, teneinde nadere informatie te verkrijgen. [naam derde partij] heeft bij brief van 23 maart 2017 aanvullende stukken (overeenkomsten met derden) ingebracht. Bij brief van 5 april 2017 heeft de [naam eiser] op deze stukken gereageerd, alsook op de reactie van [naam derde partij] van 8 maart 2017. Het college heeft vervolgens bij brief van 1 mei 2017 gereageerd.

Met toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.

Overwegingen

1.
Feiten

Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

[naam derde partij] heeft op 20 november 2014 een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een melkgeitenstal op het adres [locatie1] .

Het college heeft bij het bestreden besluit aan [naam derde partij] de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

2.
Ontvankelijkheid / belanghebbendheid

2.1

[naam derde partij] heeft zich op het standpunt gesteld dat de [naam eiser] geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen”. De in de statuten opgenomen doelstelling van de [naam eiser] ziet op het bevorderen van het juiste beheer van milieu, natuur en landschap in de provincie Zeeland. Deze doelstelling is zeer veel omvattend en onvoldoende onderscheidend. Het belang is voorts te algemeen in relatie tot het belang waarvoor de [naam eiser] in casu opkomt. Dit brengt reeds mee dat de [naam eiser] geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen”. Subsidiair is [naam derde partij] van mening dat het bestrijden van de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” niet valt binnen de doelstelling van de [naam eiser] . Er zijn als gevolg van het bouwen van een stal geen nadelige milieueffecten te verwachten. Immers, met het enkel bouwen van een stal is er geen sprake van het houden van dieren. Voor het houden van dieren en de daarmee samenhangende mogelijke effecten op het milieu zijn andere omgevingsvergunningen vereist, welke ook zijn verleend. Nu de activiteit “bouwen” het enige onderdeel is dat de [naam eiser] bestrijdt, kan zij niet als belanghebbende worden aangemerkt en dient zij derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard, volgens [naam derde partij] .

2.2

De rechtbank overweegt hierover dat voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bepalend is of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

In artikel 2 van haar statuten heeft de [naam eiser] het volgende doel geformuleerd:

“
De vereniging heeft tot doel om in het belang van de mens, flora en fauna het juiste beheer te bevorderen van milieu, natuur en landschap in het bijzonder in de provincie Zeeland; dit alles in de meest ruime zin.” In artikel 3 staat vervolgens: “
De vereniging tracht haar doel langs wettige weg te bereiken door alle geoorloofde middelen die voor het doel van de vereniging bevorderlijk kunnen zijn.” De rechtbank overweegt dat de bouw van de stal invloed kan hebben op landschappelijke waarden, waarden die de [naam eiser] expliciet beschermt in haar statuten. Daarnaast ligt de rechtsvraag voor of er sprake is van grondgebonden bedrijf, zoals het college stelt, of van intensieve veehouderij zoals de [naam eiser] stelt. Deze vraag raakt aan milieu- en natuurwaarden, welke waarden de [naam eiser] blijkens haar statuten eveneens wenst te bevorderen. De rechtbank overweegt verder dat de in de statuten genoemde belangen territoriaal zijn begrensd. Dat de doelstelling onvoldoende onderscheidend is en te algemeen in relatie tot de belangen waarvoor de [naam eiser] opkomt, volgt de rechtbank niet. De [naam eiser] tracht deze belangen middels diverse feitelijke werkzaamheden te bereiken. De rechtbank is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de [naam eiser] door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet hierop kan de [naam eiser] worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Dit oordeel sluit aan bij een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, waarin de [naam eiser] als belanghebbende is aangemerkt. Het beroep van de [naam eiser] is dus ontvankelijk.

3.
Relativiteit

3.1

Volgens [naam derde partij] mag de [naam eiser] zich niet beroepen op strijd met het bestemmingsplan, omdat sprake zou zijn van een intensieve veehouderij in plaats van een toegestane grondgebonden veehouderij. Bouwwerken van gelijke omvang zijn hoe dan ook toegestaan ten behoeve van een grondgebonden bedrijf. De omgevingsvergunning ziet op het bouwen van een bouwwerk en niet op de activiteiten die vervolgens in de stal zullen plaatsvinden. Het doel van de planregel in het bestemmingsplan, waarbij deze bouwwerken ten behoeve van grondgebonden bedrijven zijn toegestaan, is gelegen in een goede ruimtelijke ordening. De [naam eiser] streeft evenwel niet het doel van een goede ruimtelijke ordening na. Dit betekent dat het door de [naam eiser] bestreden besluit, gelet op het bepaalde in artikel 8:69a Awb, niet kan worden vernietigd op de grond dat het in strijd zou zijn met het bestemmingsplan.

3.2

De rechtbank kan [naam derde partij] hierin niet volgen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de [naam eiser] .

De [naam eiser] streeft, zoals hierboven vermeld, landschappelijke, milieu- en natuurdoelen na. Het bestemmingsplan, en daarmee ook de planregels die zien op grondgebonden bedrijf en intensieve veehouderij in de zin van het bestemmingsplan zijn weliswaar geschreven met het oog op een goede ruimtelijke ordening, maar het is geenszins uitgesloten dat ook landschappelijke en natuurwaarden van een goede ruimtelijke orde deel uitmaken. De [naam eiser] beroept zich aldus niet op een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van haar belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit op die grond. Het beroep van [naam derde partij] op deze bepaling slaagt derhalve niet.

4.
Wettelijk kader

Krachtens artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) - voor zover hier relevant - is het verboden om zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden te verrichten (sub a) en een gebouw in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken (sub c).

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet een omgevingsvergunning worden geweigerd als het bouwplan niet voldoet aan - kort gezegd - (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand.

Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

5.
Bestemmingsplan

Ten tijde van het bestreden besluit is ten aanzien van het bouwplan het bestemmingsplan Buitengebied derde herziening (hierna: bestemmingsplan) vigerend. Volgens de plankaart van het bestemmingsplan hebben de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft de bestemming “Agrarisch”. De voor “Agrarisch” aangewezen gronden zijn op basis van artikel 3 van de planregels bestemd voor onder meer (a) een duurzame agrarische bedrijfsuitoefening en (b) grondgebonden agrarisch gebruik.

In artikel 1.6 van de planregels is een agrarisch bedrijf omschreven als een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarische producten door middel van het telen of veredelen van gewassen, waaronder begrepen houtteelt en fruitteelt en / of het houden of fokken van vee (exclusief paarden), pluimvee of pelsdieren, nader te onderscheiden in:

a. a. grondgebonden bedrijf: een bedrijf dat (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel en waar (nagenoeg) geheel gebruik wordt gemaakt van open grond of plat glas dan wel ander lichtdoorlatend materiaal met een hoogte van niet meer dan 1 meter, nader te onderscheiden in:

1. (…);

2. (…);

3. (…);

4. (…); 5.

5. (…);

6. (…);

7. grondgebonden veehouderij: het houden van melkvee en / of ander vee waarvoor de bedrijfsvoering (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel;

8. (…);

b. (…);

c. niet-grondgebonden bedrijf: een bedrijf dat (nagenoeg) niet afhankelijk is van agrarische grond als productiemiddel en waar (nagenoeg) geen gebruik wordt gemaakt van daglicht, nader te onderscheiden in:

1. intensieve veehouderij: een niet aan de grond gebonden agrarisch bedrijf of bedrijfsonderdeel, al dan niet biologisch, dat zich toelegt op het houden of mesten van melkvee en / of slacht-, fok-, leg- of pelsdieren in gebouwen zonder of nagenoeg zonder weidegang, daaronder begrepen geiten- en schapenhouderijen;

2. (…);

3. (…).

6.
Beoordelingskader

Partijen verschillen van mening over de vraag of de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor de bouw van de melkgeitenstal aan de [locatie1] al dan niet past binnen het bestemmingsplan. Alvorens inhoudelijk op deze vraag in te gaan, overweegt de rechtbank het volgende.

De gronden voor weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk zijn limitatief en imperatief opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. In deze zaak is in geschil of er strijd is met het bestemmingsplan.

Het limitatief-imperatieve stelsel houdt in dat als de bouwaanvraag voldoet aan de regels uit het bestemmingsplan, zoals het college en [naam derde partij] stellen, het college gehouden is een omgevingsvergunning te verlenen. Dan is er geen ruimte voor een belangenafweging. Deze belangenafweging wordt namelijk geacht te hebben plaatsgevonden bij de procedure voor de vaststelling van het bestemmingsplan.

Voldoet de bouwaanvraag niet aan de regels uit het bestemmingsplan, zoals de [naam eiser] stelt, dan moet het college op basis van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo onderzoeken of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo al dan niet mogelijk is.

7.
Beoordeling strijd met het bestemmingsplan

7.1

standpunt college

Het college heeft zich bij zijn oordeel dat er sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf gebaseerd op de adviezen van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (AAZ) van 10 oktober 2010 en 24 maart 2016. De AAZ is een onafhankelijk adviesorgaan waarin diverse partijen deelnemen, zoals de Vereniging Zeeuwse gemeenten, ZLTO en de provincie Zeeland. De AAZ heeft geadviseerd dat [naam derde partij] gronden met een oppervlakte van 66,5 hectare langdurig kan aanwenden voor voederwinning en voor gebruik van mest, daar waar - gelet op de omvang van het onderhavige melkgeitenbedrijf – een grondareaal van 48 tot 58 hectare benodigd is. Hierbij kan ervan worden uitgegaan dat deze gronden voor meer dan de helft in de ruwvoedervoorziening voor de melkgeiten kunnen voldoen. Aanvulling voor de volledige voedervoorziening met krachtvoeder komt van buiten het bedrijf, maar dat is gebruikelijk binnen de veehouderijsector. De AAZ heeft beoordeeld dat naast de gronden in eigendom en in pacht ook de gronden vallend onder de huurovereenkomsten mee kunnen worden gerekend als gronden voor productiemiddel. De huurovereenkomsten die [naam derde partij] heeft gesloten bieden naar het oordeel van de AAZ voldoende zekerheid, omdat partijen een duurzame samenwerking aangaan van minimaal 6 jaar met een stilzwijgende verlenging voor dezelfde periode daarna. Er zijn volgens het college geen argumenten om aan de inhoudelijke advisering van de AAZ te twijfelen. Gedeputeerde staten hebben per brief van 14 juni 2016 bevestigd dat er sprake is van een grondgebonden bedrijfsvoering. De bouw van de melkgeitenstal past binnen het provinciale beleid en de provinciale verordening. Aangezien er sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf is de omgevingsvergunning op juiste gronden verleend.

Om naast de bovenstaande zekerheden met betrekking tot de gronden als productiemiddel,

nog meer zekerheid te bieden is het college bereid om een extra voorwaarde bij de omgevingsvergunning op te nemen, waarin wordt opgenomen dat circa 80% van de

ruwvoedervoorziening afkomstig is van gronden die zijn gelegen binnen een straal van circa

15 kilometer rondom de bedrijfslocatie en die duurzaam aan het bedrijf ter beschikking

staan, aldus het college.

7.2

standpunt [naam eiser]

Volgens de [naam eiser] is er geen sprake van een grondgebonden bedrijf, maar van een intensieve veehouderij. De [naam eiser] gaat ervan uit dat voor wat betreft de betekenis van deze begrippen wordt beoogd aan te sluiten bij de Verordening Ruimte van de provincie Zeeland (verder: VR). De definities van een grondgebonden bedrijf en van een intensieve veehouderij in het bestemmingsplan en in de VR zijn nagenoeg gelijk. Alleen wordt in de VR niet gesproken over daglicht, waar in de stal (nagenoeg) geen sprake van is. De toelichting bij het bestemmingsplan gaat niet expliciet in op de definities van (niet)-grondgebonden of van intensieve veehouderij. De toelichting bij de VR doet dat wel. Hieruit volgt dat van een niet-grondgebonden bedrijf sprake is als het voer voor de dieren in hoofdzaak van buiten het bedrijf wordt aangevoerd. Uit het advies van de AAZ van 24 maart 2016 volgt dat [naam derde partij] het voer voor de dieren in hoofdzaak van buiten het bedrijf aanvoert. Gezien de omvang van de melkgeitenstal en het aantal te houden dieren, is een oppervlakte van 48 tot 58 ha grond nodig voor het bedrijf om als grondgebonden te kunnen worden aangemerkt. Uit de feiten blijkt dat slechts 21,5 ha grond kan worden aangewend voor het verkrijgen van voer uit het eigen bedrijf. Voor het overige is er sprake van voer dat van buiten het bedrijf wordt aangevoerd én is er geen sprake van tot het bedrijf behorende gronden. Er is geen sprake van gronden die in eigendom zijn bij [naam derde partij] , noch van gronden die worden gepacht. Alleen al om die reden is sprake van een niet-grondgebonden bedrijf.

De [naam eiser] merkt naar aanleiding van de door [naam derde partij] ingebrachte overeenkomsten op dat de overeenkomst met [naam pachter1] enkel een intentie inhoudt om voor een periode van 6 jaar de gronden te gebruiken voor voederwinning ten behoeve van de geitenhouderij. Zonder opgave van redenen kan de overeenkomst te allen tijde eenzijdig worden opgezegd. Datzelfde geldt voor de overeenkomst met [naam pachter2] . In de overeenkomst met [naam pachter3] is een soortgelijke voorwaarde opgenomen, met dien verstande dat deze overeenkomst zonder opgave van redenen uiterlijk 2 maanden voor de afloop van de overeenkomst eenzijdig kan worden opgezegd. Daarnaast beschikt [naam derde partij] over één (reguliere) pachtovereenkomst, voor 10,55 ha, die in 2002 voor een periode van 6 jaar is afgesloten. Kennelijk is deze overeenkomst niet altijd op tijd door de verpachter opgezegd, en dus steeds weer voor 6 jaar verlengd. De huidige pachtperiode is in 2014 ingegaan, en eindigt in 2020. Of deze pachtovereenkomst na 2020 weer voor 6 jaar doorloopt is niet zeker. De overeenkomsten bieden aldus niet de zekerheid dat er op langere termijn voldoende gronden beschikbaar zijn voor het verkrijgen van ruwvoer. De conclusie kan niet anders luiden dan dat er geen sprake is van een grondgebonden bedrijf, aldus de [naam eiser] .

7.3

oordeel rechtbank

De rechtbank overweegt dat uit de definitie van een grondgebonden bedrijf en een grondgebonden veehouderij blijkt dat een veehouderij, zoals een geitenhouderij, als grondgebonden kan worden aangemerkt als het bedrijf (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel. Deze agrarische grond dient te behoren tot het bedrijf of de bedrijfsvoering van het bedrijf. De veehouder dient zelf de gronden te gebruiken in zijn eigen bedrijfsvoering, los van de bedrijfsvoering van akkerbouwer. Anders is er immers feitelijk sprake van aanschaf/koop van ruwvoer van derden en het afzetten van mest bij derden.

Volgens AAZ is 48 tot 58 ha nodig voor de productie van ruwvoer. Nu dit niet betwist is, gaat de rechtbank hiervan uit. [naam derde partij] heeft 8,5 ha grond in eigendom. Tevens pacht [naam derde partij] 3 ha grond van zijn moeder. Hoewel hiervan geen overeenkomst ingebracht is, ziet de rechtbank geen aanleiding hieraan te twijfelen. Voorts pacht [naam derde partij] 10,55 ha grond van een oom. Uit de pachtovereenkomst blijkt (onder meer) dat de pachter ( [naam derde partij] ) het bouwland vakkundig en naar behoren moet bewerken, bemesten en zuiver houden van onkruid. Deze grond behoort derhalve uitdrukkelijk tot zijn bedrijfsvoering. In het feit dat de pachtovereenkomst tweemaal stilzwijgend is verlengd, ziet de rechtbank aanleiding aan te nemen dat er sprake is van continuïteit. Deze 22,05 ha (8,5 + 3 + 10,55) merkt de rechtbank aan als gronden die in het kader van de bedrijfsvoering door [naam derde partij] worden gebruikt voor de productie van ruwvoer.

[naam derde partij] heeft daarnaast een drietal overeenkomsten ‘voor gebruik van gronden’ ingebracht. Uit de overeenkomsten blijkt dat respectievelijk 10 ha ( [naam pachter1] ), 15 ha ( [naam pachter2] ) en 20 ha ( [naam pachter3] ) van de akkerbouwer wordt gebruikt ten behoeve van voederwinning van de geitenhouderij. Wie die gronden feitelijk gebruikt is niet duidelijk. Enkel staat vast dat de veehouder de gronden bemest. Voor de overige exploitatie (zoals het bewerken van de gronden) staat niet vast dat dit geschiedt door de veehouder. Het (enkel) door de veehouder afnemen van ruwvoer en het door hem leveren van mest is onvoldoende om grondgebondenheid aan te nemen. Deze overeenkomsten bieden naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende zekerheid dat de aangeduide landbouwgrond behoort tot de bedrijfsvoering van [naam derde partij] . Daarbij komt dat de overeenkomsten met [naam pachter1] en [naam pachter2] weliswaar de intentie uitspreken van een tijdsduur van zes jaar, maar partijen kunnen deze overeenkomsten voor de afloop van deze periode éénzijdig en zonder opgave van redenen opzeggen.

Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat op dit moment slechts zeker is dat 22,05 ha van de benodigde 48 tot 58 ha aan gronden tot het bedrijf of de eigen bedrijfsvoering behoort. Het door [naam derde partij] voorgestane bedrijf had het college dan ook niet mogen aanmerken als een agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering.

8. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Gelet op het feit dat onder meer nader onderzoek zal moeten plaatsvinden naar de mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan en een bestuurlijke afweging dient te worden gemaakt, gaat het naar het oordeel van de rechtbank te ver om het geschil thans finaal te beslechten. Het college zal een nieuwe beslissing moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

9.
Griffierecht en proceskosten

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan de [naam eiser] te worden vergoed. De rechtbank zal het college veroordelen in de door de [naam eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na de zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 334,- aan de [naam eiser] te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van de [naam eiser] tot een bedrag van € 1.237,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2017. De griffier is buiten staat om de uitspraak (mede) te ondertekenen.

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.