Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/1849 WABOM
uitspraak van 18 juli 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K.M. Moeliker,
en
gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 februari 2016 (bestreden besluit) van GS inzake het verlenen van een omgevingsvergunning.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 november 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam directeur] (directeur) en haar gemachtigde. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] , [naam vertegenwoordiger2] , [naam vertegenwoordiger3] en [naam vertegenwoordiger4] . Ter zitting is het onderzoek gesloten.
De rechtbank heeft bij beslissing van 6 december 2016 het onderzoek heropend. Daarbij zijn GS verzocht om nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 12 januari 2017 hebben GS deze nadere informatie aan de rechtbank verstrekt. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om te reageren op deze nadere informatie en heeft bij brief van 9 februari 2017 van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting. GS hebben in de brief van 28 maart 2017 – waarbij de rechtbank toestemming wordt gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen – eveneens gereageerd op de reactie van eiseres van 9 februari 2017. De rechtbank heeft vervolgens op 25 april 2017 het onderzoek gesloten. De uitspraaktermijn is met 6 weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam vergunninghoudster] exploiteert een afvalverwerkingsbedrijf op het perceel aan [adres1] . Ten behoeve van deze vergunningplichtige inrichting hebben GS op 17 september 2014 een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het in werking hebben van de betrokken inrichting na een verandering (revisievergunning). Op grond van deze vergunning is ter plaatse onder meer het verwerken van ongebroken puin tot gebroken puin en het grof uitsorteren van bouw- en sloopafval toegestaan. Op het bestaande bedrijfsterrein is onder meer een sorteerloods aanwezig.
Vergunninghoudster heeft op 7 april 2015 bij GS een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een nieuwe sorteerloods. Deze nieuwe sorteerloods is voorzien op het naastgelegen perceel van het bestaande bedrijfsterrein en komt direct te grenzen aan de bestaande sorteerloods. De nieuwe sorteerloods is wat betreft vormgeving identiek aan en komt in verbinding te staan met de bestaande sorteerloods. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het veranderen van een inrichting’. In de aanvraag is vermeld dat de nieuwe sorteerloods wordt gebouwd ten behoeve van het beter scheiden van de afvalstromen en dat ter plaatse binnenopslag gaat plaatsvinden van gips- en gasbeton, sandwichpanelen, A- en B-hout en bedrijfsafval. Volgens de aanvraag worden de bestaande processen overkapt en is geen sprake van een verandering van de omvang van de reeds binnen het bedrijf toegestane afvalstromen.
Vergunninghoudster heeft op 12 juni 2015 de aanvraag omgevingsvergunning aangevuld met de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Deze activiteit ziet op het plaatsen van betonnen keerwanden met een hoogte van 10 meter ten behoeve van de buitenopslag van afval.
Bij besluit van 31 juli 2015 (primair besluit) hebben GS de aangevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.
Eiseres exploiteert een koel- en vrieshuis op het naastgelegen perceel aan [adres2] en heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit hebben GS het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften.
Beroepsgronden
2. Eiseres voert, samengevat, aan dat GS ten onrechte de omgevingsvergunning aan vergunninghoudster hebben verleend. Allereerst stelt eiseres dat GS ten onrechte de definitieve beschikking en het definitieve rapport inzake archeologie niet bij de beslissing op bezwaar aan haar hebben toegezonden. Ook wordt in de verleende omgevingsvergunning volgens eiseres ten onrechte uitgegaan van het conceptrapport inzake archeologie. Daarnaast brengt eiseres naar voren dat GS de aanvraag niet in behandeling hadden mogen nemen en de omgevingsvergunning niet hadden mogen verlenen, nu vergunninghoudster geen vragenformulier inzake de Bibob-toetsing heeft ingediend. GS hebben ook ten onrechte de Bibob-toetsing achterwege gelaten. Verder stelt eiseres dat niet duidelijk is aan wie de omgevingsvergunning is verleend, nu in het bestreden besluit zowel is gerefereerd aan [naam vergunninghoudster] als de heer [naam persoon1] van [naam bedrijf1] . Evenmin is voor eiseres duidelijk voor welke activiteiten de omgevingsvergunning nu precies is verleend. Volgens eiseres is voor het bouwen van de nieuwe sorteerloods ook een omgevingsvergunning benodigd voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Met betrekking tot de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan stelt eiseres dat GS ten onrechte gebruik hebben gemaakt van de in artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels van het geldend bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Volgens eiseres hebben GS onvoldoende onderzocht en onderbouwd dat het afvalverwerkingsbedrijf wat betreft effecten kan worden geacht te behoren tot een bedrijf van categorie 4.1. Bovendien hoort het afvalverwerkingsbedrijf volgens eiseres niet thuis op het bedrijventerrein Nishoek. Met betrekking tot de activiteit het veranderen van een inrichting stelt eiseres dat in dit geval geen sprake van een milieuneutrale verandering. Zij brengt in dit kader naar voren dat de aanvraag betrekking heeft op een perceel dat geen onderdeel uitmaakt van de inrichting van vergunninghoudster, waardoor de grenzen van de inrichting worden verruimd en de bestaande bedrijfsactiviteiten worden uitgesmeerd over een groter terrein. Tot slot verzoekt eiseres om een proceskostenvergoeding.
Wettelijk kader
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald;
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting;
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van strijd met het bestemmingsplan.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat dat de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo – voor zover hier van belang – geldt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Geldend bestemmingsplan
4. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Grote Bedrijventerreinen, 1e herziening” rust op het perceel, waar de nieuwe sorteerloods is voorzien, de bestemming “Bedrijf” met de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 4.1’. Op het bestaande bedrijfsterrein van vergunninghoudster rust de bestemming “Bedrijf” met de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 4.2’.
Op grond van artikel 4 van de regels van het bestemmingsplan zijn ten aanzien van de bestemming “Bedrijf” de regels uit artikel 5 van het bestemmingsplan “Grote Bedrijventerreinen” onverkort van toepassing.
Op grond van artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan “Grote Bedrijventerreinen” – voor zover hier van belang – zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor:
ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf ten hoogste categorie 4.1': bedrijven uit ten hoogste categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'bedrijventerrein';
d. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf ten hoogste categorie 4.2': bedrijven uit ten hoogste categorie 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'bedrijventerrein'.
Op grond van artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 5.1 om bedrijven toe te laten twee categorieën hoger dan in lid 5.1, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de categorieën, zoals in lid 5.1 genoemd.
Inhoudelijke beoordeling
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres ter zitting de beroepsgronden inzake archeologie en het benodigd zijn van een omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en onder i, van de Wabo, heeft ingetrokken. Deze beroepsgronden behoeven dan ook geen inhoudelijke bespreking meer.
6. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres inzake het toezenden van de definitieve beschikking is van belang dat uit de stukken blijkt dat GS in eerste instantie alleen de beslissing op bezwaar hebben toegezonden aan eiseres en niet de definitieve beschikking, zijnde de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning. Deze definitieve beschikking maakt echter onderdeel van de beslissing op bezwaar en zij vormen tezamen het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS ten onrechte de definitieve beschikking niet gelijktijdig met de beslissing op bezwaar aan eiseres toegezonden. In zoverre is sprake van een gebrek met betrekking tot het bestreden besluit. Dit gebrek kan echter met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd, nu aannemelijk is dat eiseres daardoor niet is benadeeld. De definitieve beschikking is immers alsnog aan eiseres toegezonden en eiseres heeft in de beroepsprocedure kunnen reageren op deze beschikking.
7. Voor zover eiseres stelt dat onduidelijk is aan wie en voor welke activiteiten de omgevingsvergunning is verleend, overweegt de rechtbank als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit voldoende duidelijk dat de omgevingsvergunning is verleend aan [naam vergunninghoudster] . Hierbij wordt van belang geacht dat uit het voorblad en paragraaf 1 van de definitieve beschikking blijkt dat de definitieve beschikking op naam is gesteld van [naam vergunninghoudster] . Bovendien is op het voorblad expliciet vermeld dat aan [naam vergunninghoudster] de gevraagde vergunning wordt verleend. Voor zover in paragraaf 7 van de definitieve beschikking is vermeld dat GS aan de heer [naam persoon1] van [naam bedrijf1] medewerking verlenen blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat sprake is van een kennelijke verschrijving.
De rechtbank is verder van oordeel dat uit het bestreden besluit voldoende duidelijk blijkt dat een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’, ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ en ‘het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder c en onder e, van de Wabo. De rechtbank verwijst in dit kader naar het voorblad en paragraaf 1 van de definitieve beschikking, waarin dit expliciet is vermeld. Voor zover in paragraaf 7 van de definitieve beschikking is gerefereerd aan graafwerkzaamheden en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat sprake is van een kennelijke verschrijving.
8. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres inzake de Bibob-toetsing constateert de rechtbank dat de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) beoogt te voorkomen dat criminelen legale activiteiten ontplooien met illegale middelen met toestemming van de overheid in de vorm van onder meer een vergunning. GS hebben in dit kader de “Beleidsregels provincie Zeeland betreffende de toepassing van de Wet Bibob bij omgevingsvergunningen op grond van de Wabo” (Beleidsregels) vastgesteld. In deze Beleidsregels is onder meer vastgelegd op welke wijze de provincie Zeeland toepassing geeft aan mogelijkheden die de Wet Bibob biedt.
Naar het oordeel van de rechtbank staat artikel 8:69a van de Awb niet aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg. De Wet Bibob ziet namelijk op het algemeen belang van bescherming van de samenleving tegen criminelen en daarvan niet kan worden gesteld dat dit belang kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres.
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat GS de aanvraag niet in behandeling hadden mogen nemen dan wel dat GS de aangevraagde omgevingsvergunning hadden moeten weigeren. Uit artikel 3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels volgt dat GS de toepassing van het instrumentarium van de Wet Bibob achterwege kunnen laten indien onmiskenbaar is te komen vaststaan dat geen interne Bibob-toets nodig is, omdat een dergelijke toets naar verwachting geen nieuwe informatie oplevert dan de informatie die al bij GS bekend is. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS zich in dit geval op het standpunt kunnen stellen dat de interne Bibob-toets naar verwachting niet meer of andere informatie zou opleveren dan de al bekende informatie. Aan vergunninghoudster is immers al in 2014 een omgevingsvergunning verleend en zij was dus al bekend bij GS. Vergunninghoudster was daarom ook niet gehouden om het in artikel 1, aanhef en onder k, van de Beleidsregels genoemde vragenformulier in te vullen.
9. Ten aanzien van de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ overweegt de rechtbank als volgt.
GS hebben met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en a, onder 1, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan “Grote Bedrijventerreinen” een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Hieraan hebben GS ten grondslag gelegd dat de ter plaatse van het nieuwe perceel voorziene bedrijfsactiviteiten op grond van de bij de regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’ moeten worden ingeschaald in categorie 4.2, terwijl ter plaatse bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan tot ten hoogste categorie 4.1. Volgens GS moet het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving geacht te behoren tot een bedrijf van ten hoogste categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 5.1, aanhef en onder c, van de regels ter plaatse van het nieuwe perceel bedrijven uit ten hoogste categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’ zijn toegestaan. Op grond van artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels kan hiervan bij omgevingsvergunning worden afgeweken om bedrijven toe te laten van maximaal twee categorieën hoger. Dit betekent dat GS bevoegd zijn om een omgevingsvergunning te verlenen voor bedrijven tot ten hoogste categorie 5.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’. Voorwaarde is dan wel dat het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot categorie 4.1.
Uit de uiteenzetting van de hiervoor genoemde artikelleden volgt naar het oordeel van de rechtbank dat GS bij het toepassen van de in artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels opgenomen afwijkingsbevoegdheid ten onrechte uitsluitend de ter plaatse van het nieuwe perceel voorziene bedrijfsactiviteiten in ogenschouw hebben genomen. In de betreffende artikelleden wordt namelijk niet gesproken over ‘bedrijfsactiviteiten’ maar over ‘bedrijven’. In dit geval gaan de op het nieuwe perceel voorziene bedrijfsactiviteiten onderdeel uitmaken van het op het naastgelegen perceel aanwezige afvalverwerkingsbedrijf en is geen sprake van een apart bedrijf. Dit betekent dat voor het vaststellen van de bevoegdheid van GS om met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen moet worden beoordeeld tot welke categorie het afvalverwerkingsbedrijf behoort. Daarbij geldt dat, indien binnen een bedrijf meerdere activiteiten plaatsvinden, de activiteit met de hoogste categorie als uitgangspunt voor de categorisering van het bedrijf moet worden gehanteerd.
Uit de door GS overgelegde nadere informatie blijkt dat de activiteiten die binnen het afvalverwerkingsbedrijf plaatsvinden zijn aan te merken als afvalscheidingsinstallatie ( [code1] ), vuiloverslagstation ( [code2] ) en puinbrekerij met een verwerkingscapaciteit van meer dan 100.000 ton per jaar ( [code3] ). Uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’ volgt dat een puinbrekerij met een dergelijke verwerkingscapaciteit moet worden aangemerkt als een bedrijf van categorie 5.2. Als gevolg hiervan moet naar het oordeel van de rechtbank het afvalverwerkingsbedrijf worden aangemerkt als een bedrijf van categorie 5.2. Uit artikel 5.1, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels volgt echter dat GS op grond van de afwijkingsbevoegdheid slechts bevoegd zijn een omgevingsvergunning te verlenen voor bedrijven tot ten hoogste categorie 5.1.
Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat GS niet bevoegd zijn om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en a, onder 1, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 5.6.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan “Grote Bedrijventerreinen” een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. De verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ kan daarom niet in stand kan blijven. Als gevolg hiervan kan evenmin de omgevingsvergunning voor de andere activiteiten, te weten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting’, in stand blijven. Gelet hierop zal de rechtbank het gehele bestreden besluit vernietigen. Bespreking van de overige door eiseres aangevoerde gronden acht de rechtbank daarom niet zinvol.
Conclusie
10. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eiseres gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. GS zullen daarom een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
12. De rechtbank zal GS veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt GS op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt GS op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt GS in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. S. Ketelaars‑Mast en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2017. De voorzitter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.