Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/2462 WABOM
uitspraak van 4 februari 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser1] en de afzonderlijke leden van de [naam eiser2] , [naam lid1] en [naam lid2], te [vestigingsplaats1] , eisers,
gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder1] en [naam vergunninghouder2](vergunninghouder), te [vestigingsplaats1] .
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 5 maart 2015 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan vergunninghouder.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 december 2015. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [naam vertegenwoordiger1] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger2] , [naam vertegenwoordiger3] en [naam vertegenwoordiger4] . Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger5] en [naam vergunninghouder2] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Vergunninghouder exploiteert een varkens- en rundveehouderij aan de [adres1] te [vestigingsplaats1] .
Bij besluit van 15 oktober 1996 is aan vergunninghouder een revisievergunning verleend. Op grond van deze vergunning mogen de volgende dieraantallen op de veehouderij worden gehouden: 820 vleesvarkens, 150 guste en dragende zeugen, 50 kraamzeugen, 600 gespeende biggen, 2 dekberen en 60 vleesstieren.
Per 1 januari 2013 is de inrichting onder het Activiteitenbesluit milieubeheer komen te vallen en is de revisievergunning aangemerkt als melding in het kader van het Activiteitenbesluit.
Op 13 februari 2014 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding en wijziging in het aantal te houden dieren op de veehouderij. De aanvraag ziet op de volgende aantallen dieren: 936 vleesvarkens, 135 guste en dragende zeugen, 50 kraamzeugen, 2 dekberen, 600 gespeende biggen en 230 vleesrunderen, zijnde fokstieren. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten 1) beperkte milieutoets en 2) het uitvoeren van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden. Vergunninghouder heeft eveneens op 13 februari 2014 een melding op grond van het Activiteitenbesluit ingediend.
Op 7 november 2014 is door het college een ontwerpbesluit met bijbehorende stukken gedurende zes weken ter inzage gelegd, inhoudende dat het college voornemens is de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Tegen dit voornemen is door eisers een zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft in de zienswijze geen aanleiding gezien om van het voornemen af te wijken en heeft bij het bestreden besluit de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
2. Eisers voeren, samengevat, aan dat het college de omgevingsvergunning beperkte milieutoets ten onrechte heeft verleend. De aanvraag ziet onder meer op 230 fokstieren. Voor het huisvesten van een dergelijk veebeslag is volgens eisers een ruimte vereist van minimaal 2.100 m². De fokstieren zijn echter voorzien in een ruimte met een oppervlakte van nog geen 300 m². Deze ruimte is aangemerkt als stal C / stal 3. Dit betekent dat het fysiek onmogelijk is om het aangevraagde aantal fokstieren in deze stal te huisvesten. Gelet hierop is volgens eisers ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. Vanwege de onlosmakelijke samenhang tussen de beperkte milieutoets en het bouwen had vergunninghouder tegelijkertijd een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moeten aanvragen. Eisers verwijzen in dit kader ook naar de voorheen geldende coördinatieverplichtingen van artikel 20.8 Wet milieubeheer (oud) en artikel 52 van de Woningwet (oud). Daarnaast stellen eisers zich op het standpunt dat het bestreden besluit op een aantal onderdelen in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Tot slot verzoeken eisers om een proceskostenvergoeding.
3. Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – voor zover hier van belang – wordt onder onlosmakelijke activiteit verstaan: activiteit die behoort tot verschillende categorieën als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk of
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.7, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo bepaalt dat onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, de aanvrager van een omgevingsvergunning er voor zorgdraagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
De in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.2a, eerste lid, van het Bor – voor zover hier van belang – worden als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, aangewezen:
de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 2000 mestvarkens behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 2°, van categorie 14, worden gehouden;
de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 750 zeugen behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 3°, van categorie 14, worden gehouden;
de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 500 en ten hoogste 3.750 gespeende biggen behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 4°, van categorie 14, worden gehouden;
de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 1.200 vleesrunderen, behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 10°, van categorie 14, worden gehouden.
Het vierde lid, aanhef en onder a en 3, van dit artikel bepaalt dat als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1. 1, derde lid, van de wet, tevens wordt aangewezen: het oprichten of wijzigen van een dierenverblijf voor het houden van landbouwhuisdieren of het uitbreiden van het aantal landbouwhuisdieren in een of meer diercategorieën als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij voor zover sprake is van het houden van ten minste 900 varkens behorend tot de diercategorieën Dl tot en met D3.
In artikel 5.13b van het Bor zijn weigeringsgronden opgenomen voor een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.2a.
4. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de maatschap Halters is gevestigd aan de [adres2] te [vestigingsplaats1] , tegenover de veehouderij van vergunninghouder, en dat de afzonderlijke maten ter plaatse woonachtig zijn.
Gelet hierop kunnen eisers als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.1
Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
5.2
De rechtbank stelt vast dat de gronden van het beroep zich toespitsen op de vraag naar onlosmakelijke samenhang zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, tussen de activiteiten beperkte milieutoets en bouwen.
Op grond van dit artikellid moet een aanvrager van een omgevingsvergunning er voor zorgdragen dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. De gedachte achter deze bepaling is dat als één feitelijke handeling juridisch gezien bestaat uit meerdere activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is benodigd, deze activiteiten in één omgevingsvergunning moeten worden aangevraagd.
In tegenstelling tot het college kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesteld dat artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eisers. Belanghebbenden zoals eisers hebben er immers belang bij dat de gevolgen van onlosmakelijk samenhangende activiteiten gezamenlijk worden beoordeeld. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook niet aan een mogelijke vernietiging van het bestreden besluit in de weg.
6.1
Niet in geschil is en ook de rechtbank stelt vast dat voor de door vergunninghouder aangevraagde uitbreiding en wijziging van het aantal te houden dieren een omgevingsvergunning voor de activiteit beperkte milieutoets is vereist. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.2a, eerste lid en vierde lid, van het Bor.
6.2
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag onder meer ziet op een toename van het aantal vleesrunderen tot 230 fokstieren. Uit de bij de omgevingsvergunning gewaarmerkte tekening blijkt dat deze fokstieren, die op de tekening zijn aangeduid als ‘230 overig rundvee op stro’, zijn voorzien in stal C, ook wel stal 3 genoemd. Uit het verhandelde ter zitting blijkt dat niet in geschil is dat het in de huidige situatie fysiek onmogelijk is om 230 fokstieren in stal C te huisvesten vanwege de beperkte omvang van deze stal.
Hieruit volgt dat het project – in ieder geval voor zover dat bestaat uit een uitbreiding van het aantal fokstieren – alleen uitvoerbaar is door het uitbreiden van de stalruimte. Voor de beoogde wijziging van de inrichting is naar het oordeel van de rechtbank dan ook – naast een vergunning voor de activiteit beperkte milieutoets – ook voor de activiteit bouwen, op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, een omgevingsvergunning vereist.
6.3
Vervolgens ligt ter beoordeling de vraag voor of deze activiteiten ook onlosmakelijk met elkaar samenhangen, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo. Het gaat dan om één fysieke activiteit, die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo.
Indien sprake is van dergelijke onlosmakelijke activiteiten mag, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3429), uitsluitend een omgevingsvergunning worden aangevraagd voor elk van die activiteiten gezamenlijk. Het staat dan voor een aanvrager niet langer vrij om zelf te bepalen voor welke activiteiten van het project hij een omgevingsvergunning aanvraagt.
Op grond van deze vaste rechtspraak moet, in het geval dat niet voor alle categorieën activiteiten een omgevingsvergunning is aangevraagd, het college de aanvrager met toepassing van artikel 4:5 van de Awb vragen om de aanvraag aan te vullen en indien aanvulling uitblijft, de aanvraag buiten behandeling te stellen.
6.4
De rechtbank is met eisers van oordeel dat de categorieën activiteiten beperkte milieutoets en bouwen voor het (deel)project ‘het huisvesten van 230 fokstieren in stal C’ niet fysiek en volgtijdelijk van elkaar kunnen worden onderscheiden. Dit heeft tot gevolg dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo.
De rechtbank legt hieraan ten grondslag dat zonder de activiteit bouwen het fysiek niet mogelijk is om in stal C het door vergunninghouder aangevraagde aantal van 230 fokstieren te huisvesten. Daarnaast acht de rechtbank van belang de in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo opgenomen begripsbepaling van onlosmakelijke activiteit, waarbij geen enkele categorie van artikel 2.1 van de Wabo is uitgesloten. Dit betekent dat een onlosmakelijke activiteit ook kan zien op de omgevingsvergunningplichtige categorie ‘beperkte milieutoets’, zoals opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo. Voorts acht de rechtbank van belang dat de uiteindelijke vormgeving van stal C en het daarbij te kiezen stalsysteem van belang kan zijn voor de beoordeling van de beperkte milieutoets.
Nu vergunninghouder voor het (deel)project ‘het huisvesten van 230 fokstieren in stal C’ niet voor alle categorieën activiteiten een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte vergunninghouder niet heeft gevraagd om de aanvraag aan te vullen.
7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit geen stand kan houden. De rechtbank zal daarom het beroep van eisers gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van vergunninghouder met inachtneming van deze uitspraak.
8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
9. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.