Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/7713 WABOA
uitspraak van 20 april 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] te [woonplaats eiseres] , eiseres, gemachtigde [gemachtigde eiseres]
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (het college),
verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
Vereniging onderwijshuisvesting voortgezet onderwijs Breda e.o., te Breda,
vergunninghoudster.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 augustus 2016 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van omgevingsvergunning aan vergunninghoudster voor het verbouwen en uitbreiden van het schoolgebouw en het kappen van twee bomen op de locatie Mendelssohnlaan 1 te Breda.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 maart 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar twee zonen [gemachtigde eiseres] Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. R.M.J.F. Meeuwis, [vertegenwoordiger verweerder 1] [vertegenwoordiger verweerder 2] en [vertegenwoordiger verweerder 3] . Derde partij werd vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger derde partij 1] [vertegenwoordiger derde partij 2] en [vertegenwoordiger derde partij 3]
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 9 maart 2016 (primair besluit) heeft het college aan vergunninghoudster op aanvraag een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het schoolgebouw en het kappen van twee bomen op de locatie Mendelssohnlaan 1 te Breda (hierna: de locatie). Op de locatie zijn het Mencia de Mendozalyceum (MdM) en de Internationale School Breda (ISB) gevestigd en samen vormen zij de Internationale Campus Breda.
Eiseres is eigenaresse van het perceel en de woning [adres eiseres] , die is gelegen tegenover de locatie. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres, conform het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de locatie niet geschikt is voor het beoogde scholencomplex en dat mogelijke alternatieve locaties onvoldoende zijn onderzocht.
De locatie is niet geschikt om de volgende redenen: de infrastructuur is reeds overbelast (verkeersdruk en verkeersveiligheid), er zijn te weinig parkeervoorzieningen, en er is te weinig buitenruimte bij de school en dus veel overlast voor de omgeving. Ook komt er met het bouwplan veel bouwmassa naar de straat toe waardoor privacy en woongenot worden geschaad, eiseres minder uitzicht heeft en haar woning in waarde zal dalen.
De stelling dat het woongenot niet zou worden getoetst op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verhoudt zich niet met het feit dat in de toelichting bij het bestemmingsplan “Ruitersbos” het behoud van de woonfunctie en het woongenot voorop worden gesteld. Bovendien is deze stelling in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van détournement de pouvoir. Volgens eiseres wil het college koste wat het kost dat het plan doorgaat en daarom worden alle bezwaren van omwonenden ter zijde geschoven. Dit geldt ook voor het kappen van de bomen: de kap wordt vergund ongeacht de aanvullende resultaten van de bomenkaart, omdat de nieuwbouw er moet komen.
Ten aanzien van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften werpt eiseres een aantal vragen op. Is het aan eiseres om het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) te toetsen aan de welstandsnota? Waaraan wordt het definitieve ontwerp voor het kunstwerk ter plaatse van de gevelbeplating getoetst? En waarom is de klacht van parkeeroverlast en het ongehinderd gebruik maken van de eigen parkeerplaats ongegrond?
Ten slotte verzoekt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep.
3. Ten aanzien van de omvang van het geding overweegt de rechtbank als volgt.
Aan de rechtbank ligt ter toetsing voor het bestreden besluit van 9 augustus 2016, waarbij het primaire besluit van 9 maart 2016 is gehandhaafd. Bij het primaire besluit is omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het schoolgebouw en het kappen van twee bomen op de in geding zijnde locatie.
De in geding zijnde omgevingsvergunning heeft uitdrukkelijk geen betrekking op de komst van de ISB naar deze locatie. Daarvoor is het bestemmingsplan “Ruiterbos, Mendelssohnlaan-Mozartlaan” in procedure gebracht. Dit bestemmingsplan voorziet in de nieuwbouw voor de ISB en de uitbreiding van het MdM. Het bestemmingsplan is onderwerp van een lopende procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS).
Dit betekent dat het onderhavige beroep beperkt is tot de omgevingsvergunning van 9 maart 2016 en dat de komst van de ISB naar de in geding zijnde locatie niet aan de rechtbank ter toetsing voorligt.
4. Met betrekking tot de beroepsgrond van eiseres, dat mogelijke alternatieve locaties onvoldoende zijn onderzocht, overweegt de rechtbank het volgende.
Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De enkele stelling dat andere locaties binnen de gemeente meer geschikt zijn voor een school van deze omvang, is onvoldoende voor een dergelijk oordeel.
(AbRS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2319)
De rechtbank overweegt dat het college onderzoek heeft gedaan naar mogelijke alternatieven en ook naar een aantal door eiseres genoemde concrete locaties, zoals het Digipark, leegstaande kantoren en de locatie van de NHTV aan de Sibeliuslaan.
Het college heeft geconstateerd dat sommige andere locaties niet in eigendom zijn van vergunninghoudster, wat op zichzelf al een belemmering oplevert. Daarnaast hebben de genoemde locaties ofwel niet de juiste bestemming, waardoor een wijziging van de bestemming nodig is, ofwel kunnen daar gezien het verleden juist meer bezwaren worden verwacht.
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft besloten op de vergunningaanvraag zoals die voorlag. Overigens is niet gebleken dat door verwezenlijking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
5.
Het verbouwen en uitbreiden van het schoolgebouw
Het verbouwen en uitbreiden van het schoolgebouw
5.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang - wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien deze in strijd is met (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening, (c) het bestemmingsplan, of (d) redelijke eisen van welstand.
5.2
Bestemmingsplan “Ruiterbos”
De locatie ligt in het huidige bestemmingsplan “Ruitersbos”. Het bouwplan waarvoor nu omgevingsvergunning is verleend past in het huidige bestemmingsplan (en tevens in het nieuwe bestemmingsplan). Dit wordt door eiseres niet betwist.
Eiseres heeft erop gewezen dat in de toelichting bij het bestemmingsplan “Ruitersbos” het behoud van de woonfunctie en het woongenot voorop worden gesteld.
De rechtbank overweegt dat de toelichting bij een bestemmingsplan volgens vaste jurisprudentie geen bindend onderdeel van een bestemmingsplan is. De rechtbank wijst op de uitspraak van de AbRS van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:919. Aan de toelichting komt dus geen normatieve betekenis toe. Overigens dient deze zinsnede binnen de context van de gehele toelichting gelezen te worden.
5.3
Redelijke eisen van welstand
De CRK heeft op 21 juli 2015 een positief advies gegeven over het initiatiefplan. De CRK heeft het plan getoetst aan de volgens de welstandsnota “Veranderende Welstand” geldende criteria. De aanvraag is vervolgens conform het initiatiefplan ingediend en de CRK heeft op 28 december 2015 bevestigd dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
Volgens vaste jurisprudentie mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan dat advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
(AbRS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953)
De rechtbank is van oordeel dat het advies van de CRK naar inhoud of wijze van totstandkoming niet zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel omtrent welstand ten grondslag mocht leggen. De CRK heeft getoetst aan de welstandsnota en heeft geoordeeld dat het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Door of namens eiseres is dit oordeel het niet, althans niet gemotiveerd, bestreden. Het college mocht zich derhalve bij zijn besluitvorming op het advies van de CRK baseren.
Ten aanzien van het door vergunninghoudster gewenste kunstwerk op de gevel overweegt de rechtbank dat het bouwplan thans is vergund met aluminium beplating. Voor de beoordeling van een ontwerp voor het kunstwerk stelt het college dat hij zich zal laten adviseren door de Adviescommissie Kunst in de Openbare Ruimte. Mogelijk zal het kunstwerk ook apart vergunningplichtig zijn. Het kunstwerk zal dus nog apart beoordeeld worden. Van de onderhavige omgevingsvergunning maakt het geen onderdeel uit.
5.4
Bouwverordening
Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2007 moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel kan het college van deze verplichting ontheffing verlenen voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
Het college heeft in het bestreden besluit gesteld dat er als gevolg van het bouwplan op grond van de Herijking Parkeer- en Stallingsbeleid Breda 2014 vier parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd moeten worden en dat dit niet gebeurt.
Het college heeft op grond van artikel 2.5.30, vijfde lid, van de bouwverordening ontheffing verleend van dit voorschrift.
Daartoe heeft het college overwogen dat zowel vergunninghoudster als omwonenden bezwaren hebben tegen het realiseren van een parkeerterrein naast de sportterreinen waarmee in het vereiste aantal parkeerplaatsen op eigen terrein zou worden voorzien.
Voorts blijkt volgens het college uit de parkeertelling van Rho Adviseurs dat er in de omgeving van het bouwplan voldoende restcapaciteit aanwezig is om de toename in parkeerbehoefte met vier parkeerplaatsen op te kunnen vangen.
Bij de parkeertelling in 2015 is geconstateerd dat in het hele onderzoeksgebied op het drukste moment nog 75 parkeerplaatsen beschikbaar waren. Bij een aanvullende parkeerdrukmeting in januari 2017 waren dat nog 54 parkeerplaatsen.
Het college erkent wel dat sprake is van een parkeerprobleem op de Mozartlaan, direct voor de ingang van de ISB. Deze problematiek wordt opgelost door de restcapaciteit in het omliggend gebied beter te benutten. Er worden verschillende maatregelen genomen om hier sturing aan te geven, zoals het instellen van een Kiss & Ride strook en het fysiek onmogelijk maken om te parkeren in de berm.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende onderzoek gedaan naar de parkeerdruk en de toename in de parkeerbehoefte door het bouwplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid ontheffing van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2007 kunnen verlenen, nu gebleken is van voldoende restcapaciteit in de omgeving om in de toename in parkeerbehoefte te voorzien. Bovendien worden door het college maatregelen getroffen om het gebruik van die restcapaciteit te bevorderen.
Hoewel de rechtbank begrijpt dat geregeld hinder wordt ondervonden als gevolg van de parkeerdruk en bij het gebruik maken van de eigen inrit bij het perceel van eiseres, moet het ervoor gehouden worden dat de oorzaak daarvan veelal is gelegen in menselijk gedrag, hetgeen een kwestie is van handhaving.
5.5
Bezwaren woon- en leefklimaat
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” getoetst aan het bestemmingsplan, het Bouwbesluit, de Bouwverordening en redelijke eisen van welstand. Indien een aanvraag daaraan voldoet, moet de omgevingsvergunning worden verleend. Er is sprake van een “gebonden beschikking” en voor een belangenafweging is geen plaats. Dit wordt het limitatief-imperatief stelsel van de wet genoemd.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, was het college gehouden de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster te verlenen. De bezwaren ten aanzien van verlies van privacy en uitzicht, verkeersveiligheid, waardevermindering van de woning en verlies van de kwaliteit van het bestaande woon- en leefmilieu kunnen geen rol spelen bij onderhavige beoordeling. Aan een belangenafweging wordt immers niet toegekomen.
De besluitvorming van het college is niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) of het beginsel van détournement de pouvoir (artikel 3:3 van de Awb).
6.
Het kappen van twee bomen
Het kappen van twee bomen
6.1
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Wabo geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om houtopstand te vellen of te doen vellen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
6.2
Op 28 juli 2016 - daags voor het nemen van het bestreden besluit - is de nieuwe regelgeving omtrent het bewaren van houtopstanden in werking getreden. Deze regeling is opgenomen in de Algemene Plaatselijk Verordening Breda 2014 (hierna: de APV).
Ingevolge artikel 4:7, eerste lid, van de APV wijst het college houtopstanden aan als waardevolle houtopstanden op basis van één of meer van de volgende waarden:
a. Cultuurhistorie;
b. Stedenbouw en/of landschap;
c. Ecologie;
d. Klimaat;
e. Dendrologie.
Ingevolge het derde lid worden de waardevolle houtopstanden na aanwijzing als bedoeld in lid 1 en 2, opgenomen op de ‘Bomenkaart; vergunningplichtige houtopstanden’.
Ingevolge artikel 4:9, eerste lid, van de APV is het verboden om waardevolle houtopstanden, als bedoeld in artikel 4:7, te (doen) vellen.
Ingevolge artikel 4:10, eerste lid, van de APV kan het bevoegd gezag ontheffing verlenen van het verbod uit artikel 4:9 door het verlenen van een omgevingsvergunning voor het (doen) vellen van waardevolle houtopstanden, als bedoeld in artikel 2.2, lid 1, sub g Wabo.
6.3
De vergunning wordt alleen verleend wanneer, op basis van een integrale afweging van aspecten die de fysieke leefomgeving betreffen, is gebleken van een voldoende zwaarwegend belang om de waardevolle houtopstanden te vellen en alternatieven voor het behoud van de houtopstanden goed zijn onderzocht en niet haalbaar zijn gebleken.
Het college wijst erop dat in het bestreden besluit een nadere uiteenzetting is gegeven over het verrichte onderzoek naar alternatieven en de gemaakte integrale afweging, in het licht van het beleid, die naar zijn mening in redelijkheid heeft kunnen resulteren in het verlenen van de omgevingsvergunning.
6.4
De rechtbank overweegt dat eiseres in haar beroepschrift geen gronden heeft aangevoerd tegen de inhoudelijke beoordeling van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor het kappen van de bomen. Ter zitting is door de gemachtigden van eiseres gesteld dat het zonde is dat de waardevolle bomen, die thans een fraai uitzicht vormen, moeten wijken voor de uitbreiding van de school.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat sprake is van een zwaarwegend algemeen maatschappelijk belang, dat opweegt tegen duurzaam behoud van de waardevolle bomen. Mogelijke alternatieven zijn uitputtend onderzocht. Gelet daarop kon de vergunning worden verleend. Daarbij heeft het college op goede gronden een herplantplicht aan de vergunning verbonden.
7. Nu de beroepsgronden van eiseres niet slagen, zal het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2017.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat de uitspraak te ondertekenen. De uitspraak is getekend door mr. J.J.M. van Lanen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.