Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/3054 WET en AWB 12/3055 WET
uitspraak van 27 februari 2013 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de vennootschap “Holding Gerard Spiering B.V.”, te Zevenbergen, eiseres,
gemachtigde: mr. R.Th.J. van ‘t Zelfde,
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
gemachtigden: mr. E.H.P. Brans en mr. D.H. Dongelmans.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2011 (hierna: bestuursdwangbeschikking 1) heeft verweerder aan (de directies van) eiseres en de vennootschap “Chemie-Pack Nederland B.V.” (hierna: Chemie-Pack) medegedeeld dat:
- vanaf 18 januari 2011 spoedeisende bestuursdwang wordt toegepast om de overtreding van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet in de oppervlaktewateren de Noordelijke Insteekhaven en de Insteekhaven Roode Vaart op te heffen, door de bodem uit te baggeren;
- de kosten wegens de zojuist aangeduide bestuursdwang op uw bedrijf worden verhaald.
Bij besluit van 21 januari 2011 (hierna: bestuursdwangbeschikking 2) heeft verweerder aan (de directies van) eiseres en Chemie-Pack medegedeeld dat:
- vanaf 5 januari 2011 spoedeisende bestuursdwang is toegepast om de overtreding van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet in de oppervlaktewateren het Hollandsch Diep, de Noordelijke Insteekhaven en de Insteekhaven Roode Vaart tegen te gaan en op te heffen, door afsluiting en zuivering van de Noordelijke Insteekhaven en de Insteekhaven Roode Vaart;
- de kosten wegens de zojuist aangeduide bestuursdwang op uw bedrijf worden verhaald.
Op 28 februari 2011 hebben eiseres en Chemie-Pack bezwaar gemaakt tegen bestuursdwangbeschikking 1 en op 2 maart 2011 tegen bestuursdwangbeschikking 2.
Bij besluit van 14 maart 2011 (hierna: kostenbeschikking) heeft verweerder de wegens de toegepaste bestuursdwang gemaakte kosten bepaald op een bedrag van € 1.595.056,84.
Krachtens artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar mede betrekking op de kostenbeschikking.
Bij besluit van 10 mei 2012 met kenmerk DZH/BBV/2012.3330 (hierna: bestreden besluit 1) heeft verweerder bestuursdwangbeschikking 1 in stand gelaten en de kostenbeschikking gedeeltelijk herroepen.
Op 21 juni 2012 heeft eiseres bij de rechtbank Breda beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1. Dit beroep is ingeschreven onder zaaknummer 12/3054.
Bij besluit van 10 mei 2012 met kenmerk DZH/BBV/2012.3328 (hierna: bestreden besluit 2) heeft verweerder bestuursdwangbeschikking 2 in stand gelaten en de kostenbeschikking gedeeltelijk herroepen.
Op 21 juni 2012 heeft eiseres bij de rechtbank Breda beroep tegen bestreden besluit 2 ingesteld. Dit beroep is ingeschreven onder zaaknummer 12/3055.
Op 1 augustus 2012 heeft verweerder stukken ingezonden.
Op 16 oktober 2012 heeft eiseres de gronden van de beroepen ingediend.
Op 11 december 2012 heeft verweerder een aantal reeds eerder overgelegde gedingstukken nogmaals ingezonden.
Op 21 december 2012 heeft verweerder een stuk ingezonden.
Op 27 december 2012 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, onder bijvoeging van een aantal – nog niet eerder overgelegde – stukken.
De rechtbank heeft besloten de beroepen gevoegd te behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2013.
De gemachtigde van eiseres was daarbij aanwezig.
Verweerder liet zich vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Zij werden vergezeld door mr. P. Bos, P.R.M. de Visscher en P.C. de Wit, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat Zuid-Holland (RWS).
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1.1 Op 5 januari 2011 woedde een zeer grote brand op het perceel Vlasweg 4 te Moerdijk (hierna: perceel), waar Chemie-Pack een bedrijf voor het ompakken en mengen van chemicaliën exploiteerde. De brand werd bestreden door een aantal brandweerkorpsen, aangestuurd door een multidisciplinair crisisteam. Bluswater vermengde zich met op het perceel aanwezige chemicaliën. Deze substantie stroomde in een aantal sloten rondom het perceel en over enige nabij het perceel gelegen terreinen.
1.2 Reeds tijdens het blussen van de brand kreeg het water in de Insteekhaven Roode Vaart een rode kleur. Hieruit hebben medewerkers van RWS geconcludeerd dat het water en de bodems van de Insteekhaven Roode Vaart en de Noordelijke Insteekhaven werden verontreinigd. Op basis van die conclusie heeft verweerder diverse maatregelen getroffen en laten treffen.
2.1 Blijkens de gedingstukken en ter zitting afgelegde verklaringen ging het in ieder geval om het:
- plaatsen van stalen platen ter hoogte van de insteekhavens (op 5 januari 2011);
- nemen van watermonsters (op 6 januari 2011 en 12 januari 2011);
- nemen van bodemmonsters (op 6 januari 2011 en 12 januari 2011);
- opstellen van een bemonsteringsplan (op 6 januari 2011);
- bestellen van oliekerende schermen (op 7 januari 2011);
- bestellen van bodemschermen (op 7 januari 2011);
- plaatsen van waterzuiveringsinstallaties (vanaf 8 januari 2011);
- plaatsen van de bestelde schermen (op 9 januari 2011).
2.2 Uit analyse van de op 12 januari 2011 genomen bodemmonsters bleek dat de bodem van de Noordelijke Insteekhaven was verontreinigd. Daarom is door verweerder op 13 januari 2011 contact gezocht met een bedrijf om de Noordelijke Insteekhaven uit te baggeren. De baggerwerkzaamheden hebben plaatsgevonden op 20 en 21 januari 2011.
Standpunten van partijen
3.1 Verweerder meent dat hij het beheer van de waterkwaliteit in het Hollandsch Diep en beide insteekhavens heeft, en dat hij om die reden is belast met het toezicht op de naleving van de Waterwet ter plaatse. Verder huldigt verweerder de opvatting dat zowel Chemie-Pack als eiseres de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet heeft overtreden, en dat die overtredingen aan beide vennootschappen kunnen worden toegerekend.
3.2 In het verlengde hiervan vindt verweerder dat hij de kosten voor de in rechtsoverwegingen 2.1 en 2.2 aangeduide maatregelen op Chemie-Pack en eiseres mag verhalen. Volgens verweerder belopen de op eiseres en Chemie-Pack te verhalen kosten een bedrag van in totaal (€ 1.595.056,84 – € 72.337,88 =) € 1.522.718,96.
4.1 Eiseres betoogt kort en zakelijk weergegeven dat:
- verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Waterwet in de Noordelijke Insteekhaven;
- onvoldoende aannemelijk is geworden dat de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet zijn overtreden;
- zij niet kan worden aangemerkt als overtreder van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet;
- een van beide bestuursdwangbeschikkingen in strijd met artikel 5:6 van Pro Awb is;
- aan haar ten onrechte geen gelegenheid is gegeven om de, volgens verweerder noodzakelijke, maatregelen zelf te treffen of te laten treffen;
- niet reeds in de bestuursdwangbeschikkingen is aangegeven dat de kosten van de toegepaste bestuursdwang op haar zullen worden verhaald;
- de kosten van de toegepaste bestuursdwang redelijkerwijs niet op haar mogen worden verhaald;
- de bestreden besluiten overigens in strijd met het zorgvuldigheids-, rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel komen.
4.2 Verder klaagt eiseres over het in een laat stadium indienen van stukken door verweerder.
Overwegingen van de rechtbank
5. De rechtbank constateert dat de omvang van de gedingen is beperkt tot de aan eiseres gedane mededelingen over het toepassen van bestuursdwang en het verhalen van de daarmee gepaard gaande kosten, en tot het aan eiseres daadwerkelijk in rekening brengen van de wegens toepassing van bestuursdwang gemaakte kosten. De bestuursdwangbeschikkingen en de kostenbeschikking, voor zover die betrekking hebben op Chemie-Pack, staan niet ter discussie.
6.1 De rechtbank betrekt de op 11 december 2012 en 21 december 2012 door verweerder ingezonden gedingstukken bij de toetsing van de bestreden besluiten. Ook het verweerschrift van 27 december 2012 wordt bij de beoordeling van het beroep betrokken, alsmede bijlage 12 (het tegen Gerard Spiering gewezen strafvonnis van 21 december 2012) en bijlage 15 (het rapport van Effectis Nederland B.V., gedateerd december 2012, met een beoordeling van de brandweerinzet tijdens de brand op 5 januari 2011). De andere bij het verweerschrift van 27 december 2012 gevoegde bijlagen blijven echter buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
6.2 Het antwoord op de vraag of inzending van een stuk in strijd met de goede procesorde komt, wordt bepaald door het antwoord op de vraag of het beginsel van hoor en wederhoor dreigt te worden geschonden. In dit kader heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) meermalen onder meer op 15 augustus 2007 (LJN: BB1758) en 9 juni 2010 (LJN: BM7120) overwogen dat de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb vermelde termijn niet doorslaggevend is.
6.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende gelegenheid gehad om zowel de op 11 december 2012 en 21 december 2012 overgelegde stukken als het verweerschrift van 27 december 2012 te bestuderen en ter zitting van commentaar te voorzien. Verder constateert de rechtbank dat de bijlagen 12 en 15 bij het verweerschrift reeds vóór 27 december 2012 bij eiseres bekend waren althans redelijkerwijs konden zijn.
6.4 De rechtbank oordeelt echter dat een zinvolle bespreking ter zitting van de overige bij het verweerschrift gevoegde bijlagen niet mogelijk was. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat deze bijlagen omvangrijk zijn en gedetailleerde en technische gegevens bevatten, en dat het betwisten van de juistheid van die gegevens redelijkerwijs noodzaakt tot het inschakelen van een deskundige. In zoverre is eiseres in haar processuele belangen geschaad.
6.5 De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen teneinde een zinvolle discussie over de in rechtsoverweging 6.4 bedoelde gegevens alsnog mogelijk te maken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres zich ter zitting tegen de heropening van het onderzoek heeft verzet en dat verweerder door diens proceshouding welbewust een risico heeft genomen. In dit kader wijst de rechtbank op de aan haar gerichte brief van 20 augustus 2012 waarin verweerder uitdrukkelijk wijst op de processuele benadeling van een partij als de andere partij vlak voor het verstrijken van de tiendagentermijn nieuwe stukken of argumenten in het geding brengt.
7.1 Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder op 5 januari 2011 niet belast met het beheer van de waterkwaliteit in de Noordelijke Insteekhaven en om die reden niet bevoegd om aldaar toezicht op de naleving van de Waterwet uit te oefenen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
7.2.1 Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Waterwet (Staatsblad 2009, nummer 107) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de watersystemen aangewezen die volledig dan wel met uitzondering van daarbij aangewezen onderdelen bij het Rijk in beheer zijn.
Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van de Waterwet worden bij provinciale verordening voor de niet bij het Rijk in beheer zijnde watersystemen of onderdelen daarvan overheidslichamen aangewezen die belast zijn met het beheer, met inachtneming van artikel 2.2, tweede lid, van de Waterschapswet.
7.2.2 Artikel 3.1, eerste lid, van het Waterbesluit (Staatsblad 2009, nummer 548) bepaalt dat het beheer van oppervlaktewaterlichamen die zijn vermeld in bijlage II bij dit besluit bij het Rijk berusten, met uitzondering van de onderdelen van beheer van bepaalde oppervlaktewaterlichamen die zijn gelegen buiten de desbetreffende bij ministeriële regeling vastgestelde beheergrenzen.
Artikel 3.1, tweede lid, van het Waterbesluit bepaalt dat bij het Rijk voorts het beheer van de zijwateren berust, met uitzondering van de onderdelen van beheer van bepaalde zijwateren die zijn gelegen buiten de desbetreffende bij ministeriële regeling vastgestelde beheergrenzen.
In bijlage II bij het Waterbesluit is onder 1 het Hollandsch Diep aangewezen als hoofdwater dat in rijksbeheer is.
7.2.3 De in artikel 3.1 van het Waterbesluit bedoelde ministeriële regeling is de, op 7 december 2009 vastgestelde, Waterregeling.
In artikel 3.2, eerste lid, van de Waterregeling is bepaald dat het waterkwaliteitsbeheer van de in artikel 3.1 van het Waterbesluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze gelegen zijn binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage II bij deze regeling.
7.3.1 Op 5 januari 2011 waren het Hollandsch Diep, de Insteekhaven Roode Vaart en de Noordelijke Insteekhaven te kwalificeren als oppervlaktewaterlichamen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet. Toen was het Hollandsch Diep tevens te kwalificeren als hoofdwater in de zin van artikel 1.1 van het Waterbesluit en de Noordelijke Insteekhaven en de Insteekhaven Roode Vaart als zijwateren in de zin van artikel 1.1 van het Waterbesluit.
7.3.2 Het gebied waarin het perceel, het Hollandsch Diep, de Insteekhaven Roode Vaart en de Noordelijke Insteekhaven zijn gelegen is weergegeven op kaartblad 042 van bijlage II bij de Waterregeling (hierna: waterkaart). De waterkaart, zoals deze op 5 januari 2011 gold, had het Hollandsch Diep en de Insteekhaven Roode Vaart aangeduid als “beheer waterkwaliteit”, en het gebied waar de Noordelijke Insteekhaven lag als “droger oevergebied”.
7.4 Op basis van de rechtsoverwegingen 7.2 en 7.3 concludeert de rechtbank dat op 5 januari 2011 enkel het Hollandsch Diep en de Insteekhaven Roode Vaart wat de waterkwaliteit betreft in beheer bij het Rijk waren. Een andere conclusie zou namelijk leiden tot onaanvaardbare (rechts)onzekerheid bij de beantwoording van de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is om toezicht uit te oefenen op de naleving van de Waterwet. De stelling van verweerder dat in de toelichting op de ministeriële regeling is aangegeven dat de feitelijke situatie doorslaggevend is bij discrepanties met de waterkaart kan niet slagen, reeds omdat toekenning of beperking van publiekrechtelijke bevoegdheden niet in een toelichting bij een regeling kan plaatsvinden.
7.5 Daarnaast overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van de Waterwet bij provinciale verordening moet worden bepaald welk overheidslichaam is belast met het beheer van watersystemen die niet bij het Rijk in beheer zijn. In zoverre verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 8.1 van de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 juni 2012 (LJN: BW9002), over het kostenverhaal van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta (hierna: waterschap) ten laste van onder meer Chemie-Pack. Die rechtsoverweging maakt onder verwijzing naar de Provinciale verordening Water Noord-Brabant duidelijk dat het beheer van de sloten rondom het perceel bij het waterschap berust. De desbetreffende sloten zijn op de waterkaart net als het terrein ter hoogte van de Noordelijke Insteekhaven aangeduid als “droger overgebied”.
7.6 Bij dit alles neemt de rechtbank in aanmerking dat de waterkaart snel en eenvoudig had kunnen en alsnog kan worden aangepast. Het tot wijziging van de waterkaart bevoegde orgaan was en is dus in staat om zonder veel moeite te bewerkstelligen dat het beheer van de Noordelijke Insteekhaven in handen van het Rijk komt te liggen. Mede om deze reden oordeelt de rechtbank dat eventuele negatieve consequenties van een ‘beheervacuüm’ met betrekking tot de Noordelijke Insteekhaven voor rekening van verweerder behoren te blijven.
7.7 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Waterwet in de Noordelijke Insteekhaven. Daarom hebben de navolgende rechtsoverwegingen slechts betrekking op het Hollandsch Diep en de Insteekhaven Roode Vaart.
8.1 De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat artikel 6.2 van de Waterwet op 5 januari 2011 werd overtreden. Daartoe overweegt zij het volgende.
8.2 Krachtens artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is het verboden om stoffen in de zin van artikel 6.1 te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een vergunning daartoe is verleend door het bestuur van het betrokken waterschap.
8.3 Verweerder heeft gesteld en door eiseres is erkend dat op 5 januari 2011 een roodgekleurde vloeistof via de sloten rondom het perceel de Insteekhaven Roode Vaart bereikte. Verder staat buiten twijfel dat deze vloeistof afkomstig was van het perceel. Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat op 5 januari 2011 stoffen in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet in de Insteekhaven Roode Vaart terecht kwamen. In zoverre verwijst zij naar rechtsoverweging 8.1 van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Breda van 21 juni 2012 en de daar aangehaalde documentatie.
9.1 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende aangetoond dat eiseres is aan te merken als overtreder op wie kosten wegens de toegepaste bestuursdwang kunnen worden verhaald. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
9.2 Artikel 5.1, tweede lid, van de Awb verstaat onder overtreder: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
9.3.1 Eiseres heeft geen opdracht tot het blussen van de brand gegeven, kan niet als drijver van de inrichting worden beschouwd en beschikt niet over zakelijke rechten ten aanzien van het perceel en de daarop gesitueerde gebouwen. Eiseres is evenmin eigenaar van Chemie-Pack.
9.3.2 Een en ander leidt de rechtbank tot conclusie dat de in rechtsoverweging 8.1 aangeduide overtreding niet rechtstreeks aan eiseres kan worden toegerekend. In dit kader oordeelt de rechtbank dat eiseres geen directe verantwoordelijkheid voor de op 5 januari 2011 verrichte bluswerkzaamheden heeft, en dat de diverse brandweerkorpsen redelijkerwijs niet kunnen worden geacht mede in opdracht van eiseres te hebben gehandeld. De rechtbank hecht in het geval van eiseres dan ook minder gewicht aan de uitspraak van de ABRvS van 15 oktober 2008 (LJN: BF8999) dan verweerder blijkbaar wenst.
9.4.1 Eiseres is een vennootschap zonder personeel. Zij is enig bestuurder van Chemie-Pack. Gerard Spiering is enig bestuurder en enig aandeelhouder van eiseres. Tussen Gerard Spiering en Chemie-Pack bestaat geen direct juridisch verband.
9.4.2 Onder omstandigheden kan een bestuurder juridisch aansprakelijk zijn voor het handelen van de door hem bestuurde vennootschap. Zo’n aansprakelijkheid vergt echter volledige invloed van de bestuurder op het handelen en nalaten van (de leiding van) de door hem bestuurde vennootschap. Van zo’n vergaande vorm van actieve betrokkenheid van eiseres bij Chemie-Pack is de rechtbank niet gebleken.
9.4.3 Uit de gedingstukken het verweerschrift van 27 december 2012 daaronder begrepen en de ter zitting afgelegde verklaringen leidt de rechtbank af dat verweerder Gerard Spiering aanmerkt als de natuurlijke persoon die juridisch aansprakelijk is voor het handelen van Chemie-Pack. Diens handelen en nalaten kan echter niet aan eiseres worden toegerekend.
10.1 Het vorenstaande vormt voor de rechtbank aanleiding om de beroepen gegrond te verklaren. Daarom zal zij de bestreden besluiten vernietigen, voor zover deze besluiten betrekking hebben op de aan eiseres gerichte mededelingen inzake bestuursdwang en kostenverhaal en op de kostenbeschikking, voor zover deze tot eiseres zijn gericht.
10.2 De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder herhaaldelijk, zowel in de bezwaarfase, als in de beroepsfase en ook nog ter terechtzitting nadrukkelijk de gelegenheid heeft gehad om aan te tonen dat eiseres actieve betrokkenheid had bij Chemie-Pack. Nu verweerder daarin naar het oordeel van de rechtbank niet is geslaagd, verwacht de rechtbank niet dat verweerder bij heroverweging van het bestreden besluit daar wel in zal kunnen slagen. Gelet hierop zal de rechtbank met het oog op een finale geschilbeslechting niet slechts de bestreden besluiten vernietigen, maar tevens de primaire besluiten, voor zover gericht op eiseres, herroepen.
11.1 Nu de rechtbank de beroepen gegrond zal verklaren, dient het betaalde griffierecht aan eiseres te worden vergoed. In zaak 12/3054 is een griffierecht van € 310 geheven. In zaak 12/3055 is – met toepassing van artikel 8:41, eerste lid, tweede volzin, van de Awb – geen griffierecht geheven.
11.2 De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 1416 (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten voor zover deze tot eiseres zijn gericht;
- herroept de bestuursdwangbeschikkingen 1 en 2 en de kostenbeschikking voor zover deze tot (de directie van) eiseres zijn gericht;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1416.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, voorzitter, en mrs. F.P.J. Schoonen en M. Breeman, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 27 februari 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.