Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/2953 WET
uitspraak van 20 november 2013 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam persoon 1] en[naam persoon2], te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: drs.[naam persoon3],
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
Martinair Holland N.V., te Schiphol,
gemachtigde: mr. P.J.F. Huizing.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 23 april 2013 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake de afwijzing van hun verzoek om handhavend op te treden tegen Martinair Holland N.V. (Martinair) op grond van de Wet luchtvaart.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 oktober 2013. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam persoon4] en [naam persoon5]. Martinair is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers hebben bij hun vlucht van Martinair van Puerto Plata (Dominicaanse Republiek) naar Amsterdam op 9 februari 2010 meer dan 26 uur vertraging gehad. Bij brief van 16 februari 2010 hebben eisers Martinair om een vergoeding verzocht van € 600,=. Martinair heeft dat verzoek afgewezen. Dat heeft geleid tot het indienen van een klacht c.q. verzoek om handhaving bij de Inspectie van Verkeer en Waterstaat. Bij brief van 8 november 2010 heeft de staatssecretaris eisers kenbaar gemaakt dat hun klacht gegrond is en dat hun verzoek om handhaving is toegewezen, waarbij de staatssecretaris heeft opgemerkt dat de luchtvaartmaatschappij eisers € 600,= aan compensatie moet betalen. Martinair heeft daartegen bezwaar gemaakt. Martinair heeft dat bezwaar later ingetrokken.
In oktober 2012 hebben eisers een nieuw verzoek om handhaving bij de staatssecretaris ingediend. De staatssecretaris heeft dat verzoek bij besluit van 7 december 2012 (primair besluit) afgewezen. De staatssecretaris heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat er in het onderhavige geval sprake was van buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening (EG) Nr. 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (de Verordening).
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de overtreding van de Verordening (van rechtswege) is opgehouden te bestaan, nu er inmiddels meer dan twee jaar is verstreken en eisers in die periode geen civiele procedure aanhangig hebben gemaakt. De staatssecretaris beroept zich in dat kader op de vervaltermijn van twee jaren die is opgenomen in artikel 8:1835 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
2.
Eisers hebben aangevoerd dat de staatssecretaris procedureel niet correct heeft gehandeld door hun handhavingsverzoek toe te wijzen, daarna geen effectieve handhavingsmaatregelen te nemen, eisers daaromtrent onwetend te laten, om vervolgens, als alsnog wordt verzocht om concrete maatregelen, dat verzoek op andere gronden af te wijzen en om ten slotte, op het moment dat zij zich daartegen verweren, een civiele vervaltermijn tegen te werpen. Eisers wijzen er verder op dat in de Verordening geen verjaringstermijn is opgenomen en stellen zich op het standpunt dat artikel 8:1835 van het BW niet van toepassing is op kwesties in het kader van de Verordening.
3.1.
In artikel 7, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat, wanneer naar dit artikel wordt verwezen, de passagiers compensatie krijgen ten belope van:
250 EUR voor alle vluchten tot en met 1.500 km;
400 EUR voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1.500 km, en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km;
600 EUR voor alle niet onder a) of b) vallende vluchten.
Bij de bepaling van de afstand wordt gekeken naar de laatste bestemming waar de passagier als gevolg van de instapweigering of annulering na de geplande tijd zal aankomen.
In artikel 16, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat elke lidstaat een instantie aanwijst die verantwoordelijk is voor de handhaving van de Verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
Ingevolge artikel 16, derde lid, van de Verordening moeten de door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van de Verordening doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
3.2.
Ingevolge artikel 11.15, aanhef en sub b, onder 1°, van de Wet luchtvaart – voor zover van belang – is Onze Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten.
4.
De rechtbank dient te toetsen of de staatssecretaris bij het bestreden besluit het verzoek om handhaving van eisers op goede gronden heeft afgewezen. Daarvoor dient in eerste instantie de vraag te worden beantwoord of de staatssecretaris bevoegd is om handhavend op te treden jegens Martinair. Er dient daarom te worden vastgesteld of in dit geval sprake is van een overtreding.
De overtreding zou in dit geval betreffen de weigering van Martinair om te voldoen aan haar compensatieplicht als bedoeld in artikel 7 van de Verordening. Daarbij acht de rechtbank de datum van het primaire besluit van belang. De rechtbank constateert dat Martinair op dat moment geen compensatie aan eisers heeft geboden.
Uit artikel 5, derde lid, van de Verordening, gelezen in samenhang met overweging 14 van de Verordening, volgt dat een luchtvaartmaatschappij niet verplicht is compensatie te betalen in gevallen waarin zij kan aantonen dat een gebeurtenis het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden. Dergelijke omstandigheden kunnen zich met name voordoen in gevallen van politieke onstabiliteit, weersomstandigheden die uitvoering van de vlucht in kwestie verhinderen, beveiligingsproblemen, onverwachte vliegveiligheidsproblemen en stakingen die gevolgen hebben voor de vluchtuitvoering van de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert.
Uit het dossier blijkt dat de vlucht van Martinair in dit geval was vertraagd door een technisch mankement aan het toestel. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ) – bijvoorbeeld het arrest van 19 november 2009, ECLI:NL:XX:2009:BK4714 – blijkt dat een technisch probleem aan een luchtvaartuig doorgaans niet als een buitengewone omstandigheid kan worden beschouwd, tenzij dit probleem voortvloeit uit gebeurtenissen die wegens hun aard of hun oorsprong niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij, en deze hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen. Van dergelijke gebeurtenissen is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank gaat daarom ervan uit dat er geen sprake is geweest van buitengewone omstandigheden op grond waarvan er geen sprake was van een compensatieplicht als bedoeld in artikel 7 van de Verordening. In zoverre moet de staatssecretaris bevoegd worden geacht om handhavend op te treden.
Voor zover de staatssecretaris onder verwijzing naar de vervaltermijn van artikel 8:1835 van het BW heeft willen betogen dat zijn bevoegdheid om handhavend op te treden is komen te vervallen, merkt de rechtbank op dat noch de Algemene wet bestuursrecht, noch de Wet luchtvaart of een andere wet bepaalt dat de civiele vervaltermijn in een zaak als deze (ook) leidt tot verval van de (bestuursrechtelijke) handhavingsbevoegdheid van de staatssecretaris. De rechtbank volgt de staatssecretaris daarom niet in zijn standpunt dat de bevoegdheid om handhavend op te treden van rechtswege is komen te vervallen.
Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is gebaseerd op een onjuiste grondslag en motivering. Reeds daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking en het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. De rechtbank zal hierna beoordelen welke juridische consequenties aan de gegrondverklaring van het beroep zullen worden verbonden.
5.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet – in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank stelt vast dat de Verordening bescherming van passagiers ofwel consumentenbescherming tot doel heeft. Met de in artikel 11.15 van de Wet luchtvaart neergelegde handhavingsbevoegdheid wordt dat belang gediend. De rechtbank zal hierna beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat handhaving in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot het daarmee te dienen belang, namelijk de consumentenbescherming.
De rechtbank stelt op grond van het arrest van het HvJ inzake Moré van 22 november 2012 (ECLI:NL:XX:2012:BY4786) vast, dat de termijn waarbinnen vorderingen tot betaling van de in de artikelen 5 en 7 van de Verordening bedoelde compensatie moeten worden ingesteld, wordt bepaald door het nationale recht. Dat heeft naar het oordeel van de rechtbank ook te gelden voor artikel 6 in combinatie met artikel 7 van de Verordening. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat het recht op compensatie op grond van artikel 6 en 7 van de Verordening in combinatie met een overeenkomst van luchtvervoer. Dat recht op compensatie vervalt op grond van artikel 8:1835 van het BW na twee jaar. De beroepsgrond van eisers dat artikel 8:1835 van het BW niet van toepassing is op vorderingen met betrekking tot compensatie als bedoeld in artikel 7 van de Verordening, wordt daarom verworpen.
Vaststaat dat de termijn van twee jaar als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW ten tijde van het bestreden besluit was verstreken en dat het voor eisers op dat moment dan ook niet meer mogelijk was om een vordering in te stellen ter verkrijging van compensatie als bedoeld in artikel 7 van de Verordening. Dat geldt echter alleen voor civielrechtelijke vorderingen. De rechtbank is er niet van overtuigd dat een bestuursrechtelijke handhavingsactie, om overtreding van de Verordening ongedaan te maken na verloop van de tweejarentermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW, niet meer succesvol kan zijn. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook niet in zijn standpunt dat er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het civiele recht. Niet voor niets heeft de wetgever gekozen voor twee naast elkaar bestaande wegen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet luchtvaart ter uitvoering van – onder meer – de Verordening (Kamerstukken II 2005-2006, 30 456, nr. 3, p. 6), speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. De rechtbank leidt daaruit af dat het verlopen van de tweejaarstermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW er niet zonder meer toe leidt dat bestuursrechtelijk handhaven louter punitief zou zijn.
De rechtbank ziet gelet op het voorgaande in artikel 8:1835 van het BW geen bijzondere omstandigheid gelegen op grond waarvan de staatssecretaris van handhavend optreden heeft mogen afzien.
Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld AbRS 18 januari 2012, LJ-nummer BV1204) kan tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, niet zonder meer als bijzondere omstandigheid worden beschouwd op grond waarvan van handhaving mag worden afgezien. Ook in dit specifieke geval ziet de rechtbank in het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid gelegen, op grond waarvan de staatssecretaris van handhavend optreden heeft mogen afzien.
Voorts houdt de rechtbank in deze specifieke zaak rekening met de omstandigheid dat het handhavingsverzoek van eisers op 8 november 2010 in eerste instantie is toegewezen. Martinair heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Ter zitting is gebleken dat Martinair dat bezwaar later heeft ingetrokken. De staatssecretaris heeft vervolgens geen uitvoering gegeven aan de toewijzing van het handhavingsverzoek. Hoewel de brief van de staatssecretaris van 8 november 2010 op zich buiten de omvang van dit geding valt, is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris met de gevolgde procedure bij eisers gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt.
Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris in dit geval van handhavend optreden heeft mogen afzien. Dat betekent dat de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank gehouden was om van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik te maken.
6.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de staatssecretaris wordt opgedragen om een last onder bestuursdwang aan Martinair op te leggen strekkende tot het betalen van een bedrag aan compensatie aan eisers van € 600,=, een en ander overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van de Verordening. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de last onder bestuursdwang aan Martinair moet worden opgelegd op vier weken.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,= en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet, reagerend op het verzoek van de gemachtigde van eisers, geen aanleiding een andere wegingsfactor toe te passen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt de staatssecretaris op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een last onder bestuursdwang aan Martinair op te leggen, strekkende tot het betalen van een bedrag aan compensatie aan eisers van € 600,=;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 160,= aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 944,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.