Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/4001 AW en BRE 16/4002 AW
uitspraak van 11 januari 2017 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiseres in de zaak met nummer BRE 16/4001 AW, en
[naam eiser2], te [woonplaats2] , eiseres in de zaak met nummer BRE 16/4002 AW,
gemachtigde: mr. B.H. Vader,
en
de directeur publieke gezondheid van de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD) Zeeland, verweerder, gemachtigde mr. B.F.Th. de Moor.
Procesverloop
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen besluiten van 10 juni 2016 (hierna gezamenlijk aangeduid als “het bestreden besluit”) van de directeur inzake hun boventalligverklaring.
De rechtbank heeft de beroepszaken van eiseressen ambtshalve gevoegd en behandeld op de zitting die heeft plaatsgevonden in Middelburg op 30 november 2016. Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De directeur heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door [naam manager] , manager GGD, en door [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseressen waren in de GGD-organisatie werkzaam in de functie van Pedagogisch adviseur. Op hun aanstelling is de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten en Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) van toepassing.
Bij brief van 7 september 2015 heeft de directeur aan eiseressen het voornemen meegedeeld om de functie Pedagogisch adviseur met ingang van 1 januari 2016 op te heffen. Aanleiding daartoe vormt het nieuwe Basistakenpakket, waarin de inrichting en de uitvoering van de werkzaamheden binnen de jeugdgezondheidszorg wijzigen. Eiseressen hebben mondeling hun zienswijze op het voorgenomen besluit naar voren gebracht.
Bij besluiten van 17 november 2015 (gezamenlijk “het primair besluit”) heeft de directeur vastgesteld dat de opheffing van de functie van Pedagogisch adviseur per 1 januari 2016 vaststaat en besloten eiseressen per die datum boventallig te verklaren.
Bij het bestreden besluit heeft de directeur het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften GGD Zeeland (Adviescommissie), met dien verstande dat de Adviescommissie van oordeel is dat het primaire besluit door de directeur is genomen krachtens mandaat van het dagelijks bestuur, terwijl de directeur, in afwijking daarvan, meent zelf bevoegd te zijn om besluiten te nemen over boventalligheid.
2. Eiseressen hebben in beroep, samengevat, aangevoerd dat de directeur zich ten onrechte beroept op informatie en stukken waarover zij zich niet hebben kunnen uitlaten. Aldus is het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden.
Volgens eiseressen zijn voorschriften uit het Sociaal Plan GGD Zeeland 2013-2015 (Sociaal Plan) niet nageleefd. De organisatieverandering is niet aan de ondernemingsraad voorgelegd. Verder had een plan van aanpak met plaatsingsplan aan de ondernemingsraad voorgelegd moeten worden. Bovendien is de ondernemingsraad nooit geïnformeerd over een ingrijpende verandering ten aanzien van eiseressen en is ook overigens de gevolgde aanpak, volgens eiseressen, in strijd is met geldende voorschriften.
Ten onrechte doet de directeur het voorkomen of er iets is veranderd in de organisatie en of dat lichte opvoedondersteuning, zoals door eiseressen gegeven, niet langer wordt aangeboden. In het werk waar het thans om gaat, is sinds januari 2016 niets veranderd. De directeur haalt op oneigenlijke gronden een streep door de twintigjarige dienstverbanden van eiseressen. Hun werk wordt nu gedaan door collega’s die korter in dienst zijn.
Eiseressen hebben de rechtbank gevraagd het bestreden besluit, althans het primaire besluit, te vernietigen.
3. Met betrekking tot de beroepsgrond dat de directeur zich beroept op informatie en stukken waarover eiseressen zich niet hebben kunnen uitlaten, overweegt de rechtbank dat de gemachtigde van eiseressen ter zitting heeft verklaard dat zij geen stukken missen. Die beroepsgrond slaagt dan ook niet.
4. De rechtbank staat allereerst, ambtshalve, stil bij de vraag naar de omvang van de rechtsgevolgen waar het primaire besluit op is gericht.
Daartoe stelt de rechtbank eerst vast dat de directeur in een brief van 7 september 2015 aan eiseressen de verwachting heeft meegedeeld dat hun functie wordt opgeheven. Op 19 oktober 2015 is met eiseressen gesproken over een voorgenomen besluit tot opheffing van de functie. Uit het primaire besluit blijkt dat de opheffing van de functie niet onvermijdelijk voortvloeide uit het nieuwe Basistakenpakket maar dat inmiddels de opheffing van de functie per 1 januari 2016 vaststaat. Uit de stukken blijkt niet van een tussen 19 oktober 2015 en 17 november 2015 genomen opheffingsbesluit. Volgens het verweerschrift is het opheffingsbesluit door de directeur genomen en ter zitting heeft de gemachtigde van de directeur verklaard dat het besluit tot boventalligverklaring de opheffing van de functie impliceert.
De rechtbank oordeelt daarom dat het primaire besluit is gericht op de rechtsgevolgen van opheffing van de functie én boventalligverklaring van eiseressen.
5. De rechtbank staat vervolgens, eveneens ambtshalve, stil bij de vraag naar de bevoegdheid van de directeur om een besluit met die rechtsgevolgen te nemen.
De Adviescommissie heeft in haar advies aan de directeur het standpunt ingenomen dat het nemen van een besluit tot boventalligverklaring niet tot de bevoegdheden van de directeur behoort.
De rechtbank is van oordeel dat de directeur, die belast is met de dagelijkse leiding van de GGD, terecht het standpunt inneemt dat besluiten tot boventalligverklaring behoren tot de taken en bevoegdheden die aan hem zijn opgedragen.
De rechtbank kan echter noch uit artikel 19, noch uit een andere bepaling van de gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland afleiden dat het opheffen van een functie tot de bevoegdheden van de directeur behoort. Het nemen van een dergelijk besluit maakt geen deel uit van de dagelijkse leiding van de GGD. Evenmin behoort het opheffen van een functie tot de in artikel 6, eerste lid, van het Directiestatuut bedoelde maatregelen die nodig zijn voor de goede gang van zaken en een economisch verantwoorde bedrijfsvoering, of tot de in artikel 7, eerste lid, bedoelde personeelsaangelegenheden de dienst aangaande.
6. Dit leidt tot de conclusie dat het primaire besluit, voor zover daarbij is besloten tot opheffing van de functie, onbevoegd is genomen. Aan het bestreden besluit kleeft in zoverre datzelfde gebrek.
Door het ontbreken van een bevoegd genomen besluit tot opheffing van de functie berusten het primaire besluit tot boventalligverklaring, en het besluit tot handhaving daarvan, niet op een deugdelijke grondslag.
7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. De rechtbank zal hieronder onderzoeken of er aanleiding is om van deze mogelijkheid gebruik te maken en of herstel van het gebrek kan leiden tot instandlating van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit.
8. In dat verband staat de rechtbank eerst stil bij de vraag of de voorgenomen organisatieverandering schriftelijk is gemeld aan de ondernemingsraad, zoals in artikel 4 van Pro het Sociaal Plan is voorgeschreven. Eiseressen voeren aan dat die melding niet heeft plaatsgevonden.
De directeur heeft uiteengezet dat de ondernemingsraad reeds op voorhand op de hoogte is gesteld van de mogelijkheid dat de functie van Pedagogisch adviseur zou worden opgeheven en dat daarmee is gehandeld in overeenstemming met het voorschrift van artikel 25, tweede lid, van de Wet op de ondernemingsraden, om de ondernemingsraad in te schakelen op een zodanig tijdstip dat de inbreng van die raad van wezenlijke invloed kan zijn op het te nemen besluit. Volgens de directeur heeft de ondernemingsraad niet aangedrongen op verdere bemoeienis met het besluit over de opheffing van de functie van Pedagogisch adviseur.
Naar het oordeel van de rechtbank vindt die voorstelling van zaken bevestiging in de stukken, met name in het verslag van de vergadering van de ondernemingsraad van 15 juli 2015, waar het voornemen tot het doen vervallen van de functie van Pedagogisch medewerker als mededeling aan de orde is gesteld. Die beroepsgrond slaagt daarmee niet.
9. De rechtbank staat vervolgens stil bij de vraag of een plan van aanpak is opgesteld bij de voorbereiding van het opheffen van de functie van Pedagogisch medewerker. Volgens eiseressen is sprake van een organisatieverandering en dient daarom op grond van artikel 5.1 van het Sociaal Plan een dergelijk plan te worden opgesteld.
In het bestreden besluit heeft de directeur het oordeel van de Adviescommissie, dat met het oog op artikel 8:3 van Pro de CAR/UWO geen plan hoefde te worden opgesteld, overgenomen. Die bepaling heeft echter betrekking op ontslag wegens reorganisatie, niet op opheffing van een functie.
De directeur heeft voorts aangevoerd dat geen sprake is van een ingrijpende organisatieverandering omdat de personele gevolgen van de opheffing van de functie zeer beperkt zijn. De rechtbank vat dit op als een beroep op artikel 5.2, tweede lid, van het Sociaal Plan, dat voorziet in de mogelijkheid om bij een organisatieverandering die niet ingrijpend van aard is, te volstaan met een plan van aanpak op hoofdlijnen. Een plan van aanpak op hoofdlijnen is echter evenmin vastgesteld.
Voorts heeft de directeur aangevoerd dat aan het vereiste van een plan van aanpak materieel is voldaan omdat de informatie die in zo’n plan moet zijn vermeld ís opgenomen in de notitie ‘Basistakenpakket jeugdgezondheidszorg in Zeeland’ waarover het algemeen bestuur een besluit heeft genomen. De rechtbank overweegt dat aan de in die notitie opgenomen informatie niet de betekenis van een plan van aanpak kan worden toegekend, alleen al omdat een plan van aanpak, volgens de artikelen 5.1 en 5.2 van het Sociaal Plan, door de directie dient te worden vastgesteld.
10. De rechtbank oordeelt dat sprake is van een organisatieverandering, wel of niet ingrijpend, en dat daarom een plan van aanpak vastgesteld diende te worden door de directeur, al dan niet op hoofdlijnen. Nu in het geheel geen plan van aanpak is opgesteld is niet voldaan aan één van de vereisten om te besluiten tot opheffing van een functie.
Daaruit vloeit voort dat het bestreden besluit, als er geen bevoegdheidsgebrek aan kleefde, niet in rechte stand zou kunnen houden, omdat het niet met inachtneming van de van toepassing zijnde voorschriften is genomen en daarom onvoldoende is gemotiveerd. Dat gebrek kan niet worden hersteld, omdat een plan van aanpak bij de voorbereiding van een organisatieverandering opgesteld dient te worden dus niet nadat tot opheffing van een functie en tot boventalligverklaring is besloten.
11. Nu herstel van het bevoegdheidsgebrek niet kan leiden tot instandlating van de rechtgevolgen van het bestreden besluit, zal de rechtbank geen gebruik maken van de figuur van de bestuurlijke lus.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Nu het primaire besluit dezelfde gebreken vertoont als het bestreden besluit zal de rechtbank het primaire besluit herroepen.
12. Nu de opheffing van de functie en de boventalligverklaring reeds op formele gronden niet in stand kunnen blijven, komt de rechtbank niet toe aan een oordeel over de vraag of er voldoende grond was voor opheffing van de functie.
13. De consequentie van deze uitspraak is dat de functie van eiseressen niet is opgeheven en dat zij vanaf 1 januari 2016 niet boventallig waren.
14. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseressen te worden vergoed.
15. De rechtbank zal de directeur veroordelen in de door eiseressen gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangend als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. De vergoeding van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank, met inachtneming van dat Besluit, vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de primaire besluiten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- draagt de directeur op het door eiseres [naam eiser] betaalde griffierecht van € 168,- aan haar te vergoeden;
- draagt de directeur op het door eiseres [naam eiser2] betaalde griffierecht van € 168,- aan haar te vergoeden;
- veroordeelt de directeur in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. van Kralingen, voorzitter, en mr. F.P.J. Schoonen en mr. N.E.M. de Coninck, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.