Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/1467 WET
uitspraak van 21 juli 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[bedrijfsnaam eiseres] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigden: mr. R. de Kamper.
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 28 januari 2016 (bestreden besluit) van de minister inzake een bestuurlijke boete van € 11.100,- in verband met de overtreding van de Arbeidstijdenwet en de Binnenvaartwet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 juni 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. de Kamper en [naam vertegenwoordiger eiseres] . Zij werden bijgestaan door [naam vertegenwoordiger eiseres2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. ’t Hart en [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (Inspectie) heeft bij eiseres een bedrijfsinspectie uitgevoerd naar de naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw) en de Binnenvaartwet. Deze inspectie had betrekking op het in de onderneming van eiseres geëxploiteerde binnenschip [naam schip] gedurende het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2015. De bevindingen van de bedrijfsinspectie zijn neergelegd in het boeterapport van 2 juni 2015. De Inspectie heeft in dat tijdvak dertien beboetbare overtredingen geconstateerd ten aanzien van rusttijden van de werknemers [naam werknemer1] , [naam werknemer2] en [naam werknemer3] . Bij brief van 9 juni 2015 heeft de minister eiseres medegedeeld dat hij voornemens is dertien bestuurlijke boetes aan eiseres op te leggen van in totaal € 11.400,-. Eiseres heeft daartegen haar zienswijze kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft de minister bij besluit van 10 september 2015 (primair besluit) dertien bestuurlijke boetes tot een bedrag van in totaal € 11.100,- (4 x € 1.200,-, 4 x € 900,-, 4 x € 600,- en 1 x € 300,-) aan eiseres opgelegd. De minister heeft daarbij aangegeven dat de zienswijze van eiseres geen aanleiding geeft om van boeteoplegging af te zien.
Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en heeft hij het primaire besluit gehandhaafd.
2. Eiseres staat op het standpunt dat aan haar ten onrechte bestuurlijke boetes krachtens de Atw zijn opgelegd. Ter onderbouwing van dit standpunt betoogt eiseres allereerst dat de voorschriften ten aanzien van vaar- en rusttijden verouderd zijn. Voorts betoogt eiseres dat het vaartijdenboek al tien jaar wordt goedgekeurd. Daarbij wordt door eiseres gesteld dat de Inspectie nog steeds niet duidelijk kan maken hoe het vaartijdenboek moet worden ingevuld. Zelfs de politie weet het niet. Het had de minister gesierd, om eerst een waarschuwing te geven voor de verkeerde schrijfwijze en daarna naar het schip te komen om uit te leggen hoe het dan wel moet. Bovendien is volgens eiseres nog altijd niet opgehelderd welke [naam werknemer1] in de periode waarover de bestuurlijke boete is opgelegd aanwezig is geweest op het schip. Vervolgens voert eiseres aan dat de wetgever nooit de bedoeling heeft gehad om voorheen onder het strafrecht niet beboete feiten fors te gaan beboeten op grond van het bestuursrecht. Daarbij verwijst eiseres naar paragraaf 4.6 van de conclusie van de Advocaat-Generaal bij de uitspraak van de Hoge Raad van 14 mei 2013 (ECLI:NL:PHR:2013: BZ9948). Tevens is er volgens eiseres sprake van meerdaadse samenloop. Tot slot stelt eiseres dat geen beoordeling van de beboeting heeft plaats-gevonden op proportionaliteit, subsidiariteit en evenredigheid. De minister had naar het oordeel van eiseres niet zonder meer het beleid mogen toepassen, maar de hoogte van de bestuurlijke boete moeten afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze kan worden verweten.
3. Blijkens artikel 5.3:1, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) is met uitsluiting van hetgeen in het Arbeidstijdenbesluit is bepaald, dit hoofdstuk van toepassing op arbeid, verricht door een bemanningslid aan boord van schepen waarop de Binnenvaartwet van toepassing is.
Ingevolge artikel 5.3:1, tweede lid, van het Atbv is in afwijking van het eerste lid en met uitsluiting van hetgeen in het Arbeidstijdenbesluit is bepaald, paragraaf 6.6 van overeenkomstige toepassing op arbeid, verricht door bemanningsleden aan boord van de in dat lid bedoelde schepen gedurende de tijd dat dit schip dienst doet in havensleepdienst als bedoeld in artikel 6.1:1, onderdeel b.
Ingevolge artikel 5.5:3, eerste lid, van het Atbv organiseren de werkgever en de gezagvoerend schipper de arbeid zodanig, dat een bemanningslid dat arbeid verricht bij exploitatiewijze A1, een ononderbroken rusttijd heeft van ten minste 8 uren in een aaneengesloten tijdruimte van 24 uren, te rekenen vanaf het einde van iedere ononderbroken rusttijd van ten minste 8 uren.
Ingevolge het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde rusttijd gelegen buiten de vaartijd.
Ingevolge artikel 8:3a van het Atbv levert het niet naleven van de artikelen 5.5:2 en 5.5:3, eerste lid, een overtreding op.
Artikel 10:5, tweede lid, van de Atw bepaalt dat voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft een daartoe door Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Het derde lid bepaalt dat de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Artikel 10:7, eerste lid, van de Atw bepaalt dat de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie bedraagt, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Het derde lid bepaalt dat de verhoging van de bestuurlijke boete, bedoeld in het tweede lid, 200 procent bedraagt indien zowel de overtreding als de eerdere overtreding, bedoeld in dat lid, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen als ernstige overtredingen.
Ingevolge de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (binnenvaart) wordt bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Atw voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete binnenvaart’, die als bijlage bij deze beleidsregel is gevoegd (de Tarieflijst).
Op grond van de Tarieflijst bedraagt het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 5.5:3, eerste lid, van de Atbv respectievelijk € 300,- (boetefeitcode ATB-v 5.5.07), € 600,- (boetefeitcode ATB-v 5.5.08), € 900,- (boetefeitcode ATB-v 5.5.09) en € 1.200,- (boetefeitcode ATB-v 5.5.10).
4. Aan het bestreden besluit heeft het voornoemde boeterapport van 2 juni 2015 ten grondslag gelegen. De bedrijfsinspectie had betrekking op de naleving van bepalingen uit de Atw, de Atbv en de Binnenvaartwet ten aanzien van het binnenschip ‘ [naam schip] ’. De bedrijfs-inspectie is aangekondigd ingesteld en heeft betrekking op het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2015. Het onderzoek is specifiek gericht op het voeren van een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Geconstateerd is dat de bemanningsleden [naam werknemer1] , [naam werknemer2] en [naam werknemer3] niet de voor de exploitatiewijze A1 voorgeschreven rusttijden hebben genoten. Er zijn in de onderzochte periode in totaal dertien overtredingen geconstateerd.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de onderhavige dertien overtredingen betrekking hebben op exploitatiewijze A1. Uit het boeterapport blijkt immers dat het aantal benodigde bemanningsleden behorende bij exploitatiewijze B niet aan boord was. De minister heeft vastgesteld dat de aanwezige bemanning wel voldeed aan de minimale bemanningssterkte van exploitatiewijze A1. In zoverre had eiseres kunnen voldoen aan het rusttijdenregime behorende bij exploitatiewijze A1. Eiseres betwist die overtredingen op zich niet.
6. De overtredingen zijn vastgesteld op basis van geldende regelgeving met betrekking tot de vaar- en rusttijden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat deze regelgeving niet moet worden toegepast omdat deze verouderd zou zijn. Dat die regelgeving op het punt van de minimale sterkte van de bemanning volgens eiseres en Bedet onderwerp van discussie is, doet er niet aan af dat die regelgeving thans nog onverkort geldt. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de minister op goede gronden maatgevend heeft geacht of in de periode 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2015 op het binnenschip ‘ [naam schip] ’ werd voldaan aan hetgeen in de regelgeving over de vaar- en rusttijden is bepaald.
7. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister heeft verzuimd aan te geven op welke [naam werknemer1] de overtredingen betrekking hebben, nu op haar binnenschip als stuurman twee bemanningsleden met die naam werkzaam zijn. Ter zitting is namens eiseres verklaard dat in de tijdvakken zoals genoemd in het boeterapport die betrekking hebben op [naam werknemer1] er maar één persoon met die naam werkzaam was en dat bij eiseres bekend is wie die persoon is. Volgens de minister is in de relevante periode maar één [naam werknemer1] in het vaartijdenboek als stuurman genoemd en heeft de vastgestelde overtredingen alleen op deze [naam werknemer1] betrekking. Nu eiseres bekend is met de in het vaartijdenboek genoemde [naam werknemer1] en de overtredingen, waarbij deze naam is genoemd alleen betrekking hebben op deze persoon, is er geen sprake van verwarring over de in verband met de overtredingen genoemde bemanningslid [naam werknemer1] . Voorts wordt overwogen dat de verplichtingen uit de Atw en de daarop berustende bepalingen rusten op eiseres en niet op [naam werknemer1] . Een eventuele onduidelijkheid over de persoon van [naam werknemer1] kan eiseres dan ook niet baten.
8. De omstandigheden dat het vaartijdenboek al tien jaar wordt goedgekeurd en dat de Inspectie niet duidelijk kan maken hoe het vaartijdenboek moet worden ingevuld, zoals namens eiseres aangevoerd, zijn naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheden die kunnen leiden tot het afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. De oplegging hiervan is niet geschied vanwege een onjuiste invulling van het vaartijdenboek, maar op grond van onbetwiste overtredingen van vaar- en rusttijden tijdens A1-vaarten in januari 2015 van de voornoemde bemanningsleden.
Voor zover eiseres hiermee beoogt te betogen dat de minister het vertrouwen heeft gewekt dat eiseres met de door haar toegepaste exploitatiewijze niet in overtreding was, faalt dit betoog. Niet is gebleken van een aan de minister toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Ter zitting heeft de minister in dit verband toegelicht dat tijdens een eerdere controle op 26 augustus 2014 is vastgesteld dat het motorschip in exploitatiewijze B voer. De rusttijden worden dan niet gecontroleerd, omdat er continu mag worden gevaren. Verder heeft Rijkswaterstaat op 22 oktober 2014 aan eiseres een waarschuwing gegeven, omdat de overtreding buiten heterdaad is geschied. Aan deze omstandigheden kon eiseres derhalve niet de goedkeuring van de door haar gehanteerde exploitatiewijze ontlenen.
9. Ten aanzien van de door eiseres overgelegde e-mail van politiemedewerker [naam politiemedewerker] kan naar het oordeel van de rechtbank niet die betekenis worden gehecht die zij daaraan gehecht wil zien, omdat alle bemanningsleden in het vaartijdenboek zijn geregistreerd zonder de opmerking dat een van hen uitsluitend aan boord was voor laad- en loshandelingen.
10. De rechtbank overweegt dat het bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 5.5:3 van het Atbv om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister gaat. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Dergelijk beleid vindt zijn basis in artikel 10:7 van de Atw. Voor zover eiseres betoogt dat de opgelegde boete niet is gebaseerd op een wet in formele zin, faalt dit betoog dus.
Ook indien het beleid als zodanig door de bestuursrechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moet worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient die boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De bestuursrechter toetst zonder terughoudend-heid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
11. Bij het opleggen van boetes hanteert de minister de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (binnenvaart). De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de opgelegde boetes in overeenstemming is met de beleidsregel. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat bij de vaststelling van de beleidsregel rekening is gehouden met de proportionaliteit tussen de hoogte van de boete en de met strafbaarstelling te dienen doelen.
Voor zover eiseres betoogt dat sprake is van meerdaadse samenloop en conform de regeling in het Wetboek van Strafrecht geen cumulatie van de overtredingen mag plaatsvinden, faalt dit betoog. Nog daargelaten of het juist is dat in het strafrecht ten aanzien van overtredingen geen cumulatie van geldboetes mag plaatsvinden, onderschrijft de rechtbank het standpunt van de minister en overweegt daarbij dat artikel 5:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet op de zogenaamde meerdaadse samenloop. De rechtbank stelt vast dat in dit geval weliswaar sprake is van meerdere gedragingen binnen een onderzoeksperiode, maar dat elk geconstateerd beboetbaar feit op zichzelf staat en kon worden beboet. Aldus wordt voldaan aan artikel 10:5, derde lid, van de Atw. Voorts stelt de rechtbank vast dat de wettelijke voorschriften en beleidsregels geen maximum aan de cumulatie van de boetes stellen. Zoals overwogen door de AbRS in de uitspraak van 11 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH5515 is dat rechtens niet onjuist. Gezien de zwaarte van de geconstateerde overtredingen, acht de rechtbank de hoogte van de boetebedragen in beginsel passend en geboden.
12. Het betoog van eiseres dat de bestuurlijke boete onevenredig is en daarom gematigd moet worden, kan niet slagen. Daartoe is allereerst redengevend dat de overtredingen een direct gevolg kunnen hebben voor de veiligheid van de binnenvaart en de veiligheid en het welzijn van werknemers. Er is derhalve sprake van een zwaarwegend belang dat met het opleggen van de boetes is gediend. Eiseres heeft voorts onvoldoende aangetoond dat er sprake is van een financiële noodsituatie en dat zij door de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig wordt getroffen. In dit verband is mede van belang dat op verzoek van eiseres tussen partijen een betalingsregeling is overeengekomen, inhoudende dat het boetebedrag van € 11.100,- door eiseres middels termijnbetaling binnen twaalf maanden zal worden voldaan. Ter zitting is gebleken dat eiseres conform deze betalings-regeling al acht termijnen heeft betaald.
13. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de minister voor de dertien geconstateerde overtredingen op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiseres heeft opgelegd van € 11.100,-.
14. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. J.M.B. van Overdijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.