Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/1264 WET
uitspraak van 20 juni 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] [land eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. R.B.M. Poppelaars,
en
de burgemeester van de gemeente Roosendaal, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit) van de burgemeester inzake de sluiting van de woning aan het [verhuurde woning van eiser] voor de duur van één jaar op grond van artikel 13b van de Opiumwet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 12 mei 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.N. Sanders en mr. E. Spierings.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is eigenaar van de woning aan het [verhuurde woning van eiser] .
Op 22 april 2015 heeft de politie in de woning een in werking zijnde hennepdrogerij aangetroffen met 14,62 kilogram henneptoppen. Eiser had de woning op dat moment verhuurd aan een derde en bewoonde de woning zelf niet.
Naar aanleiding van het aantreffen van de henneptoppen heeft de burgemeester eiser bij brief van 4 mei 2015 een schriftelijke waarschuwing gestuurd onder verwijzing naar de Nota Cannabisbeleid 2009 gemeente Roosendaal (Nota).
Eiser heeft bij brief van 21 mei 2015 gereageerd op de waarschuwing en onder meer medegedeeld dat hij de huurovereenkomst heeft ontbonden.
Op 9 juli 2015 heeft de politie in de woning een hoeveelheid van 292 gram half gedroogde hennep aangetroffen. De woning werd op dat moment verhuurd aan een gezin. Eiser bewoonde de woning zelf niet.
Bij brief van 16 juli 2015 heeft de burgemeester eiser medegedeeld dat hij in verband met de herhaalde overtreding van de Opiumwet voornemens is aan eiser een last onder bestuursdwang op te leggen, inhoudende dat de woning voor de duur van drie jaar dient te worden gesloten.
Eiser heeft zijn zienswijze daarover bij brief van 24 juli 2015 naar voren gebracht.
Bij besluit van 26 augustus 2015 (primair besluit) heeft de burgemeester eiser overeenkomstig de Nota gelast de woning met ingang van 14 september 2015 voor de duur van drie jaar te sluiten. Wanneer aan de last geen gevolg wordt gegeven, zal de burgemeester het pand met toepassing van bestuursdwang laten afsluiten.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hij heeft zijn bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de Commissie voor de bezwaarschriften (commissie) van
9 november 2015.
De commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en een sluiting voor de duur van zes maanden te gelasten.
Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen ten aanzien van de sluitingsduur van drie jaar. De burgemeester heeft daaraan samengevat ten grondslag gelegd dat een sluiting gedurende drie jaar verder strekt dan noodzakelijk is om de overtreding te herstellen en een nieuwe overtreding te voorkomen. Voor zover het beleid strekt tot sluiting van woningen en lokalen gedurende drie jaar, is het beleid in strijd met het recht en dient het daarom op dat punt buiten toepassing te blijven. De burgemeester heeft de sluitingstermijn van de woning bepaald op één jaar.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is bekend onder zaaknummer BRE 16/1263 WET. Bij uitspraak van 11 april 2016 (niet gepubliceerd) heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang.
2. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat, hoewel de belangenafweging er ook volgens hem niet toe diende te leiden dat van sluiting van de woning zou worden afgezien, de belangenafweging wel aanleiding had dienen te geven voor het verkorten van de sluitingstermijn. De vaststelling van de sluitingstermijn van één jaar is onvoldoende gemotiveerd.
3.1
Op grond van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende (a) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en (b) de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 3 van de Opiumwet bepaalt dat het verboden is een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
a. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
b. te telen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
c. aanwezig te hebben;
d. te vervaardigen.
Hennep is op lijst II, bedoeld in artikel 3 van de Opiumwet geplaatst.
Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
3.2
Teneinde invulling te geven aan de beleidsvrijheid die hem in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is toegekend, heeft de burgemeester de Nota vastgesteld, laatstelijk gewijzigd per 20 juni 2011.
In 7.3. van de Nota (“Aanpak illegale verkoop vanuit woningen”) is vermeld dat
uitgangspunt van het handhavingsbeleid is dat indien in woningen dan wel in of bij
woningen behorende erven soft- en/of harddrugs worden verkocht, afgeleverd of
verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn wordt opgetreden volgens het “one strike you
are out”-principe.
Bij verkoop, aflevering of verstrekking dan wel daartoe aanwezig zijn van een middel als bedoeld in lijst I (harddrugs) volgt na de eerste constatering sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet voor een periode van drie jaar.
Bij verkoop, aflevering of verstrekking dan wel daartoe aanwezig zijn van een middel als bedoeld in lijst II (softdrugs) volgt na de eerste constatering een waarschuwing op grond van artikel 13b van de Opiumwet en na de tweede constatering sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet voor een periode van drie jaar.
4. Tussen partijen is niet in geschil dat op 22 april 2015 in de woning 14,62 kilogram (natte/droge) henneptoppen zijn aangetroffen en dat op 9 juli 2015 in de woning 292 gram (half gedroogde) hennep is aangetroffen. Evenmin is in geschil dat deze hoeveelheden als handelshoeveelheden moeten worden aangemerkt.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) is bij de aanwezigheid van een hoeveelheid drugs in een pand die groter is dan een hoeveelheid voor eigen gebruik, in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Eiser heeft dat ook niet weersproken. Als gevolg van de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in de woning was de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen strekkende tot de sluiting van de woning.
Eiser heeft nadrukkelijk niet weersproken dat de burgemeester in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet en heeft kunnen besluiten om een last tot woningsluiting aan eiser op te leggen. Eisers beroep komt er in de kern op neer dat de sluitingstermijn van één jaar niet evenredig is en dat de burgemeester de vaststelling van deze termijn onvoldoende heeft gemotiveerd.
De rechtbank merkt op dat de burgemeester bij de vaststelling van de sluitingstermijn beschikt over beslissingsruimte. Gelet op het doel van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, te weten de preventie en beheersing van de uit het drugsgebruik voortvloeiende risico's voor de volksgezondheid en het voorkomen van nadelige effecten van de handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden (Memorie van Toelichting bij artikel 13b van de Opiumwet, Kamerstukken II 1996/97, 25 324 nr. 3, blz. 5) mag de burgemeester bij de vaststelling van de sluitingstermijn betrekken de noodzaak om de bekendheid van een inrichting als drugsadres teniet te doen, de rust in de directe omgeving te doen wederkeren of herhaling van ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen alsmede een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen. Nu een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerde last tot woningsluiting strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb, mag die last er slechts toe strekken overtredingen van de Opiumwet -zoals door de burgemeester geconstateerd op grond van artikel 13b, eerste lid, van deze wet- te beëindigen en te voorkomen. Een verdergaande uitoefening van deze bevoegdheid zou tot gevolg hebben dat de sanctie niet enkel meer het karakter van herstelmaatregel heeft maar een leedtoevoegend karakter krijgt (zie onder andere de uitspraak van de AbRS van 9 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187).
Het in de Nota neergelegde beleid strekt tot sluiting gedurende drie jaar. Zoals uit het bestreden besluit blijkt heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat het beleid op dat punt in strijd is met het recht en daarom op dat punt buiten toepassing dient te blijven. Tijdens de zitting is namens de burgemeester naar voren gebracht dat hij een vaste gedragslijn hanteert, inhoudende dat de sluitingsduur één jaar bedraagt. De burgemeester is voornemens de vaste gedragslijn op te nemen in het nieuwe beleid.
Ter zitting is namens de burgemeester verklaard dat het beleid zoals dat in de Nota is neergelegd officieel niet is gewijzigd. Het moet er daarom voor worden gehouden dat het beleid strekkende tot sluiting gedurende drie jaar nog altijd geldt. Dat de burgemeester zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het beleid ten aanzien van de sluitingsduur in strijd is met het recht en daarom buiten toepassing moet blijven, maakt dat niet anders. Nu ervan moet worden uitgegaan dat het beleid ook op dit punt nog altijd geldt, ontbreekt de ruimte voor het toepassen van een vaste gedragsregel, nog los van de vraag of de beslissing van de burgemeester om de sluitingsduur voortaan tot één jaar te beperken als vaste gedragsregel kan worden aangemerkt.
Een beleidsregel, zoals neergelegd in de Nota, die inhoudt dat een woning nadat wegens de eerste constatering wegens de aanwezigheid van softdrugs in een woning een waarschuwing is gegeven, bij een tweede constatering van softdrugs in die woning zonder meer wordt gesloten voor de duur van drie jaar, komt naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het karakter van herstelmaatregel van een last tot woningsluiting op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Een beleidsregel die voorziet in een sluiting zonder meer voor een aanzienlijke periode houdt onvoldoende rekening met het hierboven genoemde uitgangspunt dat de uitoefening van de bevoegdheid niet verder mag strekken dan nodig om de bekendheid van een inrichting als drugsadres teniet te doen, de rust in de directe omgeving te doen wederkeren of herhaling van ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen alsmede een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen.
De burgemeester heeft in de beslissing op bezwaar onderkend dat de beleidsregel in zoverre onredelijk moet worden geacht en dat die beleidsregel daarom buiten toepassing moet blijven. De burgemeester heeft de duur van de sluiting bepaald op één jaar.
In het geval van eiser acht de burgemeester in het licht van het doel van de sluiting van de woning, te weten bescherming van de openbare orde, het teniet doen van de bekendheid van de woning als drugspand, en het laten terugkeren van de rust, een sluitingstermijn van één jaar niet in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De burgemeester heeft daarbij meegewogen dat in het geval van eiser sprake is geweest van twee ernstige overtredingen in een korte tijdsperiode. Op grond daarvan is er volgens de burgemeester sprake van een ernstig gevaar voor de openbare orde en de volksgezondheid, terwijl er bij dergelijke hoeveelheden drugs bovendien rekening gehouden moet worden met criminele activiteiten in en rondom de woning, die overlast veroorzaken voor de wijk. Een sluiting van een jaar is gelet op het doel van de sluiting en de aard en ernst van de overtreding noodzakelijk en redelijk. Met een kortere sluiting zal het beoogde doel naar het oordeel van de burgemeester niet of onvoldoende worden bereikt.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de burgemeester bij de vaststelling van de sluitingsduur ten onrechte geen acht heeft geslagen op de inspanningen die hij heeft verricht om te voorkomen dat in de woning overtredingen van de Opiumwet zouden plaatsvinden. Eiser heeft nadat op 22 april 2015 hennep in de woning was aangetroffen de huurovereenkomst met de toenmalige huurder ontbonden. Eiser heeft zorgvuldigheid betracht bij het vinden van een nieuwe, betrouwbare huurder en bij de keuze voor de laatste huurders bewust gekozen voor een gezin met een kind. Eiser kende het gezin sinds 2014 en de beide volwassenen hadden een baan. Daarnaast heeft eiser tijdens de huurperiode regelmatig controles uitgevoerd in de woning en bij de buren gevraagd of er bijzonderheden waren waargenomen. Nadat op 9 juli 2015 opnieuw hennep in de woning is gevonden, heeft eiser de huurovereenkomst ontbonden en alle assistentie verleend aan de politie, ondanks het feit dat hij als gevolg daarvan bedreigd werd. Eisers inspanningen hebben bijgedragen aan de bescherming van de openbare orde en hadden aanleiding moeten geven een kortere sluitingsduur vast te stellen, aldus eiser. Dat de inspanningen van belang zijn bij de vaststelling van de sluitingsduur, volgt ook uit de omstandigheid dat blijkens de Nota één van de voorwaarden waaronder om opheffing van de last kan worden verzocht is dat een plan kan worden overgelegd waaruit volgt op welke wijze nieuwe overtredingen zullen worden voorkomen.
Uit het bestreden besluit, noch het primaire besluit blijkt dat de burgemeester bij het bepalen van de sluitingsduur acht heeft geslagen op eisers inspanningen. De burgemeester heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de mate van persoonlijke verwijtbaarheid geen rol kan spelen bij het vaststellen van de sluitingsduur, omdat de last tot woningsluiting pandgebonden is. Wanneer rekening gehouden zou worden met persoonlijke verwijtbaarheid en met inspanningen om overtreding van de Opiumwet te voorkomen, zou dat kunnen leiden tot de ongewenste situatie dat de duur van de aan een verhuurder opgelegde last tot woningsluiting afwijkt van de duur van de aan de huurder opgelegde last met betrekking tot diezelfde woning. Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester eisers inspanningen, wat daar verder ook van zij, terecht niet heeft betrokken in de vaststelling van de sluitingsduur. Dat blijkens de Nota één van de voorwaarden voor het opheffen van een sluiting is dat een plan dient te worden overgelegd waaruit blijkt op welke wijze zal worden voorkomen dat er opnieuw overtredingen van de Opiumwet plaatsvinden, maakt dat niet anders. Het verzoek om opheffing kan worden toegewezen als het op basis van nieuwe feiten en omstandigheden aannemelijk is dat er in de toekomst niet opnieuw overtredingen van de Opiumwet zullen worden gepleegd in de woning, terwijl de woningsluiting op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een reactie vormt op overtredingen die zich, in weerwil van eventuele inspanningen, reeds hebben voorgedaan.
Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat een sluitingsduur van één jaar verder strekt dan noodzakelijk om de met de woningsluiting beoogde doelen te bereiken. Eiser heeft daarbij gewezen op het beleid van omringende gemeentes, waarin een sluitingsduur korter dan één jaar wordt gehanteerd.
Aan het beleid van omringende gemeentes komt niet het gewicht toe dat eiser daaraan gehecht wil zien, aangezien aan de burgemeester beleidsvrijheid toekomt. Dat de burgemeester beleidsvrijheid toekomt, laat onverlet dat hij in het licht van het feit dat de sluitingsduur niet verder mag strekken dan noodzakelijk om de met de woningsluiting beoogde doelen te bereiken, aannemelijk dient te maken dat een sluitingsduur van één jaar voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De burgemeester is daar naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet in geslaagd. De algemene stelling dat de gemeente Roosendaal een grensgemeente is waar de drugsproblematiek zich als gevolg van het nulbeleid dreigt te verplaatsen van het centrum naar de woonwijken, is daarvoor niet voldoende. Ook met inachtneming van het feit dat binnen een tijdsbestek van drie maanden twee keer hennep in de woning is aangetroffen, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat in dit individuele geval een sluiting gedurende één jaar noodzakelijk is om de met de woningsluiting beoogde doelen te bereiken. De rechtbank acht de last inhoudende dat eisers woning gedurende één jaar moet worden gesloten dan ook in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel.
5. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Omdat woningsluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet een bevoegdheid van de burgemeester betreft, ziet de rechtbank geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal de burgemeester daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
De rechtbank zal de burgemeester veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, mr. M. Breeman en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.