Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/4360 BELEI
uitspraak van 7 maart 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiser] , te [Plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen,
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft rechtstreeks beroep ingesteld tegen het besluit van 28 april 2016 (bestreden besluit) van de minister inzake het afwijzen van het verzoek om nadeelcompensatie over de jaren 2007 tot en met 2013 als gevolg van de ingebruikneming van de Katse Heule per juli 2004.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 24 januari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. van der Weel.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser exploiteert een landbouwbedrijf op gronden gelegen aan het Veerse Meer.
Het Veerse Meer is in 1961 door afsluiting van het Veerse Gat ontstaan. Van een zoute zeearm veranderde het gebied in een brak meer. Door drooglegging van de gronden zijn landbouwgronden ontstaan. Vanaf 2004 werd een continue wateruitwisseling tussen de Oosterschelde en het Veerse Meer gerealiseerd door de aanleg van een doorlaatmiddel in de Zandkreekdam: De Katse Heule.
Op 28 maart 2006 heeft eiser een verzoek om nadeelcompensatie als gevolg van de openstelling van de Katse Heule ingediend. Het verzoek zag op de jaren 2004, 2005 en 2006. Bij besluit van 15 april 2009 werd het verzoek afgewezen vanwege het niet aantonen van causaal verband.
Eiser was het niet eens met deze beslissing, maar de minister is uiteindelijk bij uitspraak van 12 december 2012 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in het gelijk gesteld (ECLI:NL:RVS:2012:BY5906).
Bij brieven van 15 november 2011, 12 april 2012 en 9 april 2013 heeft eiser de minister brieven gestuurd om een eventuele verjaring van vorderingen voor schadejaren na 2005 te stuiten.
Op 23 mei 2013 heeft eiser een nieuw verzoek om nadeelcompensatie ingediend voor schade aan zijn landbouwgewassen over de periode 2007 tot en met 2013. Bij zijn verzoek heeft eiser het BLGG-rapport (opgesteld in het kader van het vorige verzoek om nadeelcompensatie) en een aanvulling daarop van 8 juni 2012 gevoegd. De door hem geleden schade heeft eiser begroot op € 272.328,56.
Bij brief van 23 juli 2014 heeft de minister eiser medegedeeld een adviescommissie te benoemen van drie personen met de heer Van Heesbeen als voorzitter. De benoemde adviescommissie heeft dezelfde samenstelling als de adviescommissie die eisers eerdere verzoek om nadeelcompensatie heeft beoordeeld.
Op 3 november 2014 heeft een hoorzitting van de adviescommissie plaatsgevonden.
Op 10 juni 2015, 14 juli 2015 en op 3 augustus 2015 heeft een delegatie van de adviescommissie een veldbezoek gebracht. De adviescommissie heeft de heer [Naam persoon] van [Naam bedrijf] als adviseur ingeschakeld en meegenomen. Op 23 september 2015 heeft de adviescommissie een concept deskundigenadvies uitgebracht en geadviseerd om geen schadevergoeding toe te kennen. De minister heeft bij e-mailbericht van 21 oktober 2015 gereageerd op het concept-deskundigenadvies. Bij brief van 25 november 2015 heeft eiser gereageerd op het conceptadvies. Op 23 februari 2016 heeft de adviescommissie een definitief advies uitgebracht en geadviseerd geen schadevergoeding toe te kennen, maar wel een vergoeding van deskundigenbijstand uit te keren van € 3.357,25.
Bij het bestreden besluit heeft de minister conform het deskundigenadvies het verzoek om vergoeding van nadeel over de jaren 2007 tot en met 2013 als gevolg van de ingebruikneming van de Katse Heule afgewezen in verband met het niet aanwezig zijn van een causaal verband. In afwijking van het advies heeft de minister geen vergoeding van deskundigenkosten toegekend.
2. Eiser voert – samengevat in beroep – aan dat de minister het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op het deskundigenadvies uitgebracht door de adviescommissie. De argumenten waarop dit advies is gebaseerd, zijn onjuist en onvolledig.
Ten onrechte verklaart de adviescommissie de opbrengstverschillen uit de bodemstructuur en de bodemgesteldheid. De door de adviescommissie ingeschakelde adviseur toont nergens aan dat de bodem daadwerkelijk veranderd is, deze oorzaak is in de ogen van eiser dan ook onaannemelijk. Eiser is van mening dat de gewassen in de periodes met neerslagtekorten in het groeiseizoen verdrogen en verbranden, doordat zij via de capillaire werking (ver)zout grondwater krijgen. In de jaren voor de openstelling van de Katse Heule was het grondwater niet zout en traden geen groeistoringen op. Eiser baseert zich hierbij op rapporten van de door hem ingeschakelde deskundige BLGG.
Daarnaast betwist eiser de juistheid van de rapporten van Aequator uit 2008 en 2015, en de opnames die de commissie heeft gedaan. In de opnames zitten feitelijke onjuistheden. Ook het rapport van Agrowa kan in zijn ogen niet dienen als onderbouwing van de conclusie dat het causale verband tussen de openstelling van de Katse Heule en de gewasschade, niet is aangetoond.
Ten onrechte heeft de commissie geen gewasonderzoek of onderzoek naar de capillaire werking van het grondwater verricht. Eiser heeft zelf wel gewasonderzoek laten verrichten; hieruit blijkt dat de concentraties natrium en chloride fors hoger zijn dan in het gewas op het perceel bij Sluis De Piet. In dit onderzoek wordt geconcludeerd dat de oorzaak van het vervroegd afsterven van de aardappelen zeer sterk in de richting van de verzoute bodem wijst. Ook heeft de minister ten onrechte besloten om niet de deskundigenkosten te vergoeden.
3. Artikel 2 van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (de Beleidsregel) luidt:
De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Bij het nemen van een besluit omtrent schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid wordt het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 11 in aanmerking genomen.
De vergoeding wordt bepaald in geld. Nochtans kan de minister de vergoeding toe kennen in andere vorm dan betaling van een geldsom.
Ingevolge artikel 4 van de Beleidsregel komt schade als gevolg van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, alleen voor vergoeding in aanmerking wanneer deze in belangrijke mate afwijkt van de schade die dientengevolge op een ieder drukt dan wel wanneer deze schade op een naar verhouding gering aantal natuurlijke of rechtspersonen die in vergelijkbare positie verkeren drukt.
Ingevolge artikel 10 van de Beleidsregel kunnen, indien bij de indiening en de behandeling van een verzoek zowel het inroepen van rechts- dan wel andere deskundigenbijstand, als de kosten daarvan redelijk zijn te achten, deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Beleidsregel dient de commissie de minister van advies over de op het verzoek te nemen beslissing. Zij stelt daartoe, voorzover een zorgvuldige advisering daartoe noopt, een onderzoek in naar:
de vraag of de door verzoeker in zijn verzoek gestelde schade een gevolg is van de in het verzoek aangeduide schadeoorzaak, indien en voor zover deze als een rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, kan worden aangemerkt.
de omvang van de schade als bedoeld onder a;
de vraag of deze schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven, zulks met inachtneming van het in artikel 3 tot en met 11 bepaalde;
e vraag of de vergoeding van de schade niet, of niet voldoende, anderszins verzekerd is.
Ingevolge artikel 17, derde lid, van de Beleidsregel – voor zover hier van belang – kan de commissie inlichtingen en adviezen inwinnen bij derden.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan de commissie een plaatsopneming houden, indien zij dit nodig acht.
4. Tussen partijen is in geschil of de door eiser geclaimde schade aan zijn gewassen is ontstaan door het besluit van de minister om de Katse Heule te realiseren.
De minister stelt zich op het standpunt dat eiser niet heeft aangetoond dat de schade is veroorzaakt door realisatie van de Katse Heule. De minister baseert zich daarbij op het deskundigenadvies van de door hem ingestelde schadecommissie. Deze commissie heeft in haar advies opgenomen dat zij het aannemelijk acht dat de schade is ontstaan door andersoortige schadeveroorzakende factoren zoals de opbouw van de bodem op die plaatsen waar opbrengstdepressies zijn waar te nemen. Eiser stelt zich op het standpunt dat door het openstellen van de Katse Heule het zoutgehalte in het grondwater is verhoogd en dat daardoor gewasschade op zijn bedrijf optreedt, met name in periodes van neerslagtekorten.
4.1
Bij deze beoordeling stelt de rechtbank voorop dat volgens vaste rechtspraak van de AbRS de minister een besluit op een aanvraag om nadeelcompensatie mag baseren op een advies van een door de minister ingeschakelde deskundige, zolang uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan dat advies ten grondslag zijn gelegd.en de conclusies ervan niet onbegrijpelijk zijn. Dit is alleen anders wanneer concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.
4.2
Eiser heeft, onder verwijzing naar de door hem overgelegde onderzoeken van BLGG en het gewasonderzoek uitgevoerd door de heer [Naam persoon2] , aangevoerd dat de minister ten onrechte het advies van de schadecommissie heeft gevolgd.
4.2.1
BLGG heeft in het kader van het onderzoek naar de oorzaak van de achterblijvende groei van de gewassen een aantal peilbuizen op zijn percelen geplaatst. De analyse van de gegevens van peilbuis 2 bevestigt volgens eiser zijn theorie dat het neerslagtekort in de loop van het groeiseizoen wordt aangevuld door verwachte kwel/overdruk van het Veerse Meer.
De minister heeft in reactie verwezen het rapport van [Naam bedrijf] van 6 mei 2015, waarop de schadecommissie zich heeft gebaseerd. Hierin stelt [Naam bedrijf] dat de gemeten verhoging van de zoutconcentratie in peilbuis 2 voornamelijk een gevolg lijkt te zijn van vermindering van het vochtgehalte, hetgeen verdroging betekent. Voorts merkt Aequator op dat in het onderzoek van BLGG alleen een relatie is gelegd met het neerslagpatroon. Er wordt geen feitelijke informatie aangeleverd over de invloed van de wisselende bodemopbouw op korte afstand; er wordt alleen gesteld dat het invloed heeft. Op geen enkele manier wordt aangetoond of inzichtelijk gemaakt dat de geconstateerde groeiafwijkingen een direct verband hebben met de toename van het zoutgehalte in het Veerse Meer.
De rechtbank overweegt dat in het onderzoek van BLGG weliswaar een verband wordt gelegd tussen het neerslagpatroon en de verminderde gewassenopbrengst maar dat daaruit geen causaal verband volgt tussen de openstelling van de Katse Heule en de verminderde gewassenopbrengst. In het rapport van BLGG ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de schadecommissie. Dat eiser de door de schadecommissie gesuggereerde schadeoorzaak (verband houdende met de bodemsamenstelling) zonder nader bodemonderzoek niet aannemelijk acht, doet – wat hier verder van zij – nog niet af aan de conclusie van de schadecommissie dat niet is aangetoond dat schade wordt veroorzaakt door openstelling van de Katse Heule.
4.2.2
Hendrikx heeft de (te snelle) afsterving van het aardappelgewas van eiser in het groeiseizoen 2015 onderzocht. [Naam persoon2] is van mening dat de oorzaak van de vervoegde afsterving van de aardappelen zeer sterk wijst in de richting van zoutstress door een verzoute bodem en zijn opbrengstdervingen van 10-60% landbouwkundig mogelijk. De rechtbank is van oordeel dat ook dit onderzoek niet aantoont dat er een causaal verband bestaat tussen de openstelling van de Katse Heule en de door eiser gestelde gewasschade. Zelfs als de rechtbank op basis van dit onderzoek zou aannemen dat ook in de jaren waarover nadeelcompensatie is gevraagd sprake was van zoutstress bij eisers gewassen, zegt het onderzoek van [Naam persoon2] niets over de vraag of de ondergrond en het aanwezige (diepe) grondwater zouter zijn geworden door de openstelling van de Katse Heule. De rechtbank overweegt dat in het onderzoek van AGROWA, waarnaar de minister verwijst, is opgenomen dat het zoutgehalte in het Veerse Meer weliswaar door de openstelling vrij snel gestegen is, maar dat het veel langer duurt voordat het tussen de (beperkt doorlatende) bodem van het Veerse Meer en de ondergrond van de Muidenpolder ‘opgesloten’ spanningswater in zoutgehalte zal stijgen. Het zal naar verwachting vele tientallen jaren duren voor een toename van het zoutgehalte ter plaatste van de ondergrond van eisers gewassen meetbaar is. De door eiser overgelegde deskundigenrapporten vermelden niets waaruit zou blijken dat deze conclusie niet juist is.
4.2.3
De stelling van eiser dat de opnames die de schadecommissie heeft gedaan feitelijke onjuistheden bevatten is niet met objectieve stukken onderbouwd. De rechtbank ziet in deze stellingen geen aanleiding te twijfelen aan de uitgangspunten van het deskundigenadvies.
4.3
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het advies van de schadecommissie heeft mogen baseren en terecht stelt dat niet is gebleken dat er een causaal verband bestaat tussen de openstelling van de Katse Heule en de verminderde gewassenopbrengsten van eiser.
5. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat de minister ten onrechte niet is overgegaan tot vergoeding van alle deskundigenkosten, als bedoeld in artikel 10 van de Beleidsregel.
Er is sprake van een zowel juridisch als technisch complexe situatie, waarbij het inroepen van een deskundige redelijk was en de gemaakte kosten ook redelijk zijn.
De minister wijst er op dat de technische deskundigenkosten vergoed zijn en dat het daarnaast inroepen van juridische bijstand door eiser een eigen keuze is. De procedure noodzaakt dit niet aangezien het verzoek bij onafhankelijke adviseurs ter beoordeling is voorgelegd. Bovendien is geen sprake van een complexe zaak.
Anders dan de minister is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de eerdere juridische discussie over het causaal verband, het inschakelen van juridische bijstand in de voorfase van deze procedure door eiser niet onredelijk is. Eiser heeft verzocht om een vergoeding van juridische kosten ten bedrage van € 2.782,50 (10,5 uur tegen een tarief van € 265,- per uur). Zowel het aantal uren als het uurtarief komt de rechtbank niet onredelijk voor. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
5. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij geen kosten voor juridische bijstand in de voorprocedure zijn vergoed. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij bepaalt dat € 2.782,50 aan juridische kosten in de voorprocedure voor vergoeding in aanmerking komen.
6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
7. De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1). De kosten van de deskundige Hendrikx komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het bestreden besluit voor het overige stand houdt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vergoeding van de juridische deskundigenkosten;
- voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat de minister zal overgaan tot een vergoeding van de juridische deskundigenkosten tot een bedrag van € 2.782,50,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.