ECLI:NL:RBZWB:2016:2618

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 15/410 WABOM

uitspraak van 28 april 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam stichting] , te [vestigingsplaats] , eiseres,

gemachtigde: drs. J.G. Vollenbroek,

gedeputeerde staten van Zeeland, verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam bedrijf], te [vestigingsplaats2] ,

gemachtigde: mr. C.L. Knijff.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 december 2014 (bestreden besluit) van gedeputeerde staten inzake de afwijzing van haar verzoek om aanpassing van de omgevingsvergunning van [naam bedrijf] te [vestigingsplaats2] .

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 25 februari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] , ing. J.M. Olijslager en ir. J.G.F. van Kempen (allen werkzaam bij afdeling Vergunningen RUD Zeeland). [naam bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam gemachtigde] , mr. A. van Dijk en [naam vertegenwoordiger2] .

De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met drie weken verlengd.

Overwegingen

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

[naam bedrijf] drijft een olieraffinaderij op het adres [adres] te [vestigingsplaats2] . Het bedrijf beschikt, als rechtsopvolger van [naam bedrijf2] , over een vergunning voor het in werking hebben van een inrichting bestemd voor het raffineren, kraken of vergassen van aardolie of aardoliefracties. Op grond van die vergunning heeft zij de mogelijkheid om twee soorten brandstof in te zetten, namelijk olie en gas in de verhouding 25% / 75%. De meest recente revisievergunning van 3 maart 2009 is met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3940, onherroepelijk geworden.

Bij brief van 2 juli 2012 heeft eiseres samen met [naam bedrijf3] een verzoek ingediend om aanpassing van de omgevingsvergunning in die zin, dat de stof- en metalenemissies worden aangepast op 100% gasstook, waarbij de stofemissie per emissiepunt niet meer mag bedragen dan 20 mg/Nm3, voor zover volgens het BEESA niet rechtstreeks 5 mg/Nm3 van toepassing is. De vergunde bubbels voor stof en metalen kunnen dan vervallen. Gedeputeerde staten hebben een ontwerpbesluit tot afwijzing van dat verzoek en ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van [naam bedrijf] met alle daarbij behorende stukken met ingang van 20 december 2012 gedurende zes weken ter inzage gelegd en hebben het voorgenomen besluit gepubliceerd op 19 december 2012. Tegen dat ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingediend door [naam bedrijf3] , [naam bedrijf] en de Inspectie Leefomgeving en Transport.

Vervolgens hebben gedeputeerde staten bij het bestreden besluit het verzoek van eiseres en [naam bedrijf3] afgewezen. Gedeputeerde staten hebben in het bestreden besluit overwogen dat zij ook hebben besloten om de vergunning niet ambtshalve te actualiseren. Zij geven er de voorkeur aan om op basis van de BBT-conclusies, gepubliceerd op 28 oktober 2014, een actualisatietoets uit te voeren en op basis daarvan al dan niet de vergunning aan te passen.

2. Eiseres heeft aangevoerd dat zij heeft verzocht om tot actualisatie van de vigerende omgevingsvergunning over te gaan, omdat deze vergunning niet de toepassing van ten minste de best beschikbare technieken (BBT) borgt zoals de wet voorschrijft. Eiseres stelt dat in Nederland een SO2-verwijdering in zwavelterugwinningsinstallaties (Sulphur Recovery Units, SRU’s) van 99,5% als BBT wordt beschouwd voor bestaande installaties. Volgens eiseres dient de bubbel voor SO2 te worden berekend op basis van 100% gasinzet, omdat dit in Nederland als BBT-maatregel wordt toegepast op alle vier raffinaderijen in [vestigingsplaats3] . Zwavelverwijdering van 99,0% in SRU’s is volgens eiseres in Nederland al lang geen BBT meer. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de SO2-bubbel van [naam bedrijf] ten minste op 99,5% zwavelverwijdering moet worden berekend. Eiseres verzoekt tevens om de vergunde stof en NOx-emissies naar beneden bij te stellen.

3.1.

De rechtbank onderzoekt eerst of het beroep ontvankelijk is. Gedeputeerde staten hebben in dat verband aangevoerd dat er vraagtekens kunnen worden gesteld bij de ontvankelijkheid van het beroep, nu eiseres geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. Voorts stelt zij vraagtekens bij het belang van eiseres.

3.2.

Artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een belanghebbende beroep tegen een besluit kan instellen bij de rechtbank.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘belanghebbende’ verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ten aanzien van rechtspersonen worden op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Eiseres heeft haar doelstellingen in haar statuten beschreven in artikel 2:

De Stichting heeft ten doel het leveren van een herkenbare bijdrage aan een duurzame samenleving, nationaal en internationaal.

Daarbij zet de Stichting zich in voor de ecologische dimensie van duurzame ontwikkeling (een schoon milieu voor huidige en toekomstige generaties, een rijke natuur en divers landschap) met het oog voor de sociale en economische aspecten ervan en voorts al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.

Het maken van winst wordt niet beoogd.

In artikel 3, eerste lid, van de statuten is voorts vermeld dat eiseres om haar doel te bereiken – onder meer – de juridische actie als instrument inzet.

Gedeputeerde staten hebben zich in het verweerschrift afgevraagd of eiseres als belanghebbende kan worden aangemerkt, meer concreet of zij voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht om haar statutaire doelstellingen te behartigen. De rechtbank twijfelt niet aan het belang van eiseres. Alleen al op basis van de hoeveelheid (ontvankelijke) gerechtelijke procedures aangaande het milieu die eiseres bij onder meer de AbRS heeft gevoerd, waaruit wel blijkt welke werkzaamheden eiseres met regelmaat verricht, is de rechtbank van oordeel dat eiseres als belanghebbende moet worden aangemerkt.

3.3.

Artikel 6:13 van de Awb bepaalt – voor zover relevant – dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.

De rechtbank stelt vast dat de aanvraag gezamenlijk is ingediend door [naam bedrijf3] en eiseres. De aanvraag is gedaan door [naam bedrijf3] , maar daarin is expliciet vermeld dat de aanvraag mede namens eiseres wordt gedaan. De zienswijze tegen het ontwerpbesluit is opgesteld en ingediend door [naam bedrijf3] . Uit de zienswijze blijkt niet dat deze mede namens eiseres is ingediend. Uit het feit dat de zienswijze in de wij-vorm is geschreven kan niet worden afgeleid dat de zienswijze mede namens haar is opgesteld. Immers is ook de aanvraag in de wij-vorm geschreven, ook wanneer [naam bedrijf3] alleen aan zichzelf refereert: “Mede namens de [naam stichting] verzoeken
wiju om over te gaan tot actualisatie […]”. Ook uit het feit dat onderaan de brief is vermeld dat een kopie wordt gestuurd aan de [naam stichting] , leidt de rechtbank niet af dat de zienswijze mede namens eiseres is ingediend. Dat kan immers ook informatief zijn bedoeld. Het voorgaande leidt ertoe dat eiseres geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. De rechtbank neemt daarbij tevens in aanmerking dat een soortgelijke ontvankelijkheidstoets blijkens de uitspraak van 25 april 2012 heeft plaatsgevonden in de beroepsprocedure bij de AbRS. Op het moment van het indienen van de zienswijze had [naam bedrijf3] dus kunnen weten dat zij in haar correspondentie altijd duidelijk moet aangeven namens wie zij schrijft.

Met gedeputeerde staten is de rechtbank dus van oordeel dat eiseres geen zienswijze naar voren heeft gebracht tegen het ontwerpbesluit. In dat geval kan het beroep nog ontvankelijk zijn, namelijk wanneer eiseres niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze heeft ingediend.

Evenals in de hiervoor genoemde beroepsprocedure bij de AbRS stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit op essentiële onderdelen afwijkt van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te hebben gebracht.

Het voorgaande leidt ertoe dat het beroep van eiseres ontvankelijk is.

3.4.

[naam bedrijf] heeft ter zitting opgemerkt dat, indien de toets aan artikel 6:13 van de Awb leidt tot een ontvankelijk beroep, het beroep alleen kan zijn gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit dat afwijkt van het ontwerpbesluit, dus alleen tegen het niet ambtshalve aanpassen van de in voorschrift 4.2.2 opgenomen totale jaarvracht van 2820 ton SO2 naar 2127 ton SO2.

De rechtbank volgt [naam bedrijf] daarin niet.

Artikel 6:13 van de Awb moet, gezien de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nr. 3, p. 5 e.v. en nr. 11), aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waartegen hij bezwaar heeft gemaakt of een zienswijze heeft ingebracht. In dit geval bestaat het bestreden besluit echter niet uit aparte besluitonderdelen als hiervoor bedoeld, maar is het bestreden besluit slechts in zijn geheel voor beroep vatbaar.

4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (1°) het oprichten, (2°) het veranderen of veranderen van de werking of (3°) het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

Niet in geschil is dat de inrichting van [naam bedrijf] een inrichting betreft waartoe een IPPC-installatie behoort, dat op de inrichting ook het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is en dat deze dus een vergunningplichtige inrichting betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo.

5.1.

De aanvraag van eiseres betreft een verzoek tot actualisatie van de vigerende omgevingsvergunning van [naam bedrijf] op grond van artikel 2.31 van de Wabo. Gedeputeerde staten hebben de aanvraag van eiseres opgevat als een verzoek om toepassing van artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo.

5.2.

Ingevolge artikel 2.31, eerste lid, aanhef en sub b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

In artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, het bevoegd gezag regelmatig beziet of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).

Ingevolge artikel 2.31, tweede lid, aanhef en sub b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

5.3.

Het eerste lid, sub b, van artikel 2.31 van de Wabo verwijst naar artikel 2.30 van de Wabo. Artikel 2.30 van de Wabo verplicht het bevoegd gezag regelmatig te onderzoeken of de voorschriften van de omgevingsvergunning nog actueel zijn en daarmee wordt bedoeld de gehele omgevingsvergunning. Eiseres heeft met haar aanvraag duidelijk niet beoogd het bevoegd gezag te verzoeken tot het verrichten van een integraal actualiseringsonderzoek. Dat heeft zij ter zitting ook bevestigd. Dat betekent dat gedeputeerde staten de aanvraag van eiseres terecht hebben opgevat als een verzoek op grond van artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo.

5.4.

Voorop dient te worden gesteld dat het bevoegd gezag bij het gebruik van die bevoegdheid beoordelingsvrijheid toekomt en dat de rechtbank zich in haar toets dan ook terughoudend dient op te stellen. Uit vaste jurisprudentie van de AbRS blijkt dat geen gebruik mag worden gemaakt van die bevoegdheid als het opleggen van voorschriften tot dermate ingrijpende voorzieningen zou leiden dat daardoor de grondslag van de aanvraag om omgevingsvergunning zou worden verlaten en daardoor een andere inrichting zou ontstaan dan is vergund.

5.5

Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.

In artikel 5.4, tweede lid, van het Bor is bepaald dat, indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vaststelt.

In artikel 5.4, derde lid, van het Bor is bepaald dat het bevoegd gezag bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken in ieder geval rekening houdt met:

de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken;

de toepassing van stoffen die minder gevaarlijk zijn dan stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;

de ontwikkeling, waar mogelijk, van technieken voor de terugwinning en het opnieuw gebruiken van de bij de processen in de inrichting uitgestoten en gebruikte stoffen en van afvalstoffen;

vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;

de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;

de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;

de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;

de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;

het verbruik en de aard van de grondstoffen, met inbegrip van water, en de energie-efficiëntie;

de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;

de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.

5.6.

De rechtbank stelt vast dat gedeputeerde staten in het bestreden besluit bij de toets of vergunningsvoorschriften aanpassing behoeven in het belang van de bescherming van het milieu geen rekening hebben gehouden met de op 28 oktober 2014 gepubliceerde BBT-conclusies voor het raffineren van aardolie en gas, maar dat zij zijn uitgegaan van het verouderde BREF-document uit 2003.

Reeds op basis daarvan moet worden geoordeeld dat aan het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek kleeft en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het beroep zal dus gegrond worden verklaard. De rechtbank zal hierna bezien welke consequenties zij aan de gegrondverklaring verbindt.

6. Gedeputeerde staten zijn wel in het verweerschrift ingegaan op de BBT-conclusies van 28 oktober 2014. Gedeputeerde staten hebben daarin opgemerkt dat zij op grond van artikel 5.10 van het Bor als gevolg van de publicatie van de BBT-conclusies verplicht zijn tot een integraal actualisatieonderzoek binnen vier jaar na deze publicatie. Zij hebben ter zitting opgemerkt dat dat onderzoek gaande is en dat [naam bedrijf] daaraan meewerkt. In het verweerschrift geven zij aan dat in de BBT-conclusies staat dat voor bestaande installaties een zwavelverwijderingsredement van meer dan 98,5% als BBT kan worden aangemerkt en dat ook het verstoken van olie onder voorwaarden mogelijk is. In de actualisatietoets zal aandacht aan die voorwaarden worden besteed. Daarbij zal, in het kader van een zorgvuldige afweging, een integrale afweging plaatsvinden met het oog op alle milieu aspecten om te voorkomen dat een verlaging van de ene emissie leidt tot een verhoging van een andere emissie.

Rekening houdend met de beoordelingsvrijheid van gedeputeerde staten als bevoegd gezag acht de rechtbank het niet onzorgvuldig of onredelijk om met het eventueel aanpassen van de vergunningvoorschriften te wachten tot het integrale actualisatieonderzoek als bedoeld in artikel 5.10 van het Bor is afgerond.

Eiseres kan op zich wel in haar standpunt worden gevolgd dat de BBT-conclusies een niveau aangeven waaraan moet worden voldaan, maar dat ook andere (feitelijke) omstandigheden een rol kunnen spelen bij de bepaling van de BBT. Nu de BBT-conclusies in dit geval evenwel van zeer recente datum zijn, kan daaraan zwaar gewicht worden toegekend. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres onvoldoende reden voor het oordeel dat gedeputeerde staten vooruitlopend op het integrale actualisatieonderzoek al zouden moeten overgaan tot aanpassing van de door eiseres bedoelde vergunningvoorschriften, in die zin dat te allen tijde – en in afwijking van de nieuwe BBT-conclusies van 28 oktober 2014 – zou moeten worden uitgegaan van de mogelijkheid van 100% gasstook. De rechtbank ziet daarvoor in de algemene stelling van eiseres, dat de vergunningvoorschriften van de omgevingsvergunningen van andere raffinaderijen elders in Nederland wel zijn aangepast en dat deze al feitelijk zijn overgegaan op 100% gasstook (wat daar verder ook van zij), onvoldoende onderbouwing. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de door eiseres bedoelde raffinaderijen andere inrichtingen zijn, waarvan de bedrijfsvoering niet een op een kan worden vergeleken met die van [naam bedrijf] . De stellingen van [naam bedrijf] in dit verband, over de verschillen tussen de raffinaderijen op het gebied van de af te leveren producten, gehanteerde productietechnieken en (investeringen in) systemen, zijn door eiseres niet betwist.

7. Op basis van het voorgaande hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten om het verzoek van eiseres tot actualisatie van een aantal voorschriften van de geldende omgevingsvergunning van [naam bedrijf] af te wijzen. Dat betekent dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.

8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

De rechtbank zal gedeputeerde staten veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,= en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 331,= aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,=.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.