Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 16/1015 GEMWT en BRE 16/1016 GEMWT
uitspraak van 21 oktober 2016 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser1] en [naam eiser2] , te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: ing. J.B.M. Lauwerijssen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 18 januari 2016 (bestreden besluiten) van het college inzake de aan hen opgelegde last onder dwangsom in verband met overtredingen in de varkenshouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] en de invordering van verbeurde dwangsommen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 september 2016.
[naam eiser2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [naam eiser1] is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A. Toebak en [naam vertegenwoordiger] van de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant (OMWB).
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers exploiteren in de vorm van een maatschap een inrichting bestemd voor het houden van fok- en vleesvarkens en het opslaan en verwerken van bijproducten tot veevoer voor eigen gebruik. De inrichting is gelegen aan de [adres] te [vestigingsplaats] .
Bij besluit van 7 augustus 2009 hebben Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant aan eisers op grond van artikel 8.4, eerste lid, van de Wet Milieubeheer een revisievergunning verleend. Van de vergunning maken voorschriften deel uit, onder andere met betrekking tot dieraantallen en toe te passen stalsystemen.
Op 13 januari 2014 heeft de OMWB ter plaatse een controle uitgevoerd.
Bij brief verzonden op 1 april 2014 heeft het college aan eisers kenbaar gemaakt voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens handelen in strijd met de verleende revisievergunning, meer in het bijzonder met het in voorschrift 5.1.1 bepaalde met betrekking tot dieraantallen en stalsystemen.
Eisers hebben geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om hun zienswijze op het voornemen naar voren te brengen.
Op 12 juni 2014 heeft de OMWB ter plaatse opnieuw een controle uitgevoerd.
Bij besluit, verzonden op 14 juli 2014 (primair besluit I), heeft het college, zakelijk weergegeven, eisers medegedeeld dat zij een dwangsom van € 5.000,- per week verbeuren, indien zij niet binnen zes maanden na de datum van verzending van het besluit de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelezen in samenhang met vergunningvoorschrift 5.1.1 hebben beëindigd, doordat stal 3 en 4 voor het houden van vleesvarkens niet is uitgevoerd conform stalsysteem BWL 2008.01.V1 (of vergelijkbaar). Er zal maximaal € 50.000,- worden verbeurd. Daarnaast heeft het college eisers lasten onder dwangsom opgelegd in verband met de stalsystemen in de stallen 2 en 2a en de overschrijding van het maximaal aantal te houden dieren in de stallen 1, 2 en 8.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
Op 2 maart 2015 heeft de OMWB ter plaatse gecontroleerd.
Bij brief van 30 april 2015 is namens het college aan eisers medegedeeld dat € 38.500,- aan dwangsommen is verbeurd, omdat op 2 maart 2015 onder meer is geconstateerd dat stal 3 voor het houden van vleesvarkens (nog steeds) niet uitgevoerd conform stalsysteem 2008.01.V1 (of vergelijkbaar). Daarnaast werd op dat moment het maximale aantal te houden vleesvarkens overschreden. Eisers is verzocht het bedrag binnen zes weken te betalen.
Eisers hebben daarop gereageerd bij brieven van 24 juni en 26 juni 2015. Zij hebben niet binnen de termijn van zes weken betaald.
Eisers hebben hun bezwaar tegen het primaire besluit I toegelicht tijdens de hoorzitting van de adviescommissie bezwaarschriften van 30 juni 2015.
Bij besluit van 13 juli 2015 (primair besluit II) heeft de OMWB namens het college € 30.000,- aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat op 2 maart 2015 is vastgesteld dat een luchtwasser (BWL 2009.12.V1) werd aangesloten op de gehele stal 3 en drie achterste afdelingen van stal 4. De luchtwasser was op dat moment nog niet volledig aangelegd en in werking, zodat er dwangsommen zijn verbeurd. In de door eisers ingediende zienswijzen heeft de OMWB aanleiding gezien af te zien van invordering van € 8.500,- wegens overtreding van het maximale aantal te houden vleesvarkens.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II.
Omdat primair besluit II was ondertekend door een daartoe niet bevoegde medewerker van de OMWB, heeft de OMWB het primaire besluit II gewijzigd bij besluit van 29 oktober 2015 (primair besluit IIa) en opnieuw namens het college € 30.000,- aan verbeurde dwangsommen van eisers ingevorderd.
Het college heeft het bezwaar van eisers tegen primair besluit II op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook betrokken op het primaire besluit IIa.
Eisers hebben hun bezwaar tegen het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom en de invordering van verbeurde dwangsommen toegelicht tijdens de hoorzitting van de adviescommissie bezwaarschriften van 4 november 2015.
Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de adviescommissie, ongegrond verklaard.
Last onder dwangsom: BRE 16/1016 GEMWT
2. Artikel 5:9 aanhef Pro en onder a, van de Awb bepaalt dat de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie de overtreding alsmede het overtreden voorschrift vermeldt.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende:
a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
3. Voorschrift 5.1.1 van de vergunningvoorschriften bepaalt dat in de inrichting ten hoogste de volgende aantallen dieren aanwezig mogen zijn:
80 st. kraamzeugen, Groen Label BB 96-10-042 V1/D 99-06-075;
1.232 st. gespeende biggen < 25 kg, hokoppervlak groter dan 0,35m², Groen Label BB 96-10-042 V1/D 99-06-075;
3 st. dekberen, Groen Label BB 96-10-042 V1/D 99-06-075;
h. 1.457 st. vleesvarkens, gedeeltelijk roostervloer, hokoppervlak groter dan 0,8m², Groen Label BB 96-10-042 V1/D 99-06-075.
Voorschrift 5.1.1 staat in hoofdstuk 5 “Het houden van dieren”.
4. Eisers hebben in hun beroepschrift aangevoerd dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd, omdat er geen sprake was van een overtreding. Eisers achten daarbij het tijdstip waarop de begunstigingstermijn afliep, te weten 15 januari 2015, of het moment van de controle, te weten 2 maart 2015, bepalend.
Uit artikel 8:69, eerste lid, van de Awb volgt dat de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordeelt op basis van de situatie ten tijde van het bestreden besluit. De heroverweging in bezwaar door het bestuursorgaan vindt in beginsel plaats op basis van de op dat moment bestaande situatie. Voor reparatoire handhavingsbesluiten, zoals het opleggen van een last onder dwangsom, kan ermee worden volstaan na te gaan of het primaire besluit ten tijde van het nemen van dat besluit genomen mocht worden. Dat betekent dat in dit geval bepalend is of er op het moment van het primaire besluit I (14 juli 2014) sprake was van overtredingen.
Ter zitting hebben eisers dit uitgangspunt onderschreven. Daarnaast hebben zij erkend dat er ten tijde van het nemen van het primaire besluit sprake was van een overtreding met betrekking tot de dieraantallen en de toe te passen stalsystemen. Meer in het bijzonder ontbrak ten tijde van het nemen van het primaire besluit een luchtwasser in de stallen 3 en 4.
5. Omdat er sprake was van een overtreding, was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet – in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Gesteld, noch gebleken is dat er in dit geval sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden.
6. Eisers hebben verder aangevoerd dat in de besluitvorming weliswaar wordt verwezen naar voorschrift 5.1.1, maar dat het ontbreken van de juiste luchtwasser in de stallen 3 en 4 geen overtreding van dat voorschrift vormt. Voorschrift 5.1.1 ziet volgens eisers enkel op het maximale aantal te houden dieren en niet op de verplichting de stallen 3 en 4 uit te voeren met een biologisch luchtwassysteem. Omdat het college heeft nagelaten te vermelden welk voorschrift is overtreden, is sprake van strijd met artikel 5:9 van Pro de Awb.
De rechtbank volgt eisers daarin niet. Voorschrift 5.1.1 maakt deel uit van de aan eisers verleende revisievergunning. Aanleiding voor de aanvraag vormde de wens van eisers om de destijds bestaande varkenshouderij uit te breiden tot (onder meer) 80 kraamzeugen, 1.232 gespeende biggen en 1.457 vleesvarkens. Tussen partijen staat vast dat eisers daadwerkelijk dergelijke aantallen varkens houden. Tussen partijen is daarnaast niet in geschil dat het houden van dergelijke aantallen varkens gepaard dient te gaan met de aanwezigheid van luchtwassystemen. In dat licht vormt naar het oordeel van de rechtbank niet alleen het overschrijden van het maximaal toegestane aantal dieren, maar ook het ontbreken van het juiste luchtwassysteem een overtreding van voorschrift 5.1.1.
7. Eisers hebben ten aanzien van de last onder dwangsom daarnaast aangevoerd dat de last verder strekt dan het vergunningvoorschrift, aangezien de stallen 3 en 4 blijkens de last moeten worden uitgevoerd met stalsysteem BWL 2008.01.V1, terwijl deze stalsystemen niet worden voorgeschreven in voorschrift 5.1.1.
Ter zitting is namens het college naar voren gebracht dat de systeembeschrijvingen in de loop van de tijd zijn veranderd. Het stalsysteem Groen Label BB 96-10-042 V1/D 99-06-075 heeft als gevolg daarvan inmiddels het BWL-nummer BWL 2008.01.V1. Mocht het stalsysteem BWL 2008.01.V1 niet meer verkrijgbaar zijn, dan mogen de stallen gelet op de aanduiding in het primaire besluit “of vergelijkbaar” ook met een vergelijkbaar stalsysteem worden uitgevoerd.
Eisers hebben deze uitleg van het college niet weersproken en de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De grond dat de last verder strekt dan het voorschrift slaagt dan ook niet.
8. Ten slotte slaagt ook niet de grond van eisers, dat het bestreden besluit ten aanzien van de last onder dwangsom onzorgvuldig is voorbereid, omdat het college onvoldoende acht heeft geslagen op de brieven van eisers van 24 juni 2015, 18 augustus 2015 en 22 oktober 2015. De in die brieven geformuleerde gronden richten zich alleen tegen de invordering, zodat niet valt in te zien op welke wijze het college in het kader van de last onder dwangsom rekening had moeten houden met de inhoud van deze brieven.
9. Het beroep in de zaak met zaaknummer BRE 16/1016 GEMWT zal gelet op het voorgaande ongegrond worden verklaard.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Invordering: BRE 16/1015 GEMWT
11. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
12. Eisers hebben zich in beroep op het standpunt gesteld dat de invordering niet in stand kan blijven, omdat de daaraan ten grondslag liggende last moet worden ingetrokken of vernietigd. In het licht van de ongegrondverklaring van het beroep tegen de last onder dwangsom kan die grond naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
13. Eisers hebben daarnaast in het beroepschrift aangevoerd dat ook het primaire besluit IIa niet door een daartoe bevoegde medewerker is ondertekend. Deze grond is ter zitting door gemachtigde van eisers ingetrokken, zodat deze grond geen bespreking meer behoeft.
14. Verder hebben eisers opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak van de AbRS (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8183) aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Volgens eisers is daar in dit geval niet aan voldaan.
Het college heeft aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd dat op 2 maart 2015 is vastgesteld dat een luchtwasser (BWL 2009.12.V1) werd aangesloten op de gehele stal 3 en drie achterste afdelingen van stal 4. De luchtwasser was op dat moment nog niet volledig aangelegd en in werking, zodat de last is overtreden en er dwangsommen zijn verbeurd.
De rechtbank begrijpt dat het college het standpunt dat sprake is van overtreding van de last baseert op de controle van 2 maart 2015 en het daarvan opgemaakte rapport. Over de luchtwasser is in het rapport (pagina 5) opgemerkt dat voor stal 3 en de laatste drie afdelingen van stal 4 een gecombineerde luchtwasser BWL 2009.12.V1 in aanbouw is. Daarnaast is opgemerkt dat “De verwachting is dat deze luchtwasser in mei in gebruik kan worden genomen”.
Eisers hebben in beroep betwist dat dit een juiste weergave vormt van de situatie op 2 maart 2015. Ter onderbouwing daarvan hebben zij gewezen op een opleveringsakte van Robos Air van 25 februari 2015. Uit deze opleveringsverklaring volgt dat Robos Air een luchtwassysteem volgens BWL 2009.12.V1 heeft geplaatst op het adres [adres] te [vestigingsplaats] .
In het licht van de opleveringsverklaring bevat het rapport van 2 maart 2015 naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende relevante feiten en omstandigheden om de conclusie te rechtvaardigen dat dwangsommen zijn verbeurd. Daar komt bij dat bij het rapport een bijlage is gevoegd over luchtwassysteem BWL 2009.12.V1. Daarin is onder “de technische uitvoering van het systeem” onder 2b opgemerkt dat niet gecontroleerd is of de lengte van het watergordijn gelijk is aan de lengte van het filterpakket in verband met het in werking zijn van de luchtwasser. Onder “het gebruik van het systeem” is onder b1 en b2 opgemerkt dat het filterpakket en de druppelvanger nog niet zijn gereinigd, omdat de luchtwasser nog maar net in werking is. Deze informatie strookt niet met de opmerkingen op pagina 5 van het rapport. Overigens is in de bijlage ook opgemerkt dat de opleveringsverklaring ontbreekt, terwijl Robos Air op 25 februari 2015 een dergelijke verklaring heeft afgegeven.
Gelet op het voorgaande voldoet het aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegde verslag van 2 maart 2015 niet aan de daaraan te stellen minimumeisen. Het college heeft zich dan ook niet op basis van het verslag van 2 maart 2015 op het standpunt kunnen stellen dat eisers gedurende de periode van 15 januari 2015 tot en met 2 maart 2015 geen uitvoering hebben gegeven aan de aan hen opgelegde last en dat daarom dwangsommen zijn verbeurd.
15. De overige gronden van eisers gericht tegen de invordering behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.
16. De rechtbank zal het beroep in de zaak met zaaknummer BRE 16/1016 GEMWT gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Daarnaast zal de rechtbank het invorderingsbesluit (primair besluit IIa en primair besluit II) vernietigen.
17. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
in het beroep met zaaknummer BRE 16/1016 GEMWT
- verklaart het beroep ongegrond;
in het beroep met zaaknummer BRE 16/1015 GEMWT
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit IIa van 29 oktober 2016 en het primaire besluit II van 13 juli 2015;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. M. Breeman en mr. P.H.J.G. Römers, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2016. De griffier is buiten staat de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.