Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/8078 WET
uitspraak van 5 juli 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.J.J.M. Janssen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 november 2015 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van een aanvraag voor een onderwijsvoorziening - te weten het vervangen van dakbedekking en isolatie van een deel van de laagbouw - voor basisschool [naam basisschool] te [vestigingsplaats basisschool] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 26 mei 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde en [vertegenwoordiger eiseres] en [vertegenwoordiger eiseres2] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y. Bons, [vertegenwoordiger verweerder] en [vertegenwoordiger verweerder2] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 29 januari 2013 heeft eiseres in het kader van het Huisvestigingsprogramma Onderwijs 2014 (hierna: HPO 2014) een aanvraag ingediend voor een voorziening ten behoeve van basisschool [naam basisschool] te [vestigingsplaats basisschool] , te weten het vervangen van dakbedekking en isolatie van een deel van de laagbouw. De kosten worden volgens de door eiseres ingediende rapportage van Dyade Zuid-West Nederland van 28 januari 2013 geraamd op in totaal
€ 153.542,86.
Op 4 juni 2013 en 23 oktober 2013 hebben inspecteurs van de gemeente Roosendaal geconstateerd dat het dak in een redelijke conditie verkeert en conform de NEN 2767- normering op een conditiescore 3 uitkomt.
Op 10 december 2013 heeft het college het Programma voorzieningen huisvesting onderwijs gehonoreerde aanvragen en het Overzicht niet gehonoreerde aanvragen 2014 vastgesteld. Hierin is vastgelegd dat de aanvraag van eiseres niet is gehonoreerd, omdat de dakbedekking van de laagbouw in redelijke conditie verkeert. Periodiek onderhoud en schoonmaak van dak en dakranddetails zijn voor rekening van het schoolbestuur.
Bij besluit van 18 december 2013 (primair besluit) is eiseres in kennis gesteld van deze stukken.
In reactie op het besluit van 18 december 2013 is door eiseres op 23 december 2013 een brief aan het college gezonden. Deze brief heeft het college aangemerkt als bezwaarschrift. Op 20 maart 2014 is een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
Op 12 mei 2014 heeft een hoorzitting van de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de Commissie) plaatsgevonden. Eiseres heeft haar bezwaren toegelicht. De Commissie heeft het college geadviseerd om een nadere motivering van het besluit te overleggen.
Bij brief van 15 juli 2014 heeft het college de nadere motivering aan eiseres gezonden. Op 9 oktober 2014 heeft eiseres een schriftelijke reactie ingediend.
Op 10 november 2014 heeft wederom een hoorzitting bij de Commissie plaatsgevonden. De Commissie heeft eiseres en het college geadviseerd met elkaar in overleg te treden en gezamenlijk één onafhankelijk deskundig adviesbureau aan te wijzen omtrent de aanvragen HPO 2014. In dit advies zullen de conditiescores volgens de NEN 2767-normering worden bepaald en zal worden aangegeven of de vastgestelde gebreken hersteld kunnen worden middels regulier onderhoud of dat er elementen vervangen dienen te worden.
Partijen hebben Koëter Vastgoed Adviseurs (hierna: Koëter) op 23 maart 2015 als adviesbureau aangewezen.
Op 19 mei 2015 is basisschool [naam basisschool] door een inspecteur van Koëter geïnspecteerd aan de hand van de NEN 2767-normering. Hierbij aanwezig waren zowel een vertegenwoordiger van eiseres als van het college. Op 10 juni 2015 heeft Koëter een concept-rapportage ingezonden. Eiseres heeft op 2 juli 2015 hierop gereageerd. Op 8 juli 2015 is de rapportage ongewijzigd definitief vastgesteld. Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld door de Commissie, heeft eiseres op 1 oktober 2015 wederom gereageerd op de rapportage van Koëter.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft de motivering van de technische condities en voor wat betreft de weigeringsgrond. Onder nadere motviering en met aanhechting van de rapportage van Koëter heeft het college het primaire besluit in stand gelaten.
2. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de rapportage van Koëter niet aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd. Zij wijst erop dat een aantal gebreken ten onrechte niet zijn meegenomen in de conditiescore. Enkel één perforatie en zwakke reparaties zijn meegenomen. Koëter heeft niet gereageerd op het standpunt van eiseres dat ook gebreken in andere bouwelementen moeten worden meegenomen. Eiseres wijst erop dat de rapportage van Koëter afwijkt van eerdere opnames van Van Aerle De Laat Onderwijs BV en Dyade Zuid-West Nederland. Noch door Koëter noch door het college is een verklaring gegeven voor deze afwijking.
De conditiescore 2 waar Koëter vanuit gaat is onjuist. Eiseres wijst er in dit verband op dat het dak 20 jaar oud is en er de afgelopen vier jaar 19 reparaties zijn uitgevoerd.
Eiseres heeft het bureau BDA Dak en Geveladvies BV te Gorinchem (hierna: BDA) opdracht gegeven een inspectie uit te voeren en advies te geven over het onderhoud. In de rapportage van 12 januari 2016 wordt geconcludeerd dat ongeveer 40% van de dakbedekking in slechte conditie verkeert en op zeer korte termijn dient te worden vervangen. De overige 60% van de dakbedekking is in matige conditie en de resterende levensduur is ongeveer 3 jaar. Geadviseerd wordt groot onderhoud uit te voeren aan het gehele dak. De conditiescore komt volgens BDA uit op 4 en 5 voor de gootzone. BDA heeft veel feitelijke onjuistheden in de rapportage van Koëter geconstateerd.
3. Op grond van artikel 91, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk burgemeester en wethouders ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling (…).
Op grond van artikel 92, eerste lid, onder b, van de WPO wordt voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Op grond van artikel 94, eerste lid, van de WPO dient het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat een voorziening in de huisvesting wenst, een aanvraag voor opneming van die voorziening op het programma, bedoeld in artikel 95, in bij burgemeester en wethouders.
Op grond van artikel 95, eerste lid, van de WPO stellen burgemeester en wethouders, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen in de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Het programma heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, onderdelen a, b en c.
Op grond van artikel 95, tweede lid, van de WPO omvat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 92, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor niet door de gemeente in stand gehouden scholen alsmede voorzieningen die nodig zijn voor door de gemeente in stand gehouden scholen.
Op grond van artikel 100, eerste lid, van de WPO wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92,
de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b,
de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen of onderwijskundige ontwikkelingen, zulks met inachtneming van het bepaalde in artikel 102, eerste lid, onderdelen c en d,
op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt,
het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel, of
de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
In artikel 7, tweede lid, onder c, van de Verordening voorzieningen onderwijshuisvesting (de Verordening) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een rapportage waaruit de bouwkundige noodzaak blijkt indien het een voorziening betreft bestaande uit onderhoud aan een gebouw van een school voor basisonderwijs.
In artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald dat de aangevraagde voorzieningen waarmee in het jaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma een aanvang kan worden gemaakt, voor zover het college heeft vastgesteld dat geen van de in de WPO opgenomen weigeringsgronden van toepassing zijn, in aanmerking komen voor plaatsing op het programma. Daarbij past het college de regels toe met betrekking tot de beoordelingscriteria als bedoeld in bijlage I van de verordening.
In artikel 1.11 van bijlage I van de Verordening is bepaald dat de voorziening onderhoud bestaat uit:
a. onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw voor zover omschreven in het overzicht 'onderhoud primair onderwijs';
b. (algehele) vervanging van binnenkozijnen en binnendeuren (inclusief hang- en sluitwerk);
c. algehele vervanging van radiatoren, convectoren en leidingen voor centrale verwarming.
De noodzaak van onderhoud blijkt uit het feit dat het gevraagde gebouwelement of een gedeelte daarvan ten minste in een matige conditie verkeert volgens de bouwkundige opname zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder c, terwijl regulier onderhoud door het bevoegd gezag niet langer volstaat.
In artikel 1.12 van bijlage I van de Verordening is bepaald dat de noodzaak van herstel van constructiefouten blijkt uit een bouwkundige rapportage waarin wordt vastgesteld dat het gaat om (herstel van) een constructiefout.
4. Ter beoordeling ligt de vraag voor of de gevraagde onderwijsvoorziening voor het vervangen van de dakbedekking en isolatie van een deel van de laagbouw van basisschool [naam basisschool] terecht is geweigerd.
Bij beantwoording van die vraag is naar het oordeel van de rechtbank de conditie van het dak ten tijde van het primaire besluit in beginsel doorslaggevend. In het bestreden besluit is het college echter uitgegaan van de conditie van het dak ten tijde van de inspectie door Koëter op 19 mei 2015. De rechtbank acht het niet in het nadeel van eiseres dat in het bestreden besluit naar de conditie van het dak op een latere datum is gekeken.
5. Het college stelt zich op het standpunt dat de gevraagde voorziening niet noodzakelijk is en daarom op grond van artikel 100, eerste lid, onder f, van de WPO moet worden geweigerd. Het college wijst voor wat betreft de onderbouwing van zijn standpunt naar de rapportage van Koëter. Koëter concludeert dat sprake is van een conditiescore 2. Het gebrek is ernstig, de intensiteit kan als eindstadium worden gekwalificeerd, maar de omvang is gering, namelijk minder dan 2%. Er is slechts regulier onderhoud nodig dat volgens het college voor rekening van de school komt. Het college geeft aan dat de rapportage van Koëter op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en neemt de conclusies zonder meer over. Het college stelt te mogen uitgaan van het advies van een deskundige. Het college twijfelt niet aan de werkwijze van Koëter en wijst op er dat eiseres heeft ingestemd met de offerte. Het college benadrukt dat ook iemand namens eiseres aanwezig was bij de inspectie door Koëter.
6. Voor de rechtbank staat de deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Koëter buiten twijfel. Daarom kwalificeert de rechtbank de rapportage van Koëter van 8 juli 2015 als deskundigenadvies.
Krachtens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag het college de rapportage van 8 juli 2015 in beginsel aan de motivering van zijn besluitvorming ten grondslag leggen, tenzij deze wat betreft wijze van totstandkoming of inhoud ernstige gebreken vertoont.
De rechtbank oordeelt dat de rapportage van Koëter van 8 juli 2015 geen gebreken vertoont. De rapportage in kwestie is namelijk opgesteld door een terzake deskundig persoon, compleet gedocumenteerd, en voorzien van inzichtelijke redeneringen en conclusies die logisch op die redeneringen aansluiten.
De opdracht aan Koëter zoals beide partijen deze hebben getekend, hield in dat de dakbedekking aan een visuele inspectie zou worden onderworpen. De inspectie zou worden uitgevoerd volgens de NEN 2767-normering. Ter zitting heeft de heer Koëter toegelicht dat conform deze opdracht enkel de dakbedekking en niet bijvoorbeeld de isolatie en verbindingselementen bij de inspectie zijn betrokken. Conform de tussen partijen afgesproken NEN 2767-normering komt Koëter in de rapportage tot de conditiescore 2.
7. Het oordeel van de rechtbank wijzigt niet na kennisneming van de – door eiseres in het geding gebrachte – rapportage van BDA van 12 januari 2016. Daartoe wordt overwogen dat eiseres eerst 7 maanden nadat een inspecteur van Koëter het dak heeft geïnspecteerd, op 10 december 2015 een tegenonderzoek door BDA heeft laten uitvoeren. Dit onderzoek door BDA geeft – onder meer in verband met het tijdverloop tussen beide onderzoeken – onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek zoals door Koëter is verricht, onzorgvuldig zou zijn geweest. Daarbij speelt dat partijen met de Commissie hebben afgesproken dat een adviesbureau zou worden ingeschakeld om de conditiescores volgens de NEN 2767-normering te bepalen en om aan te geven of de vastgestelde gebreken kunnen worden hersteld. Indien eiseres was dat dit een te beperkte onderzoeksopdracht zou zijn, had het op haar weg gelegen hier tijdig melding van te maken. Nu het door Koetër uitgevoerde onderzoek volgens de NEN 2767-normering naar het oordeel van de rechtbank een voldoende basis kan vormen voor de beoordeling van de conditie van het dak, kan aan het door BDA verrichte onderzoek niet die waarde worden toegekend die eiseres daaraan toegekend wenst te zien.
8. Nu Koëter heeft aangegeven dat sprake is van conditiescore 2 en dat de dakbedekking periodiek dient te worden onderhouden, alsmede de slecht uitgevoerde reparaties hersteld dienen te worden, heeft het college op goede gronden aangenomen dat slechts regulier onderhoud aan de orde is dat voor rekening van eiseres dient te komen. Het college heeft zich eveneens op goede gronden op het standpunt gesteld dat gevraagde voorziening in de huisvestiging niet noodzakelijk is en heeft op grond van artikel 100, eerste lid, onder f, van de WPO de gevraagde onderwijsvoorziening terecht geweigerd.
9. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.