ECLI:NL:RBZWB:2014:7938 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Beoordeling omgevingsvergunning voor planologisch strijdi...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 14/2335 WABOA tot en met BRE 14/2358 WABOA

uitspraak van 17 november 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser1] en [eiser1] en anderen (zie bijlage), te [woonplaats], eisers,

gemachtigde: mr. [naam gemachtigde],

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk, verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

Gemeente Waalwijk, te Waalwijk.

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 4 februari 2014 (bestreden besluit) inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan de gemeente Waalwijk ten behoeve van houden van een weekmarkt tussen de Julianastraat, de Mr. Van Coothstraat en De Els te Waalwijk.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 6 oktober 2014. Van eisers is [naam eiser5] in persoon verschenen. Eisers hebben zich verder laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger] en[naam vertegenwoordiger]. De gemeente Waalwijk heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. [naam vertegenwoordiger].

De gemachtigde van eisers heeft ter zitting het beroep van[naam eiseres] (zaaknummer BRE 14/2355 WABOA) ingetrokken.

Overwegingen

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

In 2007 is de weekmarkt in het centrum van Waalwijk verplaatst van het Unnaplein naar de locatie tegenover de Hema aan De Els. In het voorjaar van 2012 is bij de gemeente een plan ingediend voor een andere invulling van die locatie. Het college heeft naar aanleiding van dat plan besloten een perceel grond te verkopen om deze ontwikkeling mogelijk te maken. Gevolg hiervan is dat er voor de weekmarkt onvoldoende ruimte zou overblijven om te kunnen functioneren. Vervolgens is gezocht naar een alternatieve locatie voor de weekmarkt. Gekozen is voor een markt in een L-vorm vanaf de Julianastraat richting de Mr. Van Coothstraat.

Op 9 januari 2013 heeft de gemeente Waalwijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het gebruik van het perceel kadastraal bekend gemeente Waalwijk, sectie D, nummer 3065, gelegen tussen de Julianastraat, de Mr. Van Coothstraat en De Els voor het houden van een weekmarkt. Op 1 februari 2013 heeft de gemeente Waalwijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het mogen verbreden van de inrit van de Julianastraat naar het parkeerterrein De Els. Met ingang van 18 oktober 2013 heeft het college gedurende zes weken een ontwerpvergunning ter inzage gelegd. Tegen dat ontwerpbesluit zijn meerdere zienswijzen ingediend.

Bij het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning aan de gemeente Waalwijk verleend voor de activiteit ‘gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. Ten aanzien van het veranderen/verbreden van de toegang tot het parkeerterrein heeft het college in het bestreden besluit overwogen dat dit niet wordt aangemerkt als een activiteit voor het veranderen van een uitweg als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat er geen sprake is van een aansluiting van particulier naar openbaar gebied. In het bestreden besluit heeft het college op de ingediende zienswijzen gereageerd.

2. Het beroep van eisers is gericht tegen het besluitonderdeel dat betrekking heeft op de omgevingsvergunning voor het planologisch strijdig gebruik. Eisers hebben aangevoerd dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de omgevingsvergunning, omdat de ruimtelijke onderbouwing het bestreden besluit niet kan dragen. Volgens eisers is in de ruimtelijke onderbouwing geen deugdelijke planologische onderbouwing te vinden en zijn de gemaakte rapporten op verschillende punten weerlegbaar. Voorts is door het college volgens eisers niet gemotiveerd waarom de ontwikkeling in planologisch opzicht aanvaardbaar is, hetgeen zou moeten blijken uit een belangenafweging. Eisers stellen verder dat alternatieven door het college niet serieus zijn onderzocht. Eisers wijzen erop dat door het bestreden besluit en de daarmee gepaard gaande overlast een inbreuk wordt gemaakt op hun familie- en gezinsleven, op hun woningen en op hun privacy. Het bestreden besluit is volgens eisers genomen in strijd met het zorgvuldigheids-, het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur.

Eisers wijzen erop dat, voor zover zij geen zienswijze hebben ingediend, zij door het college op het verkeerde been zijn gezet en dit hen niet kan worden verweten. Eisers, voor zover woonachtig aan de [adres], stellen zich voorts op het standpunt dat zij als belanghebbenden dienen te worden aangemerkt gelet op de ruimtelijke uitstraling van de markt.

3. Het college heeft in het verweerschrift de ontvankelijkheid van het beroep aan de orde gesteld. De gemachtigde van eisers heeft ter zitting verklaard dat zij als advocaat optreedt namens de personen die op de bijlage bij het beroepschrift zijn vermeld. Om die reden heeft de rechtbank geen schriftelijke volmacht van eisers verlangd en hoefden eisers het beroepschrift niet allen afzonderlijk te ondertekenen.

Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken

In artikel 6:13 van Pro de Awb is – voor zover van belang – bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht.

Het ontwerpbesluit is met ingang van 18 oktober 2013 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Binnen die termijn konden zienswijzen worden ingediend. Dat betekent dat 28 november 2013 de laatste dag was waarop zienswijzen konden worden ingediend. Door de volgende personen zijn de zienswijzen na 28 november 2013 ingediend:

 [naam persoon],[adres]

[naam persoon],[adres]

 [naam persoon], [adres].

Van de volgende personen, die wel op de bijlage bij het beroepschrift zijn vermeld, heeft de rechtbank geen zienswijzen in het dossier aangetroffen:

[naam eiser23]. en [naam eiser23], [adres];

[eiseres9],[adres];

 [naam eiser23] en[naam eiser23], [adres];

 [naam eiser23], [adres];

 [naam eiser23] en [naam eiser23],[adres];

 [naam eiser23], [adres], en;

 [naam eiser23], [adres].

In de loop van de termijn van de terinzagelegging is het college gestuit op een onvolkomenheid in de informatievoorziening. Er was namelijk niet correct gecommuniceerd over de plaats van terinzagelegging. Het college heeft belanghebbenden bij brief van 31 oktober 2013 over deze onvolkomenheid geïnformeerd. Het college heeft belanghebbenden erop gewezen dat, indien zij vanwege die onvolkomenheid niet in staat zijn geweest om uiterlijk 28 november 2013 een zienswijze in te dienen, zij dat zo spoedig mogelijk maar in ieder geval vóór 28 november 2013 moeten laten weten. Mevrouw[naam persoon] heeft van die gelegenheid gebruikt gemaakt. Zij heeft vervolgens op 29 november 2013 haar zienswijze ingediend. Met het college is de rechtbank van oordeel dat mevrouw[naam persoon] dan ook redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij op 28 november 2013 geen zienswijze had ingediend. Dat betekent dat zij ontvankelijk is in beroep. Van de overige genoemde (rechts)personen kan niet worden gezegd dat hen niet kan worden verweten dat zij op 28 november 2013 geen zienswijzen hadden ingediend. De gemachtigde van eisers heeft ter zitting opgemerkt dat mevrouw [naam persoon] mede namens de bewoners van andere in de zienswijze genoemde adressen optrad, doch van een volmacht daartoe is de rechtbank niet gebleken. De beroepen van [naam persoon], [naam persoon], [naam persoon],[naam eiser23] en[naam eiser23],[eiseres9], [naam eiser23] en [naam eiser23], [naam eiser23]., [naam eiser23] en[naam eiser23], [naam eiser23] en [naam eiser23] zullen derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.

Het college heeft in het verweerschrift voorts betoogd dat de ook beroepen van [eiser14], [eiser19] en [eiser20 ] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat zij niet als belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen worden beschouwd nu zij op een afstand van meer dan 100 meter van de weekmarkt wonen. De rechtbank volgt het college daarin niet. De rechtbank acht voorstelbaar dat de weekmarkt een behoorlijke ruimtelijke impact heeft op de bewoners van de Julianastraat. Daarom acht de rechtbank het in dit geval redelijk om uit te gaan van een iets ruimere afstand dan de door het college gehanteerde straal van 100 meter om de weekmarkt. De rechtbank merkt derhalve ook [naam persoon], [naam persoon] en [naam persoon] aan als belanghebbenden. Dat betekent dat zij ontvankelijk zijn in beroep.

4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo – voor zover relevant – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo is – voor zover relevant – bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.

In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, en onder 3° van de Wabo – voor zover relevant – kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

5. Het perceel kadastraal bekend gemeente Waalwijk, sectie D, nummer 3065 is gelegen in het bestemmingsplan “Centrumgebied Waalwijk”. Op het perceel rusten de bestemmingen ‘Centrumdoeleinden I (CI)’, ‘Tuin, parkeren (T(p))’, ‘Verblijfsgebied, auto’s toegestaan (Vb(a))’ en ‘Woondoeleinden, vrijstaande eengezinshuizen (W(v))’.

Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van genoemd perceel voor het houden van een weekmarkt op grond van de planregels niet is toegestaan. De rechtbank dient te beoordelen of het college in redelijkheid heeft besloten om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Voorop dient te worden gesteld dat de bevoegdheid van het college om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid is, die de rechtbank slechts terughoudend kan toetsen.

6. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd de ruimtelijke onderbouwing van [naam] (hierna: [naam]) van 4 februari 2014. De eisen waaraan een goede ruimtelijke onderbouwing moet voldoen, zijn neergelegd in artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing van 4 februari 2013 aandacht is besteed aan het geldende beleidskader (met name het bestemmingsplan, de marktverordening en het marktreglement), archeologie, water, natuur, verkeer en parkeren en economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid. Daarmee voldoet deze naar het oordeel van de rechtbank in beginsel aan de eisen die in het Bro zijn gesteld.

6.1.

Het standpunt van eisers, dat het gemeentebestuur met de verplaatsing van de weekmarkt wordt beperkt in zijn mogelijkheden om de gronden ooit uit te geven ten behoeve van woningbouw, kan de rechtbank niet volgen. Niet valt in te zien waarom de verplaatsing van de weekmarkt het realiseren van woningbouw in de toekomst onmogelijk zou maken.

6.2.

In het kader van een goede ruimtelijke ordening heeft [naam] onderzoek gedaan naar de geluidsbelasting van de weekmarkt op de omgeving. Van dat akoestisch onderzoek is op 23 mei 2013 rapport uitgebracht. Daarbij is opgemerkt dat de volgende geluidsniveaus in het centrum in beginsel aanvaardbaar worden geacht voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode: 60-65 dB(A), 55-60 dB(A) en 45-50 dB(A). Er is een geluidmeting verricht op een marktdag 6 maart 2013 en op een niet-marktdag 25 april 2013. Geconcludeerd is dat de gemiddelde geluidniveaus tijdens de markt ten opzichte van een niet-marktdag met circa 5 dB(A) toenemen. De gemeten geluidniveaus blijven daarmee volgens [naam] binnen het niveau dat de gemeente Waalwijk aanvaardbaar acht voor het centrum van Waalwijk. Bovendien is geconstateerd dat de piekniveaus niet aanmerkelijk toenemen.

Naar het oordeel van de rechtbank kan [naam] worden beschouwd als een onafhankelijk deskundige op het gebied van geluid. Het college mag in beginsel dan ook op een door [naam] uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders, indien moet worden geoordeeld dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven. Eisers hebben geen deskundig tegenrapport ingebracht. De rechtbank is op basis van het beroepschrift evenmin gebleken dat aan het akoestisch rapport van [naam] naar inhoud of totstandkoming zodanige gebreken kleven, dat het college dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Eisers hebben aangevoerd dat de geluidmetingen zijn verricht op niet-representatieve dagen, nu de markt op 6 maart 2013 niet volledig bezet was. Ter zitting hebben zij toegelicht dat hun standpunt is ingegeven door de foto’s die in het akoestisch rapport zijn opgenomen en waarop lege plekken te zien zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van deze foto’s evenwel niet worden vastgesteld dat de markt op die dag niet voldoende bezet was voor een representatief beeld van de geluidniveaus. Eisers hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat de verrichte geluidmetingen niet representatief zijn, omdat geen rekening zou zijn gehouden met belangrijke piekmomenten. Op beide meetdagen zijn in totaal drie meetrondes uitgevoerd op vijf locaties: van 9.15 uur tot 11.00 uur, van 12.30 uur tot 14.00 uur en van 14.30 uur tot 16.00 uur. [naam] heeft tevens verslag gedaan van gemeten piekniveaus. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de verrichte geluidmeting en het uitgebrachte advies van [naam] aan de daaraan te stellen zorgvuldigheidseisen. Eisers hebben ter zitting toegelicht dat zij met name overlast ondervinden van veegwagens en stationair draaiende vracht- en koelwagenmotoren, maar deze geluidsbronnen maken geen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Dat dergelijke bronnen niet in het akoestisch onderzoek zijn betrokken, kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat het verrichte onderzoek onzorgvuldig is geweest.

6.3.

[naam] heeft onderzocht in hoeverre de weekmarkt gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit ter plaatse. Omdat een weekmarkt niet als categorie is opgenomen in de Regeling niet in betekenende mate (de Regeling NIBM) heeft [naam] met behulp van de NIBM-rekentool berekend of de weekmarkt al dan niet in betekenende mate bijdraagt aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Geconcludeerd is dat de bijdrage van het extra verkeer de grens voor ‘niet in betekenende mate’ (zijnde 1,2 µg/m³) niet overschrijdt en dat er daarom geen nader onderzoek naar de luchtkwaliteit hoeft te worden verricht. Eisers stellen dat deze conclusie onvoldoende is onderbouwd. De berekening op zich wordt niet betwist, maar wel de verkeerstellingen waarvan [naam] is uitgegaan. Eisers hebben daar eigen verkeerstellingen tegenovergesteld. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat in de ruimtelijke onderbouwing is uitgegaan van een worstcasescenario. Indien ten gevolge van de weekmarkt het aantal voertuigbewegingen met 850 per etmaal zou toenemen, dan zou nog steeds sprake zijn van een project dat niet in betekenende mate bijdraagt aan een verslechtering van de luchtkwaliteit. Het gaat daarbij volgens het college om een toename van het weekdaggemiddelde met 850 voertuigbewegingen en dus niet alleen op de weekdag waarop de weekmarkt wordt gehouden. Eisers hebben de rechtbank niet ervan overtuigd dat komst van de weekmarkt leidt tot een toename van (gemiddeld) meer dan 850 voertuigbewegingen per etmaal en dus ook niet dat de weekmarkt in betekenende mate bijdraagt aan een verslechtering van de luchtkwaliteit. Het feit dat er geen onderzoek op grond van de Wet luchtkwaliteit heeft plaatsgevonden, maakt dus niet dat er niet van een goede ruimtelijke onderbouwing kan worden gesproken.

7. Een aantal beroepsgronden van eisers heeft betrekking op de keuze die is gemaakt voor de huidige weekmarktlocatie aan De Els. Samengevat komt het erop neer dat eisers vinden dat er onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen en dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar alternatieven. Voor een belangrijk deel valt dit naar het oordeel van de rechtbank onder de (politieke) keuze die de gemeente Waalwijk als aanvrager van de omgevingsvergunning heeft gemaakt. Het college heeft in beginsel te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Indien het plan, waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarvan is de rechtbank in dit geval niet gebleken.

8. Het beroep van eisers op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden (EVRM) kan niet slagen.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Artikel 8, tweede lid, van het EVRM bepaalt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Met het college is de rechtbank van oordeel dat uit het beroepschrift niet kan worden afgeleid dat de aanwezigheid van de weekmarkt leidt tot een zodanig excessieve overlast dat moet worden gesproken van een schending van het recht op respect voor familie- en gezinsleven.

9. Op basis van het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid besloten om een omgevingsvergunning te verlenen aan de gemeente Waalwijk voor de activiteit ‘gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zullen daarom ongegrond worden verklaard.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen van [naam eiser23], [naam eiser23], [naam eiser23], [naam eiser23] en [naam eiser23], [naam eiser23] en[naam eiser23], [naam eiser23],[naam eiser23] en[naam eiser23], [naam eiser23], [naam eiser23] (zaaknummer BRE 14/2358 WABOA) en [naam eiser9 1] niet-ontvankelijk;
verklaart de overige beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Eisers:

[eiser1]en[eiser1], [adres] (BRE 14/2335 WABOA)

[naam eiser2], [adres] (BRE 14/2336 WABOA)

drs. [naam eiser3] en[naam eiser3], [adres] (BRE 14/2337 WABOA)

[naam eiser4], [adres] (BRE 14/2338 WABOA)

[naam eiser5],[adres] (BRE 14/2339 WABOA)

[naam eiser6] en[naam eiser6],[adres] (BRE 14/2340 WABOA)

[naam eiser7], [adres] (BRE 14/2341 WABOA)

[naam eiser8], [adres] (BRE 14/2342 WABOA)

[naam eiser9 ] en [naam eiser9 ], [adres] (BRE 14/2343 WABOA)

[naam eiser10],[adres] (BRE 14/2344 WABOA)

[naam eiseres11],[adres] (BRE 14/2345 WABOA)

[naam eiser12], [adres] (BRE 14/2346 WABOA)

[naam eiser13],[adres](BRE 14/2347 WABOA)

[eiser14],[adres] (BRE 14/2348 WABOA)

[naam eiseres15], [adres] (BRE 14/2349 WABOA)

[naam eiser16], [adres] (BRE 14/2350 WABOA)

[naam eiser17], [adres](BRE 14/2351 WABOA)

[naam eiser18],[adres] (BRE 14/2352 WABOA)

[eiser19], [adres](BRE 14/2353 WABOA)

[eiser20 ],[adres] (BRE 14/2354 WABOA)

[eiser21], [adres] (BRE 14/2356 WABOA)

[eiser22],[adres] (BRE 14/2357 WABOA)

[naam eiser23],[naam eiser23] en[naam eiser23], [adres], [naam eiser23] en[naam eiser23], [adres] [naam eiser23] en [naam eiser23], [adres],[naam eiser23],[adres], [naam eiser23] en [naam eiser23], [adres], [naam eiser23], [adres], [naam eiser23], [adres] (BRE 14/2358 WABOA)