Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/547 WVW VV
uitspraak van 14 februari 2013 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker], verzoeker,
gemachtigde: mr. J.T. Willemsen,
en
de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van het CBR van 14 november 2012 (bestreden besluit) inzake de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs en het opleggen van een alcoholslotprogramma. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2013. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het CBR heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 3 november 2012 is verzoeker door de regiopolitie Midden en West-Brabant aangehouden. Daarbij is een ademalcoholgehalte geconstateerd van 665 µg/l. Namens de korpschef van de regiopolitie is hiervan mededeling gedaan aan het CBR.
Bij het bestreden besluit heeft het CBR het rijbewijs van verzoeker ongeldig verklaard. Ook is aan verzoeker een alcoholslotprogramma opgelegd. Door mee te werken aan het alcoholslotprogramma, kan verzoeker in het bezit komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. In de begeleidende brief van 14 november 2012 staat verder dat het rijbewijs voor eventuele overige rijbewijscategorieën ongeldig blijft gedurende het volgen van het alcoholslotprogramma.
2. Verzoeker heeft, kort samengevat, het volgende aangevoerd. Verzoeker betwist de uitslag van de ademanalyse. Verzoeker is niet in de gelegenheid gesteld een contra-expertise te laten verrichten. Er is geen wettelijke basis voor een beperking van het alcoholslotprogramma voor personenauto's. Invordering van het rijbewijs en het opleggen van het alcoholslotprogramma is een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook is er strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen. Volgens verzoeker heeft hij een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Verzoeker is beroepschauffeur en heeft zijn groot rijbewijs nodig voor zijn werk. Door het bestreden besluit dreigt hij op korte termijn zijn baan te verliezen.
3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4. Als het CBR aan betrokkene de verplichting oplegt om deel te nemen aan een alcoholslotprogramma, verklaart het CBR het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM. Dit volgt uit artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW).
Degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd, dient overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen. Dit volgt uit artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW.
Nadat betrokkene heeft voldaan aan de eisen zoals bedoeld in artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c, van de WVW, doet het CBR mededeling aan betrokkene dat hij overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM. Dit volgt uit artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de WVW.
5. In het Reglement rijbewijzen zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het alcoholslotprogramma.
Op grond van artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker voldoende spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening.
7. Ter zitting is gebleken dat in de onderhavige procedure de gronden over het functioneren van het ademanalyseapparaat, de bevoegdheid van de verbalisant en de mogelijkheid van een contra-expertise door de voorzieningenrechter onbesproken kunnen worden gelaten.
8.1 Verzoeker heeft aangevoerd dat er geen wettelijke basis is voor beperking van het alcoholslotprogramma tot personenauto’s. Uit artikel 132b van de WVW blijkt dat voor alle voertuigcategorieën ten aanzien waarvan is voldaan aan de vereisten van het alcoholslotprogramma het rijbewijs aan de betrokkene geretourneerd dient te worden. Nu artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen het alleen mogelijk maakt om rijbewijscategorie B geretourneerd te krijgen, is verzoeker van mening dat dit artikel in strijd is met de WVW.
8.2 De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Een alcoholslot wordt alleen ingebouwd in motorrijtuigen van rijbewijscategorie B. Dit volgt uit artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW, in samenhang met artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen. Weliswaar is in artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de WVW bepaald dat de betrokkene opnieuw een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan bepaalde eisen heeft voldaan, maar dit staat er niet aan in de weg dat in lagere regelgeving kan worden bepaald dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van één categorie. Artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de WVW biedt hiervoor ook de mogelijkheid.
De voorzieningenrechter is dan ook voorshands van oordeel dat artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen niet in strijd is met de WVW.
9.1 Verzoeker heeft verder aangevoerd dat invordering van het rijbewijs en het opleggen van het alcoholslotprogramma een ‘criminal charge’ is in de zin van artikel 6 EVRM. Verzoeker heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (Nilsson/Zweden, LJN: AV3572). In deze zaak oordeelde het EHRM dat het intrekken van het rijbewijs voor de duur van 18 maanden diende te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’, gelet op de zwaarte van de sanctie.
9.2 Volgens de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een ‘criminal charge’ in aanmerking worden genomen de kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, de aard van de overtreden norm, en het doel, de aard en de ernst van de maatregel.
9.3 Het CBR stelt zich, samengevat, op het volgende standpunt. De wetgever heeft de maatregel als bestuursrechtelijk gekwalificeerd. Het alcoholslotprogramma is gericht op ‘zware drinkers’. Het doel van het alcoholslotprogramma is het bevorderen van de verkeersveiligheid en het bewerkstelligen van een gedragsverandering. Het alcoholslotprogramma is te zien als een tegemoetkoming aan ‘zware drinkers’, die door deelname als bestuurder kunnen blijven deelnemen aan het verkeer in een motorrijtuig van categorie B. Vanwege het grotere gevaar voor de verkeersveiligheid dat gevormd wordt door zware drinkers in categorie C (of D) voertuigen, wordt het vooralsnog onwenselijk geacht om in die voertuigen een alcoholslot in te bouwen. De maatregel is naar zijn aard niet bestraffend. Het alcoholslotprogramma onderscheidt zich van de zaak Nilsson/Zweden, omdat in die zaak het rijbewijs onvoorwaardelijk ongeldig was verklaard.
9.4 De voorzieningenrechter is van oordeel dat het alcoholslotprogramma geen ‘criminal charge’ is in de zin van artikel 6 EVRM, voor zover het daarbij gaat om bestuurders met uitsluitend een rijbewijs van de categorie B. Immers, het alcoholslotprogramma is gericht op het bevorderen van de verkeersveiligheid en het bewerkstelligen van een gedragsverandering bij ‘zware drinkers’. Daarnaast kan de bestuurder door oplegging van deze maatregel zijn rijbewijs met categorie B behouden. De voorzieningenrechter acht verder van belang dat de ongeldigverklaring van een rijbewijs, wat een zwaardere maatregel is dan de oplegging van het alcoholslotprogramma, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) niet als ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt (LJN: BR3238).
9.5 Voor verzoeker heeft de oplegging van het alcoholslotprogramma echter tot gevolg dat hij weliswaar de beschikking behoudt over het rijbewijs van de categorie B, maar dat zijn rijbewijs van categorie C feitelijk voor ten minste 24 maanden ongeldig is verklaard. Dit is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter vergelijkbaar met de ongeldigverklaring van het rijbewijs in de zaak Nilsson/Zweden. De voorzieningenrechter is dan ook vooralsnog van oordeel dat de maatregel in dit geval een punitief karakter heeft.
10.1 De voorzieningenrechter zal de oplegging van het alcoholslotprogramma dan ook toetsen aan het evenredigheidsbeginsel zoals bedoeld in artikel 3:4 van de Awb.
10.2 Artikel 3:4 van de Awb luidt als volgt:
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
10.3 Verzoeker heeft aangevoerd dat de oplegging van het alcoholslotprogramma in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De beperking van het alcoholslotprogramma tot motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B leidt er volgens verzoeker toe dat hij zijn baan als vrachtwagenchauffeur zal verliezen en dat hij niet meer in zijn levensonderhoud en dat van zijn twee kinderen zal kunnen voorzien.
10.4 De voorzieningenrechter overweegt als volgt. De reden dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B is dat de regelgeving minder complex is, terwijl eerst ervaring kan worden opgedaan met dit voor Nederland nieuwe instrument. Dit blijkt uit de toelichting bij het Besluit van 8 november 2010 tot wijziging van het Reglement rijbewijzen in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel alcoholslotprogramma zal het laten rijden van een rijbewijshouder in een vrachtwagen (bijvoorbeeld met gevaarlijke stoffen) op onbegrip kunnen stuiten. Daarnaast is er volgens de memorie van toelichting niet voor gekozen een uitzondering te maken voor bestuurders die het rijbewijs voor hun werk nodig hebben, omdat juist van deze categorie bestuurders een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht ten opzichte van de medeweggebruikers.
10.5 De voorzieningenrechter kan het vorenstaande volgen doch is onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 21 december 2012 (LJN:BY7669) voorshands van oordeel dat in dit geval het belang van verzoeker zwaarder dient te wegen dan het belang van de overheid om het alcoholslotprogramma te beperken tot motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B. De pragmatische keuze om de inbouw van de apparatuur die gebruikt wordt bij het alcoholslotprogramma (vooralsnog) alleen mogelijk te maken bij motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B is erin gelegen dat het alcoholslot nieuw is en daarom in het begin kan stuiten op onbegrip, dat daarmee ervaring moet worden opgedaan en dat op bestuurders die het rijbewijs voor het werk nodig hebben een bijzondere verantwoordelijkheid rust. Dit weegt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in het onderhavige geval niet op tegen de gevolgen die dit besluit heeft voor verzoeker, namelijk dat hij zijn baan zal verliezen en niet in zijn levensonderhoud en dat van zijn twee kinderen zal kunnen voorzien. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat door deze beperking in het bijzonder bestuurders worden geraakt die een rijbewijs van de categorie C of D voor het werk nodig hebben, terwijl bijvoorbeeld taxichauffeurs, koeriers of andere personen die uit hoofde van hun werk motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B besturen door oplegging van het alcoholslotprogramma nog wel in staat zouden zijn om hun werk te verrichten.
11. De voorzieningenrechter acht verder in het kader van deze voorlopige voorziening van belang dat de rechtbank Haarlem in de eerder genoemde soortgelijke zaak ook heeft geoordeeld dat er sprake was van een ‘criminal charge’ en dat de Afdeling het door het CBR ingestelde hoger beroep in die zaak versneld zal behandelen.
De voorzieningenrechter overweegt dat het thans in stand laten van de ongeldigverklaring van verzoekers rijbewijs met categorie C zou kunnen leiden tot de ongewenste situatie dat verzoekers werkgever zal overgaan tot onomkeerbare maatregelen (ontslag), terwijl er binnen afzienbare tijd mogelijk een voor verzoeker positieve uitspraak in het bovengenoemde hoger beroep valt te verwachten. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en schorst het bestreden besluit. Deze voorziening vervalt op het moment van bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
13. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient het CBR aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht te vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt het CBR in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot het moment van bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan verzoeker te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2013.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 februari 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.