Uitspraak
Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/3582
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2013 in de zaak tussen
(naam persoon), te (woonplaats), eiser,
gemachtigde: mr. A.M.T.A. Verhagen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: (naam persoon), te (woonplaats), vergunninghouder.
Procesverloop
Op 6 december 2011 heeft vergunninghouder aan verweerder gevraagd om verlening van
een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een hoofdgebouw.
Verweerder heeft het voornemen tot toewijzing van de aanvraag van 6 december 2011 en
de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd, met de mededeling dat belanghebbenden tot 6 april 2012 zienswijzen naar voren kunnen brengen.
Op 4 april 2012 heeft eiser een schriftelijke zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 11 juni 2012 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder de op 6 december 2012 gevraagde vergunning verleend.
Op 18 juli 2012 heeft eiser beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 12 oktober 2012 heeft eiser tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek staat bekend onder zaaknummer 12/5331 VV.
In zijn uitspraak van 6 november 2012 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen, door het bestreden besluit te schorsen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2012. De gemachtigde van eiser was daarbij aanwezig. Verweerder liet zich vertegenwoordigen door ing. (naam persoon) en (naam persoon). Ook vergunninghouder voerde ter zitting het woord.
Overwegingen
1. Vergunninghouder heeft de eigendom van een perceel aan de (adres) te (woonplaats). Op dit perceel staan twee woningen, nummer 42 en 44. Vergunninghouder wil het pand (adres) uitbreiden in de richting van de dijk. Met het oog hierop heeft hij op 6 december 2011 aan verweerder gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk.
Verweerder heeft de aanvraag tevens aangemerkt als een verzoek om verlening van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, en voor het verstoren van een beschermd monument. Daartoe heeft hij verwezen naar het indertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan “Kern Hank”, en naar het gegeven dat het pand (naam adres) is aangewezen als beschermd rijksmonument.
Verweerder heeft ervoor gekozen om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Daarom heeft hij de beslissing op de aanvraag van 6 december 2011 – gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo – voorbereid met behulp van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: uov) als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De zienswijze van eiser heeft voor verweerder geen aanleiding gevormd om af te wijken van zijn voornemen tot het honoreren van de aanvraag van 6 december 2011. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit, waarbij verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a (bouwen van een bouwwerk), c (gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan) en f (verstoren van een beschermd monument), van de Wabo heeft verleend. Aan deze vergunning zijn vijf nader omschreven voorschriften verbonden.
2. Eiser woont op het perceel (adres) te (woonplaats), en kan vanuit zijn woning zowel het bestaande hoofdgebouw van (adres) als de beoogde uitbreiding ervan (hierna: de uitbreiding) zien. Eiser vreest dat zijn woongenot door de uitbreiding zal worden aangetast, en met name dat zijn uitzicht onevenredig zal worden beperkt. Daarom streeft hij naar vernietiging van het bestreden besluit en uiteindelijk de definitieve afwijzing van de aanvraag.
Eiser ondersteunt zijn standpunt dat het bestreden besluit rechtens geen stand kan houden in hoofdzaak met het betoog dat de door verweerder toegestane afwijking van het bestemmingsplan “Kern Hank” zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke onderbouwing, en met het argument dat het bouwplan van 6 december 2011 in strijd komt met redelijke eisen van welstand.
3. De rechtbank oordeelt allereerst ambtshalve dat verweerder ten onrechte artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 3, van de Wabo heeft gebruikt als grondslag voor de afwijking van het bestemmingsplan “Kern Hank”. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Partijen zijn het erover eens – en ook de rechtbank constateert – dat het bouwplan van
6 december 2011 in strijd komt met het bestemmingsplan “Kern Hank”, en dat verweerder de aanvraag – ingevolge artikel 2.10, tweede lid,van de Wabo – terecht tevens heeft aangemerkt als een verzoek om toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 2.12, eerste lid, van die wet.
De rechtbank kwalificeert de uitbreiding als een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II die behoort bij het Besluit omgevingsrecht. Zij neemt – onder verwijzing naar de uitspraak van 22 september 2010 met zaaknummer 09/4506, waartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend – namelijk als vaststaand aan dat het pand (adres) is gelegen binnen de bebouwde kom. Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder op zichzelf bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 2, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan.
Op basis van die conclusie oordeelt de rechtbank dat verweerder artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 3, van de Wabo niet had mogen gebruiken als grondslag voor afwijking van het bestemmingsplan “Kern Hank”. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de beslissing tot toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 2, van de Wabo moet worden voorbereid met behulp van een reguliere procedure als bedoeld in afdeling 3.2 van de Wabo, en dat het niet tijdig beslissen op een aanvraag met zo’n strekking – gelet op het bepaalde in artikel 3.9 van de Wabo – kan leiden tot een omgevingsvergunning van rechtswege.
De rechtbank voelt zich in het zojuist geformuleerde oordeel gesteund door de (indertijd) vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) over de verhouding tussen de artikelen 19, eerste, tweede en derde lid, van de (inmiddels vervallen) Wet op de Ruimtelijke Ordening. In zoverre verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de ABRvS van 21 januari 2004 (LJN: AO1988). De rechtbank ziet reden om die jurisprudentie van (overeenkomstige) toepassing te achten op het regime van de Wabo.
4. Vervolgens oordeelt de rechtbank ambtshalve dat verweerder de beslissing op de aanvraag ten onrechte met behulp van de uov heeft voorbereid. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Uit zowel het stelsel als de parlementaire geschiedenis van de Wabo moet redelijkerwijs worden geconcludeerd dat de reguliere procedure verplicht tot het nemen van een primair besluit en het volgen van een bezwaarschriftprocedure als bedoeld in afdeling 7.2 van de Awb. Ter ondersteuning van die conclusie wijst de rechtbank erop dat het volgen van de reguliere procedure krachtens artikel 3.9 van de Wabo kan leiden tot een omgevingsvergunning van rechtswege, terwijl artikel 3:10, vierde lid, van de Awb juist uitsluit dat een met behulp van de uov voorbereide vergunning van rechtswege ontstaat. Het voorbereiden van een beslissing op een verzoek om toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder s sub 2 met behulp van de uov leidt dus mogelijkerwijs tot verwarring, en tot de onjuiste gedachte dat met het volgen van de uov valt te ontkomen aan de consequenties die artikel 3.9 van Wabo aan het niet tijdig beslissen op aanvragen verbindt.
Op basis van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat het bestreden besluit een gebrek kent. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
5. In het verlengde van rechtsoverweging 4 oordeelt de rechtbank ambtshalve dat verweerder niet tijdig op de aanvraag van 6 december 2011 heeft beslist. Daartoe overweegt de rechtbank dat tussen de ontvangst van de aanvraag door verweerder en de bekendmaking van het bestreden besluit een periode van meer dan acht weken zit, en dat geen aanleiding bestaat tot de veronderstelling dat de termijn voor het beslissen op de aanvraag tijdig is opgeschort of verlengd.
Op basis hiervan concludeert de rechtbank het volgende.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verweerder niet langer bevoegd om inhoudelijk op de aanvraag van 6 december 2011 te beslissen. Dit vloeit voort uit vaste jurisprudentie van de ABRvS over de situatie na het ontstaan van een besluit van rechtswege, en uit de parlementaire geschiedenis van artikel 4:20b van de Awb.
De bekendmaking van het bestreden besluit kan worden aangemerkt als de bekendmaking van het feit dat de op 6 december 2011 gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. In zoverre verwijst de rechtbank naar het bepaalde in artikel 3.9, derde en vierde lid, van de Wabo en artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het bestreden besluit ook in een huis-aan-huisblad – overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.8 van de Wabo – is gepubliceerd.
Eiser heeft de rechtmatigheid van de zojuist aangeduide omgevingsvergunning van rechtswege (hierna: vergunning van rechtswege) binnen de zeswekentermijn als bedoeld in artikel 6:7 van Pro de Awb ter discussie gesteld. Het beroepschrift is immers binnen zes weken na 11 juni 2012 ter post bezorgd.
6. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb moet eiser tegen de vergunning van rechtswege eerst bezwaar maken, alvorens hij beroep bij de rechtbank kan instellen. Alle partijen hebben de rechtbank ter zitting echter – onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 7:1a van de Awb – verzocht om het op 18 juli 2012 door eiser ingestelde rechtsmiddel aan te merken als een ontvankelijk rechtstreeks beroep.
De rechtbank honoreert het verzoek van partijen. De rechtbank acht de zaak namelijk geschikt voor beroep, en overweegt daartoe het volgende.
Het bestreden besluit is voorbereid met een procedure die qua strekking identiek is aan de bezwaarschriftprocedure, nu ook de uov is bedoeld om het bestuursorgaan zijn oorspronkelijke standpunt volledig en ex nunc te laten heroverwegen op grondslag van kritiek van belanghebbenden op dat standpunt. In het verlengde hiervan acht de rechtbank niet aannemelijk dat belanghebbenden door de handelwijze van verweerder zijn benadeeld. Het volgen van de uov heeft omwonenden van het pand (adres) immers geen kansen ontnomen om ten overstaan van verweerder te betogen dat de aanvraag moet worden afgewezen.
7. De rechtbank oordeelt op grondslag van de door eiser aangevoerde beroepsgronden of de vergunning van rechtswege stand kan houden. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
De vergunning van rechtswege wordt niet gedragen door een voor derden kenbare motivering. Dit gegeven klemt temeer, aangezien:
(a) het op 6 december 2011 aan verweerder gepresenteerde bouwplan welbeschouwd identiek is aan het bouwplan dat heeft geleid tot de bouwvergunning voor de verandering en uitbreiding van het pand (adres) die verweerder op 1 november 2007 aan vergunninghouder heeft verleend, en
(b) de rechtbank die vergunning in haar uitspraak van 22 september 2010 (met zaaknummer 09/4506) heeft herroepen.
In dit kader constateert de rechtbank:
(a) dat tegen de uitspraak van 22 september 2010 geen rechtsmiddelen zijn aangewend, en
(b) dat verweerder zijn planologisch beleid zoals neergelegd in de notitie “Vrijstellingenbeleid ruimtelijke ordening gemeente Werkendam” (hierna: notitie) nog niet had gewijzigd toen de vergunning van rechtswege ontstond.
Op basis van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de vergunning van rechtswege een gebrek kent. Daarom zal de rechtbank – ook – die vergunning vernietigen, wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
8. Mede gezien de lange voorgeschiedenis van het conflict tussen partijen ziet de rechtbank voldoende aanleiding om het thans aan haar voorgelegde geschil definitief te beslechten. Daartoe overweegt zij het volgende.
Inmiddels is het bestemmingsplan “Kern Hank” vervangen door het bestemmingsplan “Kern Hank 2012”. De aanvraag is – wat betreft de situering – ook in strijd met het nieuwe bestemmingsplan. Dit betekent dat de aanvraag slechts mag worden verleend indien toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 2, van de Wabo is gerechtvaardigd. In zoverre verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 3.
Verweerder heeft de notitie bij een afzonderlijk, in een huis-aan-huis-blad gepubliceerd, besluit van 4 december 2012 ingetrokken. Aldus heeft verweerder bewerkstelligd dat hij bij het afwijken van bestemmingsplannen – wederom – beschikt over een ruime mate van beleidsvrijheid, en dat de rechtbank het gebruik van die vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de intrekking van de notitie rechtens onaanvaardbaar is, reeds omdat zij ook die handeling slechts terughoudend mag toetsen.
Verweerders actuele planologische en stedenbouwkundige visie met betrekking tot het pand (adres) en de omgeving van dat perceel blijkt uit:
(a) de beantwoording van de door eiser naar voren gebrachte zienswijzen in het bestreden besluit;
(b) het verweerschrift van 30 november 2012;
(c) de rapportage van ir. (naam persoon) en ir. (naam persoon), leden van de welstandscommissie Werkendam, van 22 november 2012;
(d) de rapportage van ir. (naam persoon), van 20 november 2012.
Voor de rechtbank staat de deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van zowel (naam persoon) en (naam persoon) als (naam persoon) buiten twijfel. Daarom kwalificeert de rechtbank de rapportages van 22 november 2012 en 20 november 2012 als deskundigenadviezen.
Krachtens vaste jurisprudentie van de ABRvS mag verweerder de rapportages van
22 november 2012 en 20 november 2012 in beginsel aan de motivering van zijn planologische en stedenbouwkundige visie ten grondslag leggen, tenzij de betreffende adviezen wat betreft wijze van totstandkoming of inhoud ernstige gebreken vertonen.
De rechtbank oordeelt dat de adviezen van 22 november 2012 en 20 november 2012 geen gebreken vertonen. De rapportages in kwestie zijn namelijk opgesteld door terzake deskundige personen, compleet gedocumenteerd, en voorzien van inzichtelijke redeneringen en conclusies die logisch op die redeneringen aansluiten. Verder wordt in met name het advies van 20 november 2012 gemotiveerd gereageerd op de stellingen van eiser over het behoud van de openheid van het landschap rondom het pand (adres).
Het oordeel van de rechtbank wijzigt niet na kennisneming van de – door eiser in het geding gebrachte – rapportages van (naam persoon), werkzaam bij Bro Adviseurs, van 23 oktober 2012 en 6 december 2012. De rapportage van 23 oktober 2012, over de afwijkingen van het bestemmingsplan “Kern Hank 2012”, is opgesteld voorafgaand aan de adviezen van
22 november 2012 en 20 november 2012, en kan reeds om die reden niet worden aangemerkt als een tegen die adviezen gerichte contra-expertise. De ene rapportage van 6 december 2012, over welstandsaspecten, verwijst slechts naar een welstandsadvies van 15 augustus 2011 en geeft geen blijk van kennis van het welstandsadvies van 22 november 2012. De andere rapportage van 6 december 2012, over het kappen van bomen, bevat geen inhoudelijke reactie op de rapportages van 22 november 2012 en 20 november 2012.
Voor zover (naam persoon) de – door een of meer ambtenaren van de gemeente Werkendam opgestelde – ruimtelijke onderbouwing gedateerd 20 mei 2012 bekritiseert, overweegt de rechtbank dat die onderbouwing inmiddels wordt geschraagd door de deskundigenadviezen van 22 november 2012 en 20 november 2012.
In het verlengde hiervan overweegt de rechtbank dat aan haar uitspraken van 12 maart 2009 (zaaknummer 08/3180) en 22 september 2010 (zaaknummer 09/4506) en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 november 2012 (zaaknummer 12/5331) inmiddels wezenlijk minder betekenis toekomt dan eiser wellicht veronderstelt en wenst. Sinds 6 november 2012 is immers sprake van relevante nieuwe feiten: verweerder heeft zijn – in de notitie vervatte – strakke planologisch beleid verlaten, en zijn actuele standpunt wordt ondersteund door deskundigenadviezen waaraan een serieuze betekenis kan worden gehecht.
Voor zover ook de goothoogte van de uitbreiding in strijd komt met tot het bestemmingsplan “Kern Hank 2012” behorende voorschriften, is de rechtbank van oordeel dat de overschrijding van de maximale goothoogte dermate gering is, dat verweerder aan de belangen van vergunninghouder bij realisering van de uitbreiding redelijkerwijs meer gewicht mag toekennen dan aan de belangen van eiser bij behoud van zijn huidige uitzicht. Ook hiervoor kan dus een omgevingsvergunning worden verleend.
9. Op basis van al het vorenstaande zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien, door het verlenen van een omgevingsvergunning – krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo – voor het bouwplan zoals aangevraagd op 6 december 2011 en de daarbij behorende bouwtekeningen. De rechtbank zal aan de omgevingsvergunning de voorschriften verbinden zoals deze zijn geformuleerd in het bestreden besluit.
De rechtbank zal geen toepassing aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo geven. Daartoe overweegt zij dat de aanvraag niet tevens strekt tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het verstoren van een monument, en overigens dat zo’n vergunning in dit geval ook niet is vereist. Dit blijkt uit vaste jurisprudentie van de ABRvS, die oordeelt dat slechts een ‘monumentenverstoringsvergunning’ is vereist als in of aan het monument zelf wordt gebouwd. Die omstandigheid doet zich hier niet voor.
10. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten, tot een bedrag van in totaal € 944, wegens de aan eiser verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1).
11. Ter voorlichting van partijen overweegt de rechtbank nog het volgende. De vernietiging van het bestreden besluit heeft tot gevolg dat op 6 november 2012 getroffen voorlopige voorziening zinloos is geworden. Het verlenen van de omgevingsvergunning overeenkomstig het bepaalde in rechtsoverweging 8, heeft tot gevolg dat vergunninghouder zijn bouwwerkzaamheden mag voortzetten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- vernietigt de van rechtswege aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning;
- verleent aan vergunninghouder een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “kern Hank 2012”, overeenkomstig de aanvraag van 6 december 2011 en de daarbij behorende bouwtekeningen, onder het stellen van de voorschriften die in het bestreden besluit zijn vervat;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit en vernietigde vergunning van rechtswege;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 944.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, voorzitter, en mr. Th. Peters en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van W.J. Steenbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.