Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/2097 VEROR
uitspraak van 3 oktober 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam stichting eiseres] , te [vestigingsplaats stichting eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.L. Souman
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen,verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 februari 2016 (bestreden besluit) van het college inzake de toekenning budgetsubsidie over 2015. Tevens heeft eiseres de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 11 juli 2016 afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 20 juli 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en J. van Blarikom en H.C. Haak. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door C.M. Luteijn.
In overleg met partijen heeft de rechtbank besloten om op een termijn van 8 weken uitspraak te doen. Dit om partijen in de gelegenheid te stellen het geschil onderling op te lossen. Op verzoek van partijen heeft de rechtbank de uitspraak daarna nog éénmaal aangehouden tot 3 oktober. Een daarna herhaald verzoek om verdere verdaging van de uitspraak is niet gehonoreerd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 23 oktober 2014 heeft eiseres een subsidieaanvraag ingediend voor het jaar 2015.
Bij besluit van 22 december 2014 (primair besluit 1) heeft het college besloten een voorlopige budgetsubsidie van € 1.687.574,-- toe te kennen voor het eerste half jaar. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij besluit van 25 juni 2015 (primair besluit 2) heeft het college aan eiseres meegedeeld dat de voorlopige budgetsubsidie over het 2e halfjaar van 2015 is vastgesteld op € 1.479.258,--.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij besluit van 16 februari 2016 is namens het college besloten alsnog een eenmalig subsidiebedrag van € 71.037,-- toe te kennen over 2015 (primair besluit 3). Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar van rechtswege mede betrekking op dit besluit.
Bij bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres gegrond verklaard en is alsnog besloten een budgetsubsidie van totaal € 3.304.111,-- te verstrekken. Tot een bedrag van € 71.036,-- wordt de budgetsubsidie geweigerd. De subsidie voor het realiseren van nieuwe zorgproductie in nieuwe zorglocaties is voor een bedrag van € 423.478,-- als niet subsidiabel afgewezen.
2. Eiseres heeft zakelijk weergegeven, aangevoerd dat aan de financiering geen maximum kan worden gesteld. Tevens heeft eiseres gesteld dat de verdeling van gelden onjuist is. Verder heeft eiseres gesteld dat het college op grond van het overgangsrecht van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) gehouden is de zorgproductie te vergoeden die betrekking heeft op cliënten die al voor 1 januari 2015 een GGZ-C indicatie hadden, ongeacht de vraag waar die zorg voor wordt verleend. Ingevolge artikel 2.1.3 en 2.1.4 van de Wmo moet de gemeenteraad een verordening vaststellen waarin is bepaald hoe voorzieningen worden toegekend. Eiseres is van mening dat er daarom geen beperkingen kunnen worden gesteld aan de financiering tenzij die beperkingen hun grondslag vinden in de Wmo.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht om bij een gegrondverklaring, voor zover de rechtbank niet zelf voorziet, een termijnstelling te geven aan het college.
3. In artikel 1.2.1, aanhef en onder b, van de Wmo is bepaald dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, voor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
In artikel 2.1.3, eerste lid van de Wmo is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
In artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd:
a. voor het gebruik van een algemene voorziening, niet zijnde cliëntondersteuning;
b. voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget.
In artikel 8.1, eerste lid, onder c, van de Wmo is bepaald dat de aanspraken op zorg, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten met ingang van de eerste dag van het kalenderjaar na dat waarin enig artikel van deze wet in werking is getreden, niet omvatten verblijf in een instelling met samenhangende zorg voor een persoon met een psychiatrische aandoening of beperking als bedoeld in artikel 9 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ.
In artikel 8.4, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat indien voor een verzekerde in de zin van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten een indicatiebesluit is afgegeven waarin is vastgesteld dat hij is aangewezen op zorg als bedoeld in artikel 8.1, onderdeel c, belanghebbende met ingang van de eerste dag van het kalenderjaar na dat waarin enig artikel van deze wet in werking is getreden, jegens het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, de rechten en verplichtingen heeft met betrekking tot het tot gelding brengen van de aanspraak op zorg die aan het indicatiebesluit waren verbonden, gedurende de looptijd van het indicatiebesluit, doch ten hoogste tot een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip dat niet eerder is gelegen dan de eerste dag van het zesde kalenderjaar na dat waarin enig artikel van deze wet in werking is getreden.
In artikel 4:23, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
In artikel 4:25, eerste lid, van de Awb, is bepaald dat een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld.
In artikel 4:25, tweede lid, van de Awb is bepaald dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.
In artikel 4:25, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien niet tijdig, dan wel in bezwaar of beroep of ter uitvoering van een rechterlijke uitspraak omtrent verstrekking wordt beslist, de verplichting van het tweede lid slechts geldt voor zover zij ook gold op het tijdstip, waarop de beslissing in eerste aanleg werd genomen of had moeten worden genomen.
In artikel 4:26, eerste lid, van de Awb is bepaald dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. In het tweede lid is bepaald dat bij de bekendmaking van het subsidieplafond de wijze van verdeling vermeld wordt.
In artikel 4:27, eerste lid van de Awb is bepaald dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. In het tweede lid is bepaald dat indien het subsidieplafond of een verlaging daarvan later bekend wordt gemaakt, deze bekendmaking geen gevolgen heeft voor voordien ingediende aanvragen.
In artikel 2, eerste lid, van de Algemene Subsidieverordening Vlissingen 2012 (Verordening) is bepaald dat deze verordening van toepassing is op alle subsidieaanvragen aan en subsidiebesluiten van het college die betrekking hebben op professionele en niet-professionele instellingen, werkzaam op de door de raad bepaalde beleidsterreinen.
Ingevolge artikel 2, derde lid, onder b, van de Verordening behoort zorg tot de in het eerste lid genoemde beleidsterreinen.
In artikel 7, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat subsidieverlening, naast op de in artikel 4:35 van de wet genoemde gronden, geweigerd kan worden als er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat:
a. de activiteiten van de aanvrager niet gericht zullen zijn op de uitvoering van het gemeentelijke beleid en niet aanwijsbaar ten goede zullen komen aan de ingezetenen van de gemeente.
b. de instelling niet of niet tijdig alle wettelijk voorgeschreven dan wel door de subsidieverstrekker gevraagde informatie verstrekt die naar het oordeel van de subsidieverstrekker nodig is voor de beoordeling van het subsidieverzoek.
4. Met betrekking tot het verzoek van het college om de bezwaren van eiseres tegen de subsidieverlening over 2016 mee te nemen in deze procedure overweegt de rechtbank het volgende.
Het besluit waarmee de subsidie over 2016 is vastgesteld kan niet worden aangemerkt als een besluit zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Met dit besluit worden immers de besluiten over de subsidie voor het jaar 2015 niet herzien, vervangen of gewijzigd. Verder heeft eiseres niet gevraagd om rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb en ter zitting desgevraagd geantwoord dat ook niet te wensen.
Nog daargelaten dat bij de gedingstukken niet alle stukken zijn overgelegd die betrekking hebben op de subsidieverstrekking over 2016, ziet de rechtbank geen aanleiding het besluit over de subsidie over 2016 te betrekken in deze procedure.
5. De rechtbank stelt vast dat het college het primaire besluit 3 niet heeft betrokken bij de heroverweging in bezwaar. Het bestreden besluit komt alleen om die reden al voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
6. Bij primair besluit 3 is alsnog besloten een deel van de gevraagde subsidie te verlenen tot een bedrag van € 71.037,--. Rekening houdend met primair besluit 3 is er derhalve meer subsidie verleend dan bij het bestreden besluit is besloten. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen dan ook niet in stand blijven.
7. Niet in geschil is dat, rekening houdend met de toegekende subsidie zoals vermeld in primair besluit 3, voor alle op 31 december 2014 in gebruik zijnde woonlocaties de volledig gevraagde subsidie is verleend. In geschil is uitsluitend nog of eiseres recht heeft op de door haar gevraagde subsidie voor de locaties die in 2015 in gebruik zijn genomen.
8. Als eerste dient de vraag te worden beantwoord wat de wettelijke grondslag is voor de subsidieverlening.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat deze grondslag niet te vinden is in (het overgangsrecht) van de Wmo. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 8:4 van de Wmo kunnen de mensen die op 1 januari 2015 in een instelling wonen in ieder geval gedurende 5 jaren in de instelling blijven wonen zolang hun indicatie daarvoor geldt. Het overgangsrecht van de Wmo ziet dus op de aanspraken van personen en niet op die van instellingen. Overigens zou, ook als het overgangsrecht van toepassing zou zijn op instellingen, eiseres daar geen beroep op kunnen doen nu er op 1 januari 2015 nog geen mensen woonden op de nieuwe locaties.
Ook in artikel 2.1.3 en 2.1.4 van de Wmo is de grondslag voor subsidieverstrekking niet te vinden. Deze artikelen zien immers op vast te stellen verordeningen die betrekking hebben op algemene of maatwerkvoorzieningen en de eigen bijdragen die daarvoor gelden. Deze bepalingen zien ook niet op de verstrekking van subsidies aan instellingen.
Het college heeft geen afzonderlijke verordening voor subsidies in het kader van zorg vastgesteld. Ingevolge artikel 2 van de Algemene Subsidieverordening Vlissingen 2012 (Verordening) kan onder andere subsidie worden verleend voor beleidsterrein zorg. Gelet op deze ruime omschrijving moet het er voor worden gehouden dat ook subsidies voor Wmo-zorg onder deze definitie vallen. Met het college is de rechtbank dan ook van oordeel dat de wettelijke grondslag voor de subsidieverstrekking te vinden is in de Verordening.
9. Aan de weigering subsidie te verstrekken voor de nieuwe locaties heeft het college ten grondslag gelegd dat voor nieuwe locaties geen subsidie wordt verleend en dat het subsidieplafond is bereikt.
Ter zitting is gebleken dat er geen nadere regels of beleidsregels zijn vastgelegd over de manier waarop wordt omgegaan met subsidieverzoeken voor Wmo-zorg. Het college heeft weliswaar uitgangspunten voor de subsidieverlening geformuleerd en besproken met de diverse zorginstellingen, maar deze zijn niet als beleidsregel gepubliceerd. Het enkele gegeven dat tijdens diverse informatiebijeenkomsten met vertegenwoordigers van zorginstellingen gesproken is over de uitgangspunten bij toekenning van subsidies kan niet gelijkgesteld worden met het bekendmaken van beleid, mede ook omdat uit de informatieverstrekking niet ondubbelzinnig is op te maken onder welke voorwaarden er wel of geen subsidie verstrekt wordt.
Ingevolge artikel 4:25 van de Awb wordt subsidie geweigerd als het subsidieplafond is overschreden. Gelet echter op artikel 4:27, tweede lid, van de Awb kan het subsidieplafond niet worden tegengeworpen aan eiseres nu zij haar aanvraag voorafgaand aan het instellen van een subsidieplafond heeft ingediend. Het plafond over 2015 is immers pas op 27 januari 2015 bekend gemaakt, terwijl eiseres op 23 oktober 2014 subsidie heeft aangevraagd. Nu het plafond niet kan worden tegengeworpen hoeven de gronden die zien op de verdeling van gelden tussen de instellingen niet nader besproken te worden.
In artikel 4:35 van de Awb is een aantal weigeringsgronden opgenomen. In de Verordening is in artikel 7 aanvullend opgenomen onder welke omstandigheden de subsidie geweigerd wordt. Gelet op de formulering van artikel 7 van de Verordening zijn de weigeringsgronden limitatief opgesomd. De weigeringsgrond dat geen subsidie wordt verleend voor nieuwe locaties, valt niet onder een van de in artikel 4:35 van de Awb of artikel 7 van de Verordening genoemde weigeringsgronden.
Het college heeft geen van de andere in de Awb of Verordening opgenomen weigeringsgronden ten grondslag gelegd aan de weigering subsidie toe te kennen voor de nieuwe locaties. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de weigering geen grondslag vindt in de Awb of de Verordening. Het college was daarom niet bevoegd de gevraagde subsidie op deze grond te weigeren.
10. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien omdat partijen ter zitting het er niet over eens waren wat de omvang is van de gevraagde subsidie voor de nieuwe locaties. Partijen zullen hieromtrent nog overleg moeten hebben, waarna het college een nieuw besluit zal moeten nemen. Bij dit nieuwe besluit zal het college tevens de vraag moeten betrekken wat de gevolgen zijn voor de subsidieverstrekking van het feit dat de nieuwe locaties op een ander tijdstip in gebruik zijn genomen dan was voorzien bij de subsidieaanvraag.
De rechtbank stelt vast dat bij het nieuw te nemen besluit de verantwoordingsperiode over 2015 al voorbij is. Hierdoor valt de toekenning en verantwoording voor de subsidie feitelijk samen. De rechtbank geeft partijen daarom in overweging om in onderling overleg proberen er samen uit te komen, zodat niet opnieuw een geschil ontstaat over de verdere afwikkeling van de subsidie.
11. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Zoals eerder al overwogen in deze uitspraak kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden, omdat partijen nog in overleg met elkaar de omvang van de subsidieaanvraag moeten vaststellen. Mogelijk dat partijen voorafgaand aan het nieuwe besluit ook nog in overleg zullen treden over de verantwoording over 2015. De rechtbank verwijst naar hetgeen hij daaromtrent heeft overwogen in onder punt 10. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Het verzoek van eiseres om een termijn te stellen voor het nemen van een nieuw besluit zal de rechtbank honoreren. De rechtbank ziet aanleiding om een ruime termijn te nemen nu het op voorhand niet duidelijk is hoeveel tijd het overleg tussen partijen in beslag zal nemen. De rechtbank zal de termijn daarom vaststellen op 3 maanden. Daarbij gaat de rechtbank er wel van uit dat het college met de nodige voortvarendheid over zal gaan tot besluitvorming en dat eiseres, indien nodig voor de nadere besluitvorming, voortvarend zal meewerken aan het verstrekken van nadere gegevens.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1). Over de kosten in bezwaar zal het college in het nieuw te nemen besluit een beslissing moeten nemen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen 3 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 334,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. D. van Kralingen en mr. F.P.J. Schoonen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.