Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/914 WET VV
uitspraak van 17 maart 2016 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoekers], te [vestigingsplaats verzoekers], verzoekster,
en
gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende], te [vestigingsplaats belanghebbende].
Procesverloop
Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 19 januari 2016 van GS (bestreden besluit) inzake het verlenen van een ontheffing voor het reguleren van de populatieomvang van damherten. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 3 maart 2016. Namens verzoekster is [naam secretaris] verschenen. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 2]. De [naam belanghebbende] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam voorzitter] (voorzitter) en [naam voorzitter 2], voorzitter van de [naam commissie].
Overwegingen
1. Op 16 december 2014 hebben GS het [naam beheerplan] vastgesteld. Dit [naam beheerplan] geldt van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019.
Bij besluit van 16 december 2014 (primair besluit) hebben GS aan de [naam belanghebbende] ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten op de gronden gelegen in en in de directe omgeving van de natuurgebieden [naam natuurgebieden]. De ontheffing is verleend voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 in het belang van het reguleren van de populatieomvang.
Bij besluit van 16 juni 2015 is het bezwaar van verzoekster tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 december 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:8059) is het beroep van verzoekster gegrond verklaard, het besluit van 16 juni 2015 vernietigd en is GS opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
Bij het bestreden besluit hebben GS het bezwaar van verzoekster opnieuw ongegrond verklaard.
2. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat GS ten onrechte ontheffing hebben verleend, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, van de Flora- en faunawet (Ffw). Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen en een proceskostenvergoeding toe te kennen.
3. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw – voor zover hier van belang – worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren.
Op grond van artikel 9 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Op grond van artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Artikel 68, eerste lid, van de Ffw – voor zover hier van belang – bepaalt dat wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, gedeputeerde staten ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het [naam fonds] gehoord, ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15:
in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Op grond van artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) – voor zover hier van belang – zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen: het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
4. Zoals de rechtbank in haar uitspraak van 4 december 2015 heeft overwogen, volgt uit artikel 4, aanhef en onder e, van het Bbsd dat een ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, van de Ffw slechts mag worden verleend ter regulering van de maximale populatieomvang. In de toelichting bij het besluit van 16 januari 2004 houdende wijzigingen van het Bbsd (Stb. 2004, 29) is vermeld dat het van belang is de omvang van de populaties te beheren vanuit het oogpunt van dierenwelzijn. Een ontheffing voor het doden van dieren op deze grond mag daarom slechts worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties.
5. De rechtbank heeft in genoemde uitspraak geoordeeld dat GS niet aannemelijk hadden gemaakt dat er in de [naam natuurgebieden] daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties damherten als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van het Bsbd, en dat de vernietigde ontheffing ten behoeve van populatiebeheer daarmee op een onvoldoende feitelijke grondslag berustte. Hierbij is overwogen dat uit het [naam beheerplan] en [naam rapporten] – [titels rapporten] – onvoldoende blijkt dat er in de [naam natuurgebieden] bedoelde problemen zijn met het welzijn van de populaties damherten.
6. In het thans bestreden besluit hebben GS – ter onderbouwing van hun standpunt dat het welzijn van de populaties damherten in de beide gebieden in het geding is – onder andere overwogen dat uit de toelichting van het Bsbd niet volgt dat pas mag worden ingegrepen op het moment dat er daadwerkelijk sprake is van problemen met het welzijn van de populatie, in de zin dat het welzijn van de populatie in gevaar is. Volgens GS volgt uit de toelichting bij het Bsbd dat preventief mag worden ingegrepen en dat niet hoeft te worden gewacht totdat het welzijnsprobleem zich daadwerkelijk heeft gemanifesteerd.
Ook hebben GS overwogen dat de zorgplicht van artikel 2 van de Ffw haaks staat op de door de rechtbank gemaakte overweging “dat een ontheffing in het belang van het reguleren van de populatieomvang pas mag worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties van damherten”.
De voorzieningenrechter overweegt dat vorenstaande overwegingen van GS niet kunnen dienen ter onderbouwing van het bestreden besluit, omdat deze voorbijgaan aan het in rechte vaststaande oordeel van de rechtbank van 4 december 2015 dat een ontheffing voor het doden van damherten vanuit het oogpunt van dierenwelzijn slechts mag worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties.
7. Verder zijn GS in het bestreden besluit nader ingegaan op wat volgens hen moet worden verstaan onder ‘welzijn’ van (populaties van) dieren. Zij verwijzen daarbij naar de omschrijving zoals gehanteerd door de Raad voor Dieraangelegenheden. Daarbij wordt behalve naar voedselbeschikbaarheid in een gebied, ook gekeken naar de mogelijkheid van de individuele dieren om – in roedelverband – volwaardig te kunnen functioneren binnen de populatie en het leefgebied van deze populatie. Volgens GS is het welzijn van damherten in het geding, indien aannemelijk is dat door de (toename van de) omvang van de populatie een belangrijk aantal van de dieren zelfstandig niet meer in staat zijn om adequaat te reageren op: honger, dorst en onjuiste voeding; thermaal en fysiek ongemak; verwondingen en ziekten; angst en chronische stress, en zij niet meer de vrijheid hebben om normale soortspecifieke gedragspatronen te vertonen die het dier in staat stellen om zich aan te passen aan de omgevingsomstandigheden. Volgens GS is dit het geval indien:
er onvoldoende (kwantitatief en kwalitatief) voedsel is (aanwezig en ook daadwerkelijk fysiek beschikbaar) om alle (huidige en toekomstige) monden te voeden en/of
er onvoldoende gelegenheid is om zich te beschermen tegen weersinvloeden en verontrustingen (onvoldoende rust voor alle dieren) en/of
er door de hoge dichtheden meer onderlinge strijd en verdringing plaatsvindt waardoor individuen gewond raken of onvoldoende gelegenheid hebben om te rusten of te foerageren, en/of
er sprake is van (meer dan enkele) dieren met slechte conditie door voedselgebrek, besmettingen van ziekten als gevolg van onderlinge contacten (veel dieren, veel onderling contact, veel besmettingen) en/of;
dieren uit de populatie genoodzaakt zijn op ‘drift’ te raken (migratie) door verdrijving uit territoria of roedels of door voedselconcurrentie of concurrentie van rust en dekking en waarbij de dieren niet kunnen uitwijken naar andere leefgebieden (door fysieke barrières of door ‘volle’ gebieden elders).
Volgens verzoekster betekent de omstandigheid dat de populatie bij groei van de aantallen steeds meer te maken krijgt met de factoren voedselaanbod, ziekte, predatie en weersomstandigheden, niet dat het welzijn van de populatie op dat moment wordt bedreigd of aangetast. Het gaat om het welzijn van de populatie en die is er het meest bij gebaat als natuurlijke processen hun gang kunnen gaan en de natuurlijke selectie optimaal zijn werk kan doen. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen aanleiding om de benadering van GS op voorhand af te wijzen.
8. Indien voor de vraag naar het welzijn van de populaties damherten wordt uitgegaan van de door GS aangehouden beoordelingsmaatstaf, is het nog de vraag of bedoelde omstandigheden zich in dit geval ook daadwerkelijk voordoen.
GS menen van wel en wijzen daartoe op het in hun ogen hoge aantal valwildslachtoffers en op de vermelding in het [naam beheerplan] dat in het veld met regelmaat dode of gewonde damherten worden aangetroffen en dat winterslachtoffers onder de hindes ten dele het gevolg zullen zijn van verzwakking. Verzoekster heeft er daarentegen terecht op gewezen dat het genoemde aantal valwildslachtoffers betrekking heeft op een periode van 10 jaar. Gemiddeld per jaar komt het neer op 10 dieren op [naam natuurgebied] en 18 [naam natuurgebied]. Uit het [naam beheerplan] volgt verder dat in 10 jaar tijd in [naam natuurgebied] van slechts 5 damherten bekend is dat deze door verzwakking om het leven zijn gekomenen. In [naam natuurgebied] geldt dat voor 7 damherten.
Voor zover GS hebben gewezen op de toegenomen signalering van damherten in de kernen in de omgeving van de natuurgebieden, heeft verzoekster terecht aangevoerd dat de veronderstelling dat dit zwerfgedrag verband houdt met problemen met het welzijn van de populatie in het [naam beheerplan] niet wordt toegelicht en lijkt te berusten op een aanname.
Daargelaten dat de rechtbank in haar uitspraak van 4 december 2015 reeds onomwonden heeft geconcludeerd dat uit het [naam beheerplan] onvoldoende blijkt van daadwerkelijke problemen met het welzijn van damherten, is de voorzieningenrechter op grond van het vorenstaande dan ook van oordeel dat GS met de thans aangevoerde omstandigheden wederom niet aannemelijk hebben gemaakt dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties damherten.
9. GS hebben echter in het bestreden besluit - naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht - onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het eerder genoemde besluit van 16 januari 2004 houdende wijzigingen van het Bbsd, overwogen dat de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van een gebied ook samenhangt met de beheerdoelstelling van een gebied. Afhankelijk van die beheerdoelstelling kan het wenselijk zijn om al dan niet in te grijpen in de omvang van populaties.
Volgens GS moet het voortbestaan van de populaties damherten in [naam natuurgebieden] verenigbaar zijn met andere functies van de gebieden, waaronder de natuurfunctie (biodiversiteit). GS wijzen daarbij op de [naam rapporten], waarin wordt gewaarschuwd voor verlies aan biodiversiteit door een toenemende druk op de structuur en samenstelling van de vegetatie. Beheer van de populaties is volgens GS noodzakelijk uit het oogpunt van beperking van dit risico. Van belang is daarbij volgens GS ook dat [naam natuurgebieden] zijn aangewezen als Natura 2000-gebied en dat de aldaar voorkomende grijze duinen zijn aangewezen als prioritaire habitatsoort. Het beheer in de beide natuurgebieden is gericht op de instandhouding en ontwikkeling van grijze duinen. Onder verwijzing naar recent onderzoek in de Amsterdamse Waterleidingduinen, betogen GS dat de instandhouding van grijze duinen ingrijpen in de omvang van populaties damherten noodzakelijk maakt. Als gevolg van (te) intensieve begrazing door damherten verarmen flora en fauna en bestaat het risico dat herstel uitblijft.
10. De voorzieningenrechter overweegt dat uit [naam rapporten] naar voren komt dat begrazing van natuurgebieden een positief effect kan hebben op soortenrijkdom en daarom ook wordt ingezet als beheerinstrument. Overbegrazing in natuurgebieden leidt evenwel tot een verlies aan biodiversiteit. Zoals in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 28 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT2805) eerder al is overwogen, dient er daarom te worden gewaakt voor te hoge dichtheden op de vegetatie. Mede op basis van het hierover bekende onderzoek, zoals geciteerd in de [naam rapporten], hebben GS eerder besloten tot het hanteren van streefaantallen voor de populaties damherten in de [naam natuurgebied] (80 stuks) en op [naam natuurgebied] (325 stuks), als maximale aantallen die er duurzaam kunnen leven, gelet op de draagkracht van de beide natuurgebieden. In de uitspraak van de AbRS van 28 september 2011 is eerder overwogen dat bedoelde streefaantallen zijn gebaseerd op de beste voorhanden zijnde ecologische kennis. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen reden om daar thans anders over te denken, nu niet is gebleken van nieuwe, andersluidende inzichten in dit verband.
11. Het vorenstaande betekent dat GS naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben kunnen besluiten tot het verlenen van de ontheffing voor het doden en verontrusten van damherten in [naam natuurgebieden], met het oog op de regulering van de omvang van de populaties aldaar.
12. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is, anders dan verzoekster heeft gesteld, hiervoor niet vereist dat de negatieve invloed op de biodiversiteit zich daadwerkelijk manifesteert, alvorens mag worden ingegrepen in de populatieomvang. De regulering strekt er toe te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de beheerdoelstelling voor het gebied.
In de door verzoekster naar voren gebrachte omstandigheid dat in [naam natuurgebied] recent Schotse Hooglanders als grazers zijn uitgezet, ziet de voorzieningenrechter evenmin grond voor het oordeel dat er geen aanleiding is om te vrezen voor afbreuk aan de beheerdoelstelling voor het gebied. De voorzieningenrechter acht daarbij aannemelijk dat, zoals door GS ter zitting naar voren is gebracht, een dergelijke gecontroleerde inzet van grazers qua effecten op de natuur, niet te vergelijken is met begrazing door wilde herten.
Ten slotte heeft de AbRS in zijn uitspraak van 28 september 2011 al geoordeeld dat ook het ontbreken van absolute gegevens over de aantallen damherten in de beide natuurgebieden niet in de weg staat aan het verlenen van de ontheffing.
13. Nu de verwachting is dat het bestreden besluit in rechte zal standhouden, is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.