Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/6446 WET
uitspraak van 19 oktober 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 11 augustus 2015 (bestreden besluit) van verweerder inzake het opleggen en invorderen van een bestuurlijke boete van € 4.000,- in verband met het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
Het onderzoek ter zitting van een enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden in Breda op 8 maart 2016. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door B. Janssen.
Bij beslissing van 13 mei 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en is bepaald dat de zaak wordt doorverwezen naar behandeling door een meervoudige kamer.
Door partijen is toestemming verleend aan de rechtbank om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting heeft plaatsgevonden.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In de woning van eiser is op 7 januari 2015 softdrugs aangetroffen. In een (kweek)tent van 2m2 in een slaapkamer stonden zes hennepplanten van een paar dagen oud. Verder zijn in deze ruimte twee zakken aangetroffen met in totaal 1100 gram gedroogde henneptoppen. De kamer is niet als slaapkamer in gebruik geweest. Er stonden wel kasten in. Op de zolder hing een droogtoren met daarin restanten van hennepplanten. De elektriciteitsvoorziening is gemanipuleerd en er is illegaal elektriciteit afgetapt door eiser.
Bij brief van 23 februari 2015 heeft het college aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen. Tegen dit voornemen heeft eiser zienswijzen naar voren gebracht.
Bij besluit van 16 maart 2015 (primair besluit) is aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 4.000,-.
Eiser heeft hiertegen op 13 mei 2015 bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser voert tegen het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, aan dat er geen sprake is van overtreding van de Huisvestingswet. Er is maar een deel van de kamer in gebruik genomen voor de teelt van de zes hennepplanten. Ook is vóór, tijdens en na de aanwezigheid van de hennepplanten steeds hetzelfde gezin, in dezelfde samenstelling, woonachtig geweest in de woning. Eiser stelt dat de hoofdactiviteit, te weten wonen, niet is aangetast.
Eiser is van mening dat de beleidsregels waar het college naar verwijst niet op de juiste wijze zijn vastgesteld en bekend gemaakt. Het college kan zich daarom niet op de beleidsregels beroepen. Daarnaast zijn volgens eiser de beleidsregels niet duidelijk over wanneer er sprake is van een ernstige vorm van onrechtmatige woonruimteonttrekking.
De zes hennepplanten namen slechts een beperkt deel van de ruimte in de woning in. Eiser ziet geen verschil met het gebruik van een ruimte voor zes kamerplanten, een groot aquarium of een donkere kamer en betwist daarom dat er sprake was van gebruik in strijd met de woonbestemming.
Eiser is van mening dat de Huisvestingswet in het leven is geroepen om krapte op de woningmarkt tegen te gaan en niet om hennepteelt te bestrijden. In deze situatie wordt de Huisvestingswet volgens eiser oneigenlijk en willekeurig gebruikt.
3. Ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Krachtens artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
Krachtens het derde lid van dat artikel stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening is het verboden is om een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning te onttrekken zonder vergunning van het college.
Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuurlijke boete verstaan de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
4. De rechtbank stelt vast dat het college het bezwaar van eiser terecht ontvankelijk heeft geacht. Weliswaar vermeldt het primaire besluit van 16 maart 2015 dat dit besluit op 15 maart 2016 is verzonden en is het bezwaarschrift eerst op 18 mei 2015 ontvangen, maar de ontvangst van het (niet aangetekend verzonden) besluit is door de gemachtigde van eiser niet ongeloofwaardig betwist. De rechtbank gaat er vanuit dat de gemachtigde voor het eerst op 5 mei 2015 van het besluit kennis heeft kunnen nemen.
5.1
Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden dient te worden vastgesteld aan de hand van welke rechtsregels het geschil moet worden beslecht, nu met ingang van 1 januari 2015 de Huisvestingswet 2014 en met ingang van 1 juli 2015 de Huisvestingsverordening 2015 in werking zijn getreden.
5.2
De heroverweging van een bestraffende sanctie, zoals hier aan de orde, dient te geschieden aan de hand van wettelijke voorschriften, beleid en feiten zoals die golden toen de overtreding werd begaan. Dit is slechts anders indien nadien wetgeving in werking is getreden ten gunste van eiser die voortkomt uit een gewijzigd inzicht van de wetgever omtrent (onder meer) de strafwaardigheid van het feit. Dat dit het geval zou zijn, is echter gesteld noch gebleken.
5.3
Nu de gestelde overtreding is geconstateerd op 7 januari 2015, zijn in dit geval de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening (geldend tot 1 juli 2015) van toepassing. Zowel eiser als het college hebben ter zitting verklaard dat zij in zowel de besluitvorming als correspondentie ten onrechte de artikelen uit de (oude) Huisvestingswet hebben vermeld.
6.1
De gemeente Tilburg heeft in door haar opgestelde beleidsregels verdere invulling gegeven aan de regels omtrent (het onttrekken van) woonruimte.
6.2
In het bestreden besluit verwijst het college in dit kader naar de Beleidsregels bestuurlijke boete. Kennelijk heeft het college met deze algemene verwijzing gedoeld op de Beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete en/of de Beleidsregels en mandaten Huisvestingsverordening 2015. De inhoud van beide beleidsregels is in lijn met elkaar.
De stelling van eiser dat de beleidsregels niet vindbaar zijn en niet op de juiste wijze zijn gepubliceerd is gemotiveerd en onderbouwd betwist door verweerder (verweerder heeft gesteld dat ze zijn gepubliceerd in het gemeenteblad). De rechtbank stelt vast dat de vastgestelde beleidsregels zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad op respectievelijk 6 februari 2014 en 4 juni 2015.
7.1
In de beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete staat:
’Bij(gedeeltelijke) woonruimteonttrekking ten behoeve van hennepteelt is ook steeds sprake van bedrijfsmatige exploitatie. Er is sprake van gedeeltelijke woonruimteonttrekking door hennepteelt als daardoor een deel van de woonruimte niet meer voor bewoning geschikt is, of wordt gebruikt. Dit hangt af van het concrete geval.’
’Bij(gedeeltelijke) woonruimteonttrekking ten behoeve van hennepteelt is ook steeds sprake van bedrijfsmatige exploitatie. Er is sprake van gedeeltelijke woonruimteonttrekking door hennepteelt als daardoor een deel van de woonruimte niet meer voor bewoning geschikt is, of wordt gebruikt. Dit hangt af van het concrete geval.’
7.2
De uitleg en toepassing die het college aan de beleidsregel geeft, impliceert volgens eiser dat bij elke vorm van hennepteelt, ongeacht de omvang, wordt geconcludeerd dat deze bedrijfsmatig is. Een dergelijke uitleg en/of toepassing acht eiser strijdig met de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening.
7.3
De rechtbank oordeelt ten aanzien van het voorgaande als volgt. Naar tekst en strekking van de beleidsregels is er niet bij elke vorm van hennepteelt sprake van bedrijfsmatige exploitatie. Uit de beleidsregels vloeit voort dat er ook bij hennepteelt pas sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie wanneer er sprake is van gedeeltelijke onttrekking van woonruimte. De rechtbank legt de tekst aldus uit dat het steeds om een substantieel gedeelte van de woonruimte dient te gaan voordat van (gedeeltelijke) woningonttrekking kan worden gesproken. Het beleid kwalificeert daardoor niet iedere hennepteelt, ongeacht de omvang ervan als woonruimteonttrekking.
Zo komt de beleidsregel niet in strijd met de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening en is de regel op dit punt niet kennelijk onredelijk.
8.1
Voorts dient te worden beoordeeld of de wijze waarop het college in deze zaak de beleidsregels heeft toegepast in overeenstemming is met het beleid. Uit het bestreden besluit en de toelichting namens het college ter zitting begrijpt de rechtbank dat voor de vraag of er bij hennepteelt sprake is van woonruimte-onttrekking door het college de facto wordt aangesloten bij de beleidsmatige criteria die de burgemeester hanteert voor de vraag of er sprake is van een handelsvoorraad drugs, welk criterium is ontleend aan de strafrechtelijk gedoogde hoeveelheid hennepplanten. Bij meer dan vijf planten wordt aangenomen dat de teelt bedrijfsmatig is en oordeelt het college onder verwijzing naar haar eigen beleidsregel dat er ook sprake is van woonruimte-onttrekking.
8.2
Het college geeft aldus niet alleen een verkeerde uitleg aan zijn eigen beleid, maar handelt ook in strijd met de geest van de Huisvestingswet. Weliswaar is het op basis van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening mogelijk een bestuurlijke boete op te leggen als sprake is van een
gedeeltelijkeonttrekking van woonruimte aan de woonbestemming, maar om van een gedeeltelijke onttrekking te kunnen spreken dient een substantieel gedeelte van de woning voor een ander doel dan (permanent) wonen te worden gebruikt. De Huisvestingswet 2014 beoogt ten aanzien van de bevoegdheid bij gedeeltelijke onttrekking van woonruimte – ondanks een gewijzigde formulering – geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van artikel 30, lid 1onder a Huisvestingswet (oud), waarin was vermeld dat het niet is toegestaan een woonruimte zonder vergunning ‘voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is’.
gedeeltelijkeonttrekking van woonruimte aan de woonbestemming, maar om van een gedeeltelijke onttrekking te kunnen spreken dient een substantieel gedeelte van de woning voor een ander doel dan (permanent) wonen te worden gebruikt. De Huisvestingswet 2014 beoogt ten aanzien van de bevoegdheid bij gedeeltelijke onttrekking van woonruimte – ondanks een gewijzigde formulering – geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van artikel 30, lid 1onder a Huisvestingswet (oud), waarin was vermeld dat het niet is toegestaan een woonruimte zonder vergunning ‘voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is’.
Gelet op de kleine hoeveelheid aangetroffen hennepplanten en de relatief kleine kweektent van 2m2, in verhouding tot de inhoud en oppervlakte van de betreffende woonruimte, is de rechtbank van oordeel dat er niet gesproken kan worden van onttrekking van woonruimte of gebruik met een ander doel dan permanente bewoning.
Zelfs als hier gesproken zou kunnen worden van een hennepkwekerij met een bedrijfsmatig karakter, geldt dat de woning nog steeds overwegend (zelfs vrijwel geheel) in gebruik was als woonruimte en geschikt was voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als vóór het plaatsen van de (kweek)tent met zes hennepplanten. Dat de planten zich in een slaapkamer bevonden waar mogelijk niemand sliep is – anders dan verweerder kennelijk meent – niet bepalend voor de vraag of de woning nog door een huishouden van dezelfde omvang kan worden bewoond. Niet de locatie van een hennepkwekerij speelt hier een rol, maar het beslag dat een kwekerij op de ruimte legt in relatie tot het totale woonoppervlak.
Dat er in totaal zes hennepplanten zijn aangetroffen, betekent bovendien niet zonder meer dat hier sprake is van bedrijfsmatige exploitatie van een (klein) gedeelte van de woning. Dat sprake is van een illegale – en niet gedoogde – hoeveelheid softdrugs, maakt nog niet dat aannemelijk is dat de woonruimte voor een ander doel dan permanente bewoning wordt aangewend. Dat de hennepkwekerij en kweektent er naar het oordeel van het college professioneel uitzagen, doet aan het oordeel niets af.
9. De rechtbank oordeelt dat er geen sprake is geweest van overtreding van het verbod tot onttrekking van woonruimte van de Huisvestingswet, zodat geen boete kon worden opgelegd.
10. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
12. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. M.J.W. van Breukelen, leden, in aanwezigheid van B. Chelliah, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2016. De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.