Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/6475 BESLU
uitspraak van 15 mei 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de erven van [naam persoon1], te Bergen op Zoom, eisers,
gemachtigde: mr. F.K. van Wijk,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 15 juli 2016 (bestreden besluit) van de minister inzake het verzoek om een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay (backpayregeling).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 april 2017. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen van de erven van [naam persoon2] (BRE 16/4288 BESLU), de erven van [naam persoon3] (BRE 16/6476 BESLU) en de erven van [naam persoon5] (BRE 17/204 BESLU). Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door [naam gemachtigde1] en [naam gemachtigde2]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs.
Overwegingen
1. De backpayregeling ziet op het toekennen van een eenmalige uitkering aan de persoon die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië (van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945) in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende deze periode geen dan wel onvolledig salaris is uitbetaald. Deze ambtenaar of militair wordt in de regeling aangeduid als belanghebbende (artikel 1, aanhef en onder d, van de backpayregeling).
Eén van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de backpayregeling, is dat de belanghebbende op 15 augustus 2015 in leven was (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de backpayregeling). Als de belanghebbende op of na deze datum is overleden, dan hebben diens erfgenamen recht op de eenmalige uitkering (artikel 3, tweede lid, van de backpayregeling).
2. Eisers hebben een aanvraag ingediend voor een eenmalige uitkering op grond van de backpayregeling, als erfgenamen van [naam persoon1].
Bij besluit van 26 april 2016 (primair besluit) heeft de minister de aanvraag afgewezen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
3. De minister stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering moest de belanghebbende ([naam persoon1]) op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Hij is echter vóór die datum overleden. Reeds hierom komen eisers niet in aanmerking voor de backpayregeling.
4. Eisers voeren in beroep, samengevat, het volgende aan. Er is sprake van schending van de hoorplicht. De backpayregeling moet individueel beoordeeld worden, ongeacht op welke datum de rechthebbenden zijn overleden. Artikel 14 van Pro de Grondwet, waarin het eigendomsrecht wordt beschermd, is geschonden. De datum van 15 augustus 2015 is willekeurig gekozen en doet geen recht aan de situatie waarin de erven van de getroffenen zich bevinden. Hierdoor wordt niet voorzien in een adequate regeling, omdat er geen recht wordt gedaan aan het doel van de backpayregeling. De regeling is op dit punt kennelijk onredelijk. De beperking van de doelgroep is bovendien in strijd met het internationaal recht.
De achtergrond van de backpayregeling
5. De backpayregeling kent een lange geschiedenis. Ambtenaren en militairen die in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting, in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 hebben in die periode geen dan wel geen volledig salaris gekregen. Volgens de Nederlandse regering behoorden de salarisaanspraken van die personen tot de financiële verplichtingen van het Indisch Gouvernement en niet tot die van de Staat der Nederlanden (de Staat), en zijn die aanspraken ook niet overgegaan op de Staat. In 1949 werd de soevereiniteit door Nederland overgedragen aan Indonesië, waarbij bestaande salarisaanspraken zijn overgegaan op Indonesië. Procedures met als inzet dat de Staat der Nederlanden dit salaris alsnog zou betalen, hebben niet tot het door eisers in die procedure gevorderde resultaat geleid, omdat werd vastgesteld dat de Staat daar juridisch niet toe gehouden was (arrest van de Hoge Raad van 15 juni 1956).
6. Vanaf 1945 is gesproken over erkenning en genoegdoening in verband met de Indische kwestie. Een oplossing hiervoor bleef echter uit. In 1981 kwam de Uitkeringswet Indische Geïnterneerden tot stand. Deze wet voorzag in een eenmalige uitkering van 7.500 gulden voor bepaalde door de Japanners in Azië geïnterneerden en hun weduwen. Ambtenaren die niet geïnterneerd waren geweest, kwamen dus niet voor deze uitkering in aanmerking. In 2000 heeft de overheid via ‘Het Gebaar’ geld ter beschikking gesteld aan bepaalde oorlogsslachtoffers, onder meer als erkenning voor de kille ontvangst waarmee zij zich geconfronteerd zagen bij hun vestiging in Nederland. Daarnaast bestaan er andere specifieke uitkeringswetten voor oorlogsgetroffenen.
De Nederlandse regering heeft erkend dat de regelingen met betrekking tot de achterstallige salarissen van ambtenaren en militairen in dienst van Nederlands-Indië (de zogenaamde backpay), en de regelingen met betrekking tot de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. Eveneens is erkend dat de afhandeling ervan – door de gemaakte afbakening in doelgroep, gekozen omvang en emoties daarbij – het gevoel van onrecht niet volledig weg konden nemen.
7. Hoewel jarenlang overleg is gevoerd met onder meer het Indisch Platform, blijkt uit diverse (kamer)stukken dat een integrale en voor alle betrokkenen bevredigende oplossing voor de Indische kwestie niet mogelijk is gebleken, door een combinatie van morele, juridische en budgettaire overwegingen, met als gevolg dat de discussie met betrekking tot de erkenning steeds boven kwam. Zie onder meer de brieven aan de Tweede Kamer van 12 januari 2007 (kamerstukken II 2006/07, 20 454 nr. 82), 28 april 2011 (kamerstukken II 2010/11, 20 454, nr. 103), 12 oktober 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20454 nr. 113) en 3 november 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de toelichting bij de backpayregeling.
Er is gezocht naar een uitkomst uit de impasse die niet alleen acceptabel zou kunnen zijn voor het kabinet, maar dat ook met name is voor de intussen vaak hoogbejaarde eerste generatie binnen de Indische gemeenschap. Ook vanuit het besef van de inmiddels zeer hoge leeftijd van de doelgroep, heeft men uiteindelijk tot een snelle, passende afronding willen komen. Hiertoe heeft de regering, in overleg met het Indisch Platform, besloten tot het toekennen van een eenmalige uitkering van € 25.000,-, als morele genoegdoening. Dit is nader uitgewerkt in de backpayregeling.
De backpayregeling
8. De backpayregeling heeft geen wettelijke grondslag. Er is dus sprake van een buitenwettelijke regeling waarbij aan een kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend. Dit heeft tot gevolg dat de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor de regeling in aanmerking komt. Dit betekent ook dat de rechtbank besluiten op grond van de backpayregeling terughoudend moet toetsen.
Doelgroep
9. Uit de backpayregeling blijkt dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, namelijk de ambtenaar of militair die in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Uit de parlementaire geschiedenis (onder meer de eerdergenoemde kamerstukken) blijkt namelijk dat dit ook de insteek is geweest bij de totstandkoming van de regeling.
Peildatum 15 augustus 2015
10. Om in aanmerking te komen voor de eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende (de ambtenaar of militair) op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Deze voorwaarde en de toepassing ervan worden door eisers ter discussie gesteld.
11. De backpayregeling dateert van 16 december 2015. De minister heeft ter zitting toegelicht dat in november 2015 overeenstemming is bereikt met het Indisch Platform over de voorwaarden van de backpayregeling. Op dat moment is ook bepaald dat voor het vaststellen van de groep rechthebbenden het omslagpunt komt te liggen op 15 augustus 2015: belanghebbenden die op die datum nog in leven waren kunnen in aanmerking komen voor de eenmalige uitkering; belanghebbenden die vóór die datum zijn overleden, niet. De keuze voor deze datum in het verleden is een symbolische: 70 jaar na de capitulatie van Japan. Uit die keuze volgt dat erfgenamen van deze personen alleen voor backpay in aanmerking komen, indien de overlijdensdatum is gelegen op of na 15 augustus 2015 (artikel 3, tweede lid, van de backpayregeling).
12. Gelet op de terughoudende toets van de rechtbank, dient de rechtbank deze keuzes in beginsel te respecteren. Dit is alleen anders, als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de regeling zodanige ernstige gebreken kleven, dat deze regeling niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
13. Eisers hebben in dit kader het volgende aangevoerd. Volgens eisers is tijdens de Japanse bezetting inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht van [naam persoon1], dat door artikel 14 van Pro de Grondwet wordt beschermd, door hem het salaris in die periode niet of niet volledig uit te betalen. Voor deze inbreuk bestond geen afdoende rechtvaardiging. Ook ten opzichte van eisers is er sprake van een ongeoorloofde inbreuk op hun eigendomsrecht. Eisers hebben erop mogen vertrouwen dat de overheid een passende regeling zou treffen, waarbij [naam persoon1] of eisers op adequate wijze gecompenseerd zouden worden. Met de backpayregeling worden eisers onvoldoende gecompenseerd. De beperking van de doelgroep van de backpayregeling is in strijd met het internationaal recht, in het bijzonder met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er is volgens eisers dan ook geen fair balance tussen de belangen van de erfgenamen en het algemeen belang.
14. De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep op de grondwet en het internationaal recht als volgt.
Voor zover eisers hebben gesteld dat met het niet uitbetalen van het salaris tijdens de Japanse bezetting inbreuk is gemaakt op het eigendomsrecht van [naam persoon1] geldt – nog daargelaten dat door de Hoge Raad is beslist dat de Staat daarvoor niet verantwoordelijk kan worden gehouden – dat een daarop betrekking hebbend besluit thans niet aan de rechtbank voorligt. Al om die reden faalt dit betoog.
Voor zover zij beoogd hebben te stellen dat met het niet compenseren van de gevolgen van deze eigendomsontneming in de backpayregeling, door het beperken van de doelgroep tot degenen die op de peildatum nog in leven zijn, jegens [naam persoon1] dan wel eisers als erfgenamen inbreuk wordt gemaakt op hun eigendomsrecht, overweegt de rechtbank dat geen sprake is van het ontnemen van eigendom door de staatssecretaris. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol ziet op de bescherming van bestaande rechten en belangen die een bepaalde vermogenswaarde vertegenwoordigen, dan wel van “legitimate expectations”. Het recht of economisch belang moet met andere woorden met voldoende zekerheid vaststaan. De enkele verwachting dat [naam persoon1] dan wel eisers zouden worden gecompenseerd is, gelet ook op hetgeen hiervoor in de rechtsoverwegingen 5 tot en met 7 is weergegeven, nergens op gebaseerd. Er is derhalve geen sprake van ‘eigendom’, zodat ook geen sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht dan wel ontneming van eigendom. Het in dat verband door eisers gedane beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 14 van Pro de Grondwet faalt dan ook.
15. De regeling, en de daarin opgenomen hoogte van het uitkeringsbedrag en peildatum, is onder meer het resultaat van budgettaire afwegingen. Daarbij is een peildatum naar zijn aard arbitrair, maar is deze datum uiteindelijk tot stand gekomen in overleg met de belangenorganisaties die steeds zijn opgekomen voor een regeling.
16. De rechtbank begrijpt dat de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige uitkering in dit geval onrechtvaardig aanvoelt, omdat de afwijzing is gebaseerd op een ‘willekeurig’ gekozen peildatum. Gelet op de doelstelling van de regeling en de beoogde doelgroep daarvan is deze keuze echter weloverwogen gemaakt en niet in strijd te achten met het verbod van willekeur. Een keuze voor een eerdere peildatum of een andere opstelling van de overheid was zeker denkbaar geweest. De gekozen peildatum van 15 augustus 2015 kan echter niet als onredelijk worden beschouwd.
Nu [naam persoon1] al was overleden vóór de peildatum, wordt niet voldaan aan de voorwaarden om voor een eenmalige uitkering in aanmerking te komen op grond van de backpayregeling. De minister heeft de aanvraag dan ook op goede gronden afgewezen.
Schending hoorplicht
17. Eisers hebben aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn gehoord. Er is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht waarin een andere uitkomst van de procedure redelijkerwijs niet mogelijk is. Tijdens de hoorzitting had immers aan de orde kunnen komen of is getoetst aan de hardheidsclausule zoals die is opgenomen in artikel 8 van Pro de backpayregeling, dan wel of is onderzocht of deze van toepassing is.
18. Vaststaat dat eisers niet onder het toepassingsbereik van de regeling vallen. Hetgeen zij in hun bezwaarschrift hebben aangevoerd laat over die conclusie geen twijfel bestaan. Eisers hebben in hun bezwaarschrift geen beroep gedaan op de hardheidsclausule. Voor zover zij dat in beroep beoogd hebben te doen, ontbreekt een onderbouwing daarvan. Ook desgevraagd ter zitting is een onderbouwing achterwege gebleven. Al om die reden valt niet in te zien om welke reden de minister eisers had moeten horen, zodat het betoog faalt.
Conclusie
19. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 mei 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.