Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/1581 WET
uitspraak van 6 januari 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.B.Ph. Geeraedts
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 9 februari 2015 (bestreden besluit) inzake de afwijzing van het verzoek van eiseres om tegemoetkoming in planschade
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 25 november 2015.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B.Ph. Geeraedts, [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.P.C. Remeijn, mr. N.E. Snel en mr. T. ten Have.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 13 mei 2013 heeft eiseres verzocht om een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Verzocht is om schadevergoeding ten gevolge van het van kracht worden van het bestemmingsplan “Steenakker, Stadionstraat e.o.”, waarin de detailhandelsbestemming van het Winkelcentrum De Lunet aan de Tramsingel 74 te Breda is wegbestemd. Eiseres heeft dit verzoek ondersteund door een planschaderapport van [naam adviesbureau] . (hierna: [adviesbureau1] ), waarin de schade is geraamd op € 10.620.000,--.
Naar aanleiding van het verzoek van eiseres heeft verweerder aan Ten Have Advies v.o.f. (hierna: Ten Have) gevraagd om advies. Op 26 juni 2014 heeft Ten Have het definitieve advies aan verweerder toegezonden. Ten Have heeft de schade geraamd op € 500.000,-- maar meent dat deze schade voor rekening van eiseres dient te blijven omdat deze schade voorzienbaar was. In dit verband heeft Ten Have gewezen op de Detailhandelsnota 2002, waarin staat dat “voor het centrum De Lunet geldt dat gezocht moet worden naar een alternatieve vestiging van het daar aanwezige aanbod in samenhang met herontwikkeling van deze locatie tot stedelijk gebied”.
Bij het primaire besluit van 15 juli 2014 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van Ten Have, het verzoek van eiseres afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daar heeft verweerder aan toegevoegd dat, voorafgaande aan de vaststelling van de Detailhandelsnota 2002, er al twee indicaties waren dat de detailhandelsbestemming op het onderhavige perceel zijn langste tijd gehad heeft. Het betreft de toelichting bij het voorheen geldende bestemmingsplan “Tuinzigt” en het advies van de Provinciale Planologische Commissie Noord-Brabant (hierna: de PPC) van 29 januari 1993 met betrekking tot het bestemmingsplan “Tuinzigt”.
Op 10 november 2015 heeft [naam raadgevers] raadgevers o.g. (hierna: [raadgever1] ) in opdracht van eiseres een planschadeadvies opgesteld ter onderbouwing van de onderhavige beroepsprocedure, waarbij tevens is gereageerd op het advies van Ten Have. Door [naam raadgevers] is de raming van de planschade naar beneden bijgesteld tot € 9.600.000,--.
2. In beroep heeft eiseres betwist dat ten tijde van de aankoop van De Lunet op 4 april 2006 voor haar voorzienbaar was dat de planologische situatie voor haar in ongunstige zin zou wijzigen. De twee door verweerder genoemde indicaties zijn volgens eiseres juist contra-indicaties, omdat in de toelichting op het voorheen geldende bestemmingsplan “Tuinzigt” weliswaar staat dat De Lunet een storend element vormt in de distributieve structuur van Breda, maar dit zag op de verkoop van dagelijkse goederen, terwijl op advies van de PPC niettemin een uitwerkingsplan is opgenomen dat het mogelijk maakt om 7.600 m2 bvo detailhandel in dagelijkse goederen te ontwikkelen. Voor wat betreft de voorzienbaarheid vanwege de Detailhandelsnota 2002 heeft eiseres aangevoerd dat deze nota nimmer is gepubliceerd en dat de desbetreffende passage overigens niet gezien kan worden als een concreet beleidsvoornemen.
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij hun beslissing op de aanvraag.
4.1
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de schadeoorzaak voor eiseres voorzienbaar was. Daartoe is het volgende overwogen.
4.2
In de toelichting op het (op 29 maart 1994 vastgestelde) bestemmingsplan “Tuinzigt” staan enkele passages waaruit afgeleid kan worden dat De Lunet een wijziging van de ruimtelijke ontwikkeling verwachten kan. Zo is onder meer vermeld dat De Lunet door de gemeente Breda gezien wordt als een storend element in de distributieve structuur van Breda en dat het winkelcentrum de herstructurering van de detailhandel in Tuinzigt niet mag belemmeren. Daarom is (in de bewoordingen van de toelichting): “de realisatie van een versterkt buurtwinkelcentrum aan de [naam straat1] gekoppeld aan een functiewijziging van De Lunet (een winkelcentrum voor uitsluitend niet-dagelijkse artikelen), hetgeen privaatrechtelijk geregeld wordt.” Voorts is in de toelichting de passage opgenomen dat in het winkelcentrum De Lunet momenteel een supermarkt aanwezig is die een functie vervult voor Tuinzigt en de Haagse Beemden, maar dat door de bouw van het nieuwe winkelcentrum in de Haagse Beemden een belangrijk deel van de bestaansgrond van De Lunet wegvalt. In aanvulling hierop is ook vermeld dat de winkelstrip in het centrumgebied Tuinzigt in de toekomst de functie van de supermarkt in De Lunet gedeeltelijk zal overnemen. Uit deze passages kan worden afgeleid dat winkels voor de verkoop van dagelijkse goederen, waaronder met name de supermarkt, wegbestemd zullen worden. Maar deze passages, noch de overige door Ten Have aangehaalde passages uit de toelichting, geven aanleiding te veronderstellen dat voor De Lunet in het geheel geen detailhandelsfunctie meer in het verschiet ligt.
4.3
In het verlengde van het vorenstaande overweegt de rechtbank dat het advies van de PPC van 29 januari 1993 (ook) betrekking heeft op het (voorontwerp van het) bestemmingsplan “Tuinzigt” en dat de suggestie van de PPC, om de toekomstige bestemming van De Lunet in een ruimer kader af te wegen en onder te brengen in een wijzigingsbevoegdheid, neerslag heeft gevonden in de bestemming “Kantoordoeleinden UK, nader uit te werken”, met de nadere aanduiding “dg”. Deze nadere aanduiding betekent dat detailhandel in niet-dagelijkse goederen is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt ook overigens uit het advies van de PPC niet dat het voor een redelijk denkend en handelend koper voorzienbaar was dat in de toekomst ter plaatse ook geen detailhandel in niet-dagelijkse goederen meer zou worden toegestaan.
4.4.1
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de hiervoor geciteerde passage uit de Detailhandelsnota 2002 op zich voldoende concreet is om voorzienbaarheid aan te nemen. Expliciet is vermeld dat voor het centrum De Lunet gezocht moet worden naar een alternatieve vestiging van het daar aanwezige aanbod in samenhang met herontwikkeling van deze locatie tot stedelijk gebied.
4.4.2
Verweerder heeft evenwel erkend dat de Detailhandelsnota 2002 destijds niet is gepubliceerd of anderszins bekend is gemaakt. Hij heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 24 februari 2010 inzake 200903615/1/H2, overwogen dat het voldoende is als het concrete beleidsvoornemen in een openbare raadsvergadering is vastgesteld. De rechtbank stelt dienaangaande voorop dat deze uitspraak in het midden laat of de desbetreffende nota na de vaststelling door de raad ook gepubliceerd is. Voorts overweegt de rechtbank dat met de door eiseres genoemde uitspraak van de AbRS van 17 oktober 2012 inzake 201107793/1/A2 een jurisprudentielijn is ingezet waaruit kan worden opgemaakt dat de enkele behandeling en/of vaststelling van een beleidsvoornemen in een openbare raadsvergadering ontoereikend is om openbaarheid van dat beleidsvoornemen te kunnen aannemen. De AbRS heeft in vier latere uitspraken naar deze uitspraak verwezen. In de uitspraak van 19 december 2012, 201203399/1/T1/A2 is overwogen dat met “een openbare behandeling nog niet is gewaarborgd dat een ieder kennis kan nemen van de inhoud van de Structuurvisie”. In deze uitspraak staat niet dat in diezelfde vergadering de Structuurvisie ook is vastgesteld. Dit oordeel van de AbRS is herhaald in de uitspraak van de AbRS van 15 oktober 2014 inzake 201400773/1/A2. In de uitspraak van de AbRS van 26 november 2014 inzake 201400053/1/A2 is wel sprake van een besluit van de gemeenteraad:
“Dat de gemeenteraad in de openbare raadsvergadering van 4 oktober 2007 heeft besloten medewerking aan een vrijstellingsprocedure voor het realiseren van een woning op het terrein te verlenen en de beslissingsbevoegdheid voor het afhandelen van deze procedure aan het college te delegeren, betekent evenmin dat voorzienbaarheid kan worden aangenomen. Met een openbare behandeling is nog niet gewaarborgd dat een ieder kennis kan nemen van de inhoud van dat besluit”.
Ten slotte heeft de AbRS in de uitspraak van 18 maart 2015 inzake 201403371/1/A2 het volgende overwogen:
“4.2 In het besluit van 26 september 2013 heeft het college vermeld dat het zelf niet meer beschikt over de publicatie van het ontwerp-Dorpenplan. Na heropening van het onderzoek door de Afdeling heeft het college alsnog de beschikking hierover verkregen en bij brief van 12 januari 2015 de publicatie in de Erpse krant van 30 april 1980 overgelegd waarin het ontwerp-Dorpenplan voor de dorpen Erp, Keldonk en Boerdonk is bekendgemaakt. Uit deze publicatie volgt dat dit plan de geschatte behoefte aan woningen en de mogelijke uitbreidingsrichtingen voor woningbouw in voormelde dorpen bevat, alsmede de hieraan verbonden ruimtelijke aspecten, leefbaarheidsaspecten, en financiële en juridische aspecten, en dat de gelegenheid is geboden voor inspraak over het plan. Gelet op deze publicatie en in aanmerking genomen dat het ontwerp-Dorpenplan ten behoeve van de inspraak, naar niet in geschil is, ter inzage is gelegd en ter beschikking is gesteld, is voldaan aan de onder 4.1. vermelde vereisten voor openbaarmaking.”
4.4.3
Aangezien de Detailhandelsnota 2002 niet is gepubliceerd kan naar het oordeel van de rechtbank niet staande gehouden worden dat voldaan is aan de vereisten van openbaarmaking. Daarbij is in aanmerking genomen dat Ten Have niet gevolgd kan worden in de stelling dat de bekendmaking van de consultatieronde voorafgaande aan de vaststelling van de Detailhandelsnota 2002, voor eiseres aanleiding had moeten zijn om zich verder te (doen) informeren over de positie van winkelcentrum De Lunet binnen het gemeentelijke beleid met betrekking tot de detailhandel in de gemeente Breda. Een dergelijke onderzoeksplicht wordt door de AbRS niet aangenomen in de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van 26 november 2014 inzake 201400053/1/A2:
“5.2. Anders dan in het oordeel van de rechtbank besloten ligt, is voor voorzienbaarheid van de planologische ontwikkeling niet beslissend of [appellant sub 1] in zijn onderzoeksplicht is tekortgeschoten, maar of hij de kans heeft aanvaard dat de planologische situatie ter plaatse in een voor hem ongunstige zin zou veranderen.”
Naar het oordeel van de rechtbank kon van eiseres niet gevergd worden dat ze de aankoop van De Lunet – in 2006 – gebaseerd zou moeten hebben op consultatierondes die in 2001 hebben plaatsgevonden of de behandeling in een openbare raadsvergadering in 2002. Eiseres heeft kunnen volstaan met zoeken naar de definitieve versie van de Detailhandelsnota 2002 en aangezien dit beleidsvoornemen niet vóór de aankoop van De Lunet in 2006 ter openbare kennis is gebracht, kan niet worden aangenomen dat de schade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan voor haar destijds voorzienbaar is geweest.
5. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres gegrond is en dat het bestreden besluit in aanmerking komt voor vernietiging. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat van de zijde van verweerder nog geen reactie op het recente planschadeadvies van [raadgever1] beschikbaar is.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 12 weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 januari 2016.
P.H.M. Verdonschot, griffier S. Ketelaars-Mast, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.