Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/3633 WABOM
uitspraak van 8 januari 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de heer en mevrouw[naam eisers1] en
de heer en mevrouw [naam eisers2],
tezamen: eisers,
gemachtigde: mr. A. van der Leest,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
de vennootschap ‘[naam vergunninghoudster].’(vergunninghoudster), te [plaatsnaam], en
de vennootschap [naam vennootschap].’,
gemachtigde namens beide vennootschappen: mr. E. de Jonge.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 7 mei 2013 (bestreden besluit) van het college inzake de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een verkooppunt van motorbrandstoffen met een washal en wasboxen en het in werking hebben van de gehele inrichting na de uitbreiding op het perceel [adres] te [plaatsnaam].
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 27 november 2013. Eisers zijn verschenen, met uitzondering van mevrouw [naam persoon], bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger]. Derde partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor derde partij [naam vennootschap]. is tevens verschenen[naam persoon].
Overwegingen
1.
De rechtbank overweegt dat de omgevingsvergunning is aangevraagd door [naam vergunninghoudster], die op dat moment eigenaar was van de grond en de zich daarop bevindende opstallen. Tussen de vergunningaanvraag en de vergunningverlening is de eigendom geheel of gedeeltelijk overgegaan op [naam vennootschap] De eigendomsverhoudingen zijn tijdens het onderzoek ter zitting niet geheel duidelijk geworden. Ter zitting is door de gemachtigde van de vennootschappen aangegeven dat bij de koopovereenkomst is afgesproken dat [naam vergunninghoudster]verantwoordelijk blijft voor de aanvraag van de omgevingsvergunning, maar [naam vennootschap] zal in ieder geval het tankstation gaan exploiteren. De rechtbank ziet hierin aanleiding om beide vennootschappen als derde belanghebbende aan te merken bij dit beroep.
2.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 17 maart 2011 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het veranderen en uitbreiden van het tankstation aan de[adres] te [plaatsnaam] met vier wasboxen voor personenauto’s en voorzieningen om het interieur van personenauto’s te kunnen reinigen. Ten behoeve van de aanvraag heeft vergunninghoudster bodemonderzoek en akoestisch onderzoek laten uitvoeren.
Bij besluit van 31 augustus 2011 heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
Tegen dit besluit is door enkele omwonenden beroep ingesteld. De rechtbank heeft bij uitspraak van 3 april 2012 het besluit waarbij de omgevingsvergunning was verleend vernietigd wegens strijd met Bijlage I bij het Besluit LPG-tankstations milieubeheer.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat het rij- en stopgedrag van de bezoekers van het tankstation ten onrechte niet is betrokken bij het akoestisch onderzoek.
Op 11 oktober 2012 heeft vergunninghoudster een nieuwe aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van het uitbreiden van het tankstation met een washal en drie wasplaatsen en het in werking hebben van de gehele inrichting na de uitbreiding. De eerdere aanvraag heeft vergunninghoudster ingetrokken.
Ten behoeve van de aanvraag is nogmaals een akoestisch onderzoek en een onderzoek luchtkwaliteit uitgevoerd door dr.[naam persoon]en drs.[naam persoon] van WNP raadgevende adviseurs. Hun bevindingen en conclusies zijn neergelegd in twee rapporten van 5 februari 2013.
Het college heeft de aanvraag voor advies voorgelegd aan de Regionale Brandweer Midden-en West-Brabant en het Waterschap Brabantse Delta. Het college heeft vervolgens het voornemen tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning bekendgemaakt en het ontwerpbesluit met bijbehorende stukken ter inzage gelegd.
Eisers hebben hun zienswijzen kenbaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Deze vergunning heeft betrekking op de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting’.
3.
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de uitbreiding van het tankstation niet in strijd is met het bestemmingsplan. De familie[naam eisers1] heeft voorts aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk (activiteit milieu) niet in stand kan blijven, omdat het college de beslissing met betrekking tot het aspect geluidshinder niet voldoende heeft gemotiveerd.
4.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, onder meer, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat:
(onder a) uit het bouwen van een bouwwerk,
(onder c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, en (onder e) het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, onder meer, geweigerd indien:
(onder c) de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
In artikel 2.12 is geregeld in welke gevallen in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan worden verleend.
5.
De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of voor de voorgenomen uitbreiding van het tankstation een omgevingsvergunning nodig is voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
6.
Voor het perceel [adres] te[plaatsnaam] geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ van de gemeente Loon op Zand. Op het perceel rust de bestemming ‘bedrijf’ met de specifieke aanduiding ‘verkooppunt voor motorbrandstoffen, inclusief LPG’.
Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften wordt onder ’bedrijf’ verstaan: een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis gebonden beroepen daaronder niet begrepen.
Ingevolge artikel 7, onder 1.b.27, van de planvoorschriften zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen met LPG’ bestemd voor niet-agrarische bedrijven in de vorm van een verkooppunt voor motorbrandstoffen inclusief LPG .
7.
De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan een planologische regeling geeft voor het buitengebied, waarin voornamelijk agrarische bedrijven zijn gevestigd. In de toelichting op het plan staat als doelstelling van het plan beschreven dat de gemeente streeft naar het behoud van het landelijke, agrarische, groene karakter van de gemeente, het behoud van bestaande landgoederen en de goede recreatieve mogelijkheden. Bedrijven met een niet-agrarisch karakter in het gebied zijn in het plan als een afzonderlijke categorie opgenomen en zeer specifiek omschreven. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat de systematiek van het bestemmingsplan noopt tot een restrictieve uitleg van de aan het perceel toegekende specifieke aanduiding, zodat andere activiteiten dan agrarische activiteiten of het verkopen van motorbrandstoffen ter plaatse niet zijn toegestaan. Het exploiteren van een washal en wasboxen kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden beschouwd als (onderdeel van) het verkopen van motorbrandstoffen. Daarbij is van belang dat de voorgestane uitbreiding van het tankstation een substantiële omvang heeft en dat de inrichting na het realiseren van de washal en wasboxen een andere ruimtelijke uitstraling zal hebben. De rechtbank is op grond van deze overwegingen van oordeel dat de aangevraagde uitbreiding in strijd is met de bestemming van het perceel. Om de uitbreiding te kunnen realiseren is daarom tevens een omgevingsvergunning vereist voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Nu deze vergunning niet is verleend, komt de omgevingsvergunning ten aanzien van de activiteit bouwen in strijd met artikel 2.10, eerste lid en onder c, van de Wabo.
Eisers beroepsgrond omtrent de strijd met het bestemmingsplan, slaagt dan ook.
8.
De familie [naam eisers1] heeft voorts aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk (activiteit milieu) niet in stand kan blijven, omdat het college de beslissing met betrekking tot het aspect geluidshinder niet voldoende heeft gemotiveerd.
9.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1° het oprichten,
2° het veranderen of veranderen van de werking of
3° het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk.
Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.
10.
Het college heeft akoestisch onderzoek laten verrichten naar de gevolgen van het veranderen van de inrichting. Bij dit onderzoek is vastgesteld dat de berekende waarden binnen de geldende voorkeurswaarden blijven, met uitzondering van de indirecte hinder in de avond. Op de gevel van de woning van [naam eisers1] wordt in de periode tussen 19.00 uur en 23.00 uur een geluidsniveau berekend van 48 dB(A), terwijl de voorkeursgrenswaarde in die periode 45 dB(A) bedraagt. Het college heeft in het bestreden besluit hier een hogere grenswaarde toegestaan.
Eisers betwisten niet de berekeningen die in het kader van het akoestisch onderzoek zijn gemaakt. De rechtbank gaat dan ook uit van de in het rapport genoemde waarden.
11.
Eisers beroepen zich op de tekst van de Circulaire ‘Beoordeling geluidhinder wegverkeer in verband met vergunningverlening’. Voor zover hier van belang luidt deze tekst van volgt.
‘(…) het wegverkeer van en naar de inrichting (…). Wat de bandbreedte betreft waarbinnen u als bevoegd gezag de maximaal toelaatbare geluidsbelasting voor de gevels van de betrokken woningen kunt vaststellen, adviseer ik u om - als etmaalwaarde - een voorkeursgrenswaarde van LAeq 50 dB(A), en een maximale grenswaarde van LAeq 65 dB(A) te hanteren (opmerking: deze laatste twee woorden heeft de rechtbank in verband met de leesbaarheid toegevoegd). Ingevolge artikel 1 van de Wet geluidhinder wordt bij de bepaling van de etmaalwaarde voor wegverkeerslawaai de periode van 19.00 uur tot 23.00 uur niet betrokken. Echter, bij de beoordeling van de hier bedoelde verkeersbewegingen kan deze periode een maatgevende rol spelen. Ik adviseer u dan ook deze periode wel bij de bepaling van de etmaalwaarde van deze verkeersbewegingen te betrekken. In aansluiting op de systematiek voor industrielawaai geef ik u daarbij in overweging om het equivalente geluidsniveau over deze periode ten behoeve van de bepaling van de etmaalwaarde met 5 dB(A) te verhogen.
Ik adviseer u om geen overschrijding van de voorkeursgrenswaarde toe te staan indien die overschrijding kan worden voorkomen door het treffen van bronmaatregelen (bijvoorbeeld door beperking van de verkeersbewegingen ’s avonds of ’s nachts) of door (op kosten van de vergunningaanvrager te treffen) geluidwerende maatregelen in de overdrachtsweg (schermen en dergelijke). Als dergelijke maatregelen redelijkerwijs niet uitvoerbaar zijn, kan worden uitgeweken naar een hogere grenswaarde. Wanneer het bevoegd gezag een hogere grenswaarde overweegt, adviseer ik u rekening te houden met de bestaande situatie, de mogelijkheden om geluidsgevoelige ruimten van betrokken woningen door gevelmaatregelen voldoende te beschermen en met de geldende grenswaarden uit de Wet geluidhinder, waaronder de maximaal toelaatbare binnenwaarde van LAeq 35 dB(A).’
Ingevolge punt 4.4 van de Nota Industrielawaai Loon op Zand wordt de indirecte hinder door wegverkeerslawaai getoetst aan de bovengenoemde circulaire.
12.
In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat alleen in de avonduren sprake is van een overschrijding, terwijl in de dag- en nachtperiode wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarde en dat daarnaast wordt voldaan aan de etmaalwaarde voor het binnenniveau. Het college heeft het daarom niet kosteneffectief geacht om voorzieningen te (laten) treffen. Ter zitting heeft het college nog toegelicht dat het plaatsen van geluidsschermen praktisch niet goed uitvoerbaar is en dat bij de afweging ook is gekeken naar bijvoorbeeld een bronmaatregel als het verbieden van verkoop in de avonduren. Hier is niet voor gekozen omdat dit aspect essentieel wordt geacht voor de bedrijfsvoering. Het college heeft voorts nog benadrukt dat de overschrijding alleen plaatsvindt in de uren tussen 19.00 uur en 21.00 uur. Om 21.00 uur sluit de shop van het tankstation en kan er geen gebruik meer worden gemaakt van de wasgelegenheden. De rechtbank volgt eisers, met name gelet op de toelichting ter zitting, dan ook niet in hun stelling dat het college bij de afweging ten onrechte geen alternatieven voor het toestaan van overschrijding van de voorkeursgrenswaarde heeft betrokken, zij het dat de afweging wel zeer summier is weergegeven in het bestreden besluit.
13.
De familie[naam eisers1] heeft ten slotte aangevoerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het geluidsniveau binnenshuis als gevolg van de indirecte hinder het maximaal toelaatbare geluidsniveau van 35 dB(A) niet overschrijdt. Het college heeft zich bij de berekening van het geluidsniveau binnenshuis gebaseerd op het feit dat aan eisers in 1989 een bouwvergunning is verleend voor het verbouwen van de zolderverdieping tot slaapkamer terwijl op dat moment in de Bouwverordening was voorgeschreven dat de geluidsreductie van de gevel bij geluidgevoelige ruimten ten minste 20 dB(A) moet bedragen.
Uitgaande van een berekend geluidsniveau op de gevel van 48 dB(A) kan het geluidsniveau binnenshuis daarom volgens het college niet meer zijn dan 28 dB(A).
De rechtbank overweegt dat eisers ter zitting hebben aangevoerd dat de zolder reeds op de bouwtekeningen van de woning, daterende van ruim voor de inwerkingtreding van deze Bouwverordening, als slaapzolder werd aangeduid en dat de verbouwing in 1989 niet meer inhield dan het plaatsen van dakkapellen. Op basis van de thans beschikbare stukken kan de rechtbank niet vaststellen sinds wanneer de zolder als slaapvertrek werd gebruikt. Indien dat – zoals [naam eisers1] stelt – al in een ver verleden heeft plaatsgevonden, kan niet worden uitgesloten dat de zoldergevel geen geluidsreductie van minimaal 20 dB(A) oplevert. Nu de geluidsreductie van de zoldergevel ook niet is gemeten, kan het college niet zonder meer uitgaan van een geluidsreducerende werking van deze gevel van ten minste 20 dB(A). De rechtbank is van oordeel dat het college op deze punten onvoldoende onderzoek heeft verricht. Het bestreden besluit is daarom met onvoldoende zorgvuldigheid tot stand gekomen.
14.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, zowel ten aanzien van de activiteit bouwen als ten aanzien van de activiteit milieu.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het college nog moet beoordelen of het gebruik wil maken van een afwijkingsbevoegdheid uit artikel 2:12 van de Wabo en omdat nader feitenonderzoek nodig is ten aanzien van het geluidsniveau in de slaapkamer op de zolderverdieping van de familie Bontje.
Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
15.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
16.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mrs. F.P.J. Schoonen en E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.A. Kap-Knippels, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.