Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/173 AW
uitspraak van 3 augustus 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. P.W. Kuijper,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 november 2016 (bestreden besluit) van de korpschef inzake het aan eiser verleende strafontslag.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 30 juni 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.F.H. Ermans en [Naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser was sinds 2011 in dienst bij de politie bij team [plaats].
Bij besluit van 11 februari 2015 (de rechtbank begrijpt 2016) is eiser geschorst en heeft de korpschef het voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser strafontslag te verlenen.
Eiser heeft zijn zienswijze tegen het voornemen naar voren gebracht.
Bij besluit van 6 april 2016 (primair besluit) is aan eiser strafontslag verleend. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij bestreden besluit is het bezwaar van eiser tegen het strafontslag, in afwijking van het advies van de bezwaaradviescommissie, ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft in beroep, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat er sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging dat hij niet ontslagen zou worden. Deze toezegging is gedaan door, althans namens, een tot beslissen bevoegd gezag. Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel.
3. De rechtbank overweegt dat voordat een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen er sprake moet zijn van een door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van de betrokkene uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging die bij de betrokkene een gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt.
Is sprake van gerechtvaardigde verwachtingen gewekt door toezeggingen zoals hiervoor vermeld, dan zal moeten worden onderzocht of en zo ja in welke mate het beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd. Terugkomen of intrekken van een toezegging is rechtens toelaatbaar als een afweging van alle betrokken belangen daartoe noopt, bijvoorbeeld omdat een dwingend organisatiebelang aan inwilliging van de toezegging in de weg staat (zie ECLI:NL:CRVB:2017:1072).
4. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of er sprake is van een uitdrukkelijke, ongeclausuleerde en ondubbelzinnige toezegging.
Niet in geschil is dat [Naam vertegenwoordiger], plaatsvervangend districtschef, tijdens het gesprek op 29 oktober 2015, in aanwezigheid van [naam], aan eiser heeft meegedeeld dat hij niet ontslagen zal worden. Partijen verschillen van mening of deze mededeling zo moest worden begrepen dat eiser in afwachting van het onderzoek of bij hem de diagnose posttraumatisch stresssyndroom (ptss) gesteld kan worden, niet ontslagen zou worden, of dat de opmerking een verdergaande strekking had.
Tijdens de zitting heeft [Naam vertegenwoordiger] erkend dat tijdens het gesprek niet letterlijk gezegd is dat de mededeling alleen betrekking had op de tijd die nodig zou zijn om het onderzoek naar een eventuele ptss af te ronden. Ook heeft [Naam vertegenwoordiger] bevestigd dat de citaten die zijn opgenomen in het verslag dat [naam] heeft gemaakt van het gesprek een juiste weergave zijn van wat hij heeft gezegd. De rechtbank zal er bij de verdere beoordeling dan ook van uitgaan dat de citaten een juiste weergave zijn van hetgeen is besproken.
In het door [naam] opgemaakte verslag zijn de volgende citaten vermeld:
“er is besloten om je te houden binnen deze organisatie”
“dit betekent dat je niet ontslagen gaat worden bij de politie”
“als je je aan de afspraken houdt, dan kun je, zoals afgesproken voor dit hele gebeuren, na volledig hersteld te zijn, gaan werken bij team [plaats2]”
Op de vraag van [naam] in het gesprek van 29 oktober 2015 of eiser, als hij zich aan deze regels houdt, zijn baan dus niet verliest en hij na volledig herstel weer werkzaam mag zijn bij team [plaats2], heeft [Naam vertegenwoordiger] gezegd: “ja dat klopt”.
De rechtbank kan uit deze citaten niet anders opmaken dan dat er een expliciete toezegging is gedaan dat eiser, als hij zich houdt aan de afspraken, niet ontslagen zal worden. De rechtbank sluit niet uit dat [Naam vertegenwoordiger] deze toezeggingen heeft gedaan met daarbij de gedachte dat dit alleen geldt voor de periode dat het onderzoek naar ptss nog loopt en daarna alleen voor zover vastgesteld wordt dat eiser ptss heeft. Dit laat echter onverlet dat deze voorwaarde niet aan eiser is meegedeeld en het eiser ook anderszins niet redelijkerwijs duidelijk had kunnen/hoeven zijn dat de mededeling alleen betrekking had op de periode dat het onderzoek naar ptss nog liep.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een uitdrukkelijke, ongeclausuleerde en ondubbelzinnige toezegging.
5. De volgende vraag die beantwoord moet worden is de vraag of eiser had kunnen begrijpen dat hetgeen toegezegd was niet juist kon zijn. In dat geval kan eiser immers geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan de toezegging. Deze vraag hangt nauw samen met de vraag of de toezegging is gedaan door het bevoegd gezag. De rechtbank zal deze twee aspecten daarom gezamenlijk bespreken.
Uit het al eerder aangehaalde verslag van [naam] blijkt dat [Naam vertegenwoordiger] aan het begin van het gesprek heeft aangegeven dat er binnen de eenheidsleiding discussie is geweest over de vraag of eiser ontslagen moest worden en dat na een lange discussie, besloten is om eiser binnen de organisatie te houden. Ook in het gespreksverslag van 2 november 2015 dat door [Naam vertegenwoordiger] zelf is opgesteld wordt gerefereerd aan gesprekken die hebben plaatsgevonden met de eenheidsleiding.
In het verslag van [naam] is opgenomen dat [Naam vertegenwoordiger] heeft gezegd: “we hebben als eenheidsleiding een gesprek rond de tafel gevoerd over jou. Ik zeg jou eerlijk dat het niet een gemakkelijk gesprek was.” Later wordt door [Naam vertegenwoordiger] gezegd: “ een deel van de eenheidsleiding zei gewoon heel hard dat dit het einde zou betekenen voor jou als zijnde werkzaam binnen de politie. Een ander deel van de eenheidsleiding hield rekening met de rugzak die je hebt opgedaan tijdens het dienen voor ons vaderland. Na lang gediscussieerd te hebben is er besloten om je te houden binnen deze organisatie.”
De rechtbank is van oordeel dat eiser, uit de manier waarop [Naam vertegenwoordiger] met eiser heeft gecommuniceerd, heeft kunnen en mogen opmaken dat [Naam vertegenwoordiger] een door de eenheidsleiding genomen besluit aan hem meedeelde. [Naam vertegenwoordiger] heeft immers door zijn manier van communiceren duidelijk gemaakt dat hij namens de eenheidsleiding sprak. Dit wordt ook nog eens versterkt door het gegeven dat [Naam vertegenwoordiger] al bij aanvang van het gesprek de afspraken waaraan eiser zich moest houden op papier had staan. Voor zover [Naam vertegenwoordiger] niet volledig is geweest in het overbrengen van de beslissing van de eenheidsleiding en verzuimd heeft mee te delen dat deze beslissing alleen geldt als er bij eiser ptss zou worden gediagnosticeerd, is dat een omstandigheid die voor rekening en risico van de korpschef dient te komen. Ter zitting heeft eiser weliswaar gesteld dat hij wel verbaasd was over de toezegging, maar dit enkele feit op zich betekent niet dat eiser kon weten of had moeten begrijpen dat de toezegging niet juist was. De rechtbank is van oordeel dat eiser uit het gesprek heeft mogen opmaken dat de eenheidsleiding heeft besloten hem nog een kans te geven.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat eiser ervan uit mocht gaan dat de toezegging gedaan was door het bevoegde gezag en dat hij daaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen.
6. De rechtbank stelt vast dat de korpschef is teruggekomen van de gedane toezegging. Zoals hiervoor is overwogen is terugkomen of intrekken van een toezegging rechtens toelaatbaar als een afweging van alle betrokken belangen daartoe noopt. Dit betekent dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. Daarbij is mede van belang of de korpschef moeite heeft gedaan om de gedane toezegging snel terug te draaien.
De rechtbank stelt vast dat in het gespreksverslag van 2 november 2015 dat is opgesteld door [Naam vertegenwoordiger] niet expliciet is opgenomen dat de toezegging dat eiser niet ontslagen zal worden en de gemaakte afspraken alleen gelden tijdens de duur van het onderzoek naar de toerekenbaarheid van eiser. In het gespreksverslag staat weliswaar dat na diagnose en behandeladvies besloten zal worden over vervolg, maar niet duidelijk wordt op welk vervolg wordt gedoeld. Deze zin is voor tweeërlei uitleg vatbaar, namelijk het vervolg in de beslissing over het ontslag of het vervolg over de re-integratie. Hoewel het gespreksverslag wel ruimte laat voor interpretatie, is de rechtbank van oordeel dat het terugkomen op een ondubbelzinnige toezegging expliciet zal moeten gebeuren. Nu hiervan geen sprake is in het gespreksverslag, is de rechtbank van oordeel dat dit verslag niet kan worden aangemerkt als een terugkomen op de gedane toezegging.
Het eerste moment waarop duidelijk wordt gemaakt dat de toezegging wordt ingetrokken is het schorsingsbesluit van 11 februari 2016 waarbij ook het voornemen tot ontslag kenbaar wordt gemaakt. Dit betekent dat pas na 3,5 maanden wordt teruggekomen op de toezegging.
In het kader van de belangenafweging zullen de belangen van beide partijen moeten worden gewogen. Het belang van eiser is duidelijk, hij heeft belang bij behoud van zijn baan. Ook het belang van de korpschef is duidelijk. De rechtbank is het met de korpschef eens dat het zeer ongewenst is om iemand die langdurig cocaïne heeft gebruikt en die cocaïne ook heeft afgenomen bij dealers in zijn woon- en werkomgeving te handhaven binnen de organisatie. Bij de beoordeling van een ontslag in een dergelijke situatie zullen in beginsel de belangen van de korpschef prevaleren. In dit geval is er echter sprake van een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel, dat eveneens gewicht in de schaal legt. Tegen die achtergrond zal de rechtbank beoordelen aan welk belang het meeste gewicht toekomt.
Vooropgesteld wordt dat aan een politieagent hoge eisen van betrouwbaarheid en integriteit worden gesteld. Ook kan het afnemen van drugs binnen het woon- en of werkgebied leiden tot een veiligheidsrisico, eiser kan immers chantabel zijn. Ter zitting heeft de gemachtigde van de korpschef nog gesteld dat het niet uit te leggen is aan het publiek dat een agent cocaïne gebruikt en afneemt van dealers. De gedragingen van eiser kunnen dan ook van invloed zijn op het imago van de politie in zijn geheel.
De rechtbank is van oordeel dat een veiligheidsrisico gelegen in de kans op chantage niet erg groot meer is, nu de korpschef op de hoogte is van het (voormalig) cocaïnegebruik van eiser. Eiser heeft ter zitting voorts gesteld vanaf 22 augustus 2015 geen drugs meer te gebruiken. De korpschef heeft, zo blijkt uit hetgeen besproken is ter zitting, ook niet geconstateerd dat eiser zich niet heeft gehouden aan de gemaakte afspraken, waaronder het onmiddellijk stoppen met het gebruik van cocaïne. Dit belang van de korpschef weegt naar het oordeel van de rechtbank daarom minder zwaar.
Ten aanzien van de overige belangen is de rechtbank van oordeel dat dit zwaarwegende belangen zijn. Daar staat het persoonlijk belang van eiser tegenover om, door het behoud van zijn baan, de -door hem ter zitting toegelichte- ingezette positieve ontwikkeling voort te zetten. Dit, in samenhang met de gedane toezegging en het tijdsverloop voordat teruggekomen is op de gedane toezegging is de rechtbank van oordeel dat de belangen van eiser in dit geval zwaarder moeten wegen. Dit betekent dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt.
7. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Ter zitting is immers gebleken dat de korpschef zich zal beraden over hoger beroep als het strafontslag geen stand zal houden bij de rechtbank. Verder heeft [Naam vertegenwoordiger] ter zitting gesteld dat niet overgegaan zal worden tot een voorwaardelijk strafontslag. Gelet op deze mededelingen heeft een bestuurlijke lus weinig tot geen toegevoegde waarde.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
De rechtbank zal de korpschef veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, voorzitter, en
mr. F.P.J. Schoonen en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.