ECLI:NL:RBZWB:2013:3108

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 13/1916 GEMWT VV en BRE 13/1917 GEMWT

uitspraak van 26 april 2013 van de voorzieningenrechter in de zaken tussen

[verzoekster], te [woonplaats], verzoekster,

gemachtigde:[gemachtigde],

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder.

Procesverloop

Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 5 februari 2003 (verzonden 15 februari 2013, hierna: bestreden besluit) inzake het opleggen van een last onder dwangsom. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 april 2013. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door[gemachtigde] en [woordvoerder verzoekster]. Tevens is namens verzoekster verschenen deskundige [naam deskundige] (senior inspecteur brandbeveiliging van Bureau Veritas). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder] en[woordvoerder verweerder].

Overwegingen

Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Verzoekster drijft een inrichting aan de [adres]. Hiervoor is op 26 januari 2004 een milieuvergunning verleend. Hierna hebben nog een viertal meldingen in de zin van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer plaatsgevonden.

Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van voorschrift 2.1.5 van de milieuvergunning van 26 januari 2004. Volgens het college beschikte verzoekster niet over het ingevolge artikel 4.3.7 van CPR 15-2 voorgeschreven certificaat en was er geen keuringsrapport overgelegd.

Op 31 januari 2012 heeft het college de bij besluit van 9 augustus 2011 opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. Hieraan is ten grondslag gelegd dat het uitgangspuntendocument (UPD) op 12 januari 2012 is vastgesteld, alsmede dat het certificaat van Bureau Veritas van 20 december 2011 in goede orde is ontvangen waarmee de schuiminstallatie van loods 8 voldoet aan de aanschrijving.

Nadat de Inspectie Leefomgeving en Transport bij brief van 7 juni 2012 aan het college heeft gevraagd om handhavend op te treden, heeft het college bij primair besluit van 3 juli 2012 een last onder dwangsom opgelegd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het inspectierapport van 20 december 2011 geen goedkeurend inspectierapport is als bedoeld in de vigerende omgevingsvergunning (voorschrift 1.11.5 juncto artikel 4.3.7 van de CPR 15-2). Er is een zogenaamde NEE/JA-conclusie. Het inspectierapport kent een NEE-conclusie voor Conformiteit en een JA-conclusie voor Beveiligingsdoel. In het inspectierapport dient een JA-conclusie voor zowel Conformiteit als voor Beveiligingsdoel te zijn opgenomen. In tegenstelling tot hetgeen het college eerder heeft aangegeven is de overtredingssituatie niet opgeheven. Door het ontbreken van de vereiste certificering voor loods 8 handelt verzoekster in strijd met de voorschriften van de milieuvergunning en daarmee in strijd met de wet. De last houdt in dat de schuimblusinstallatie gecertificeerd dient te zijn. De begunstigingstermijn is bepaald op 3 maanden. Gelet op de zwaarte van de overtreding en de beoogde werking ervan stelt het college de dwangsom voor de last op € 10.000,- per maand. Het maximum te verbeuren bedrag stelt het college op € 50.000,-. De dwangsombeschikking zal pas worden ingetrokken nadat de certificering volledig is afgerond, dus met de zogenaamde JA/JA-conclusie van de inspectie-instelling voor zowel de Conformiteit als het Beveiligingsdoel.

Bij faxbericht van 10 augustus 2012 heeft verzoekster bezwaar gemaakt. Tevens heeft verzoekster een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij brief van 23 augustus 2012 heeft het college onder meer medegedeeld dat wanneer het niet lukt om de beslissing op bezwaar vóór (6 juli 2012 + drie maanden =) 6 oktober 2012 te nemen, de begunstigingstermijn zal worden verlengd totdat op het bezwaar is beslist. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is vervolgens ingetrokken.

Bij brief van 16 oktober 2012 heeft het college onder meer medegedeeld dat de begunstigingstermijn is verstreken op 6 oktober 2012. Zoals eerder aangegeven zou de begunstigingstermijn worden verlengd zolang nog geen beslissing op het bezwaarschrift is genomen. Aangezien daar geen sprake van is, wordt de begunstigingstermijn verlengd tot 31 december 2012, tenzij eerder een beslissing op het bezwaarschrift is genomen.

Het college heeft op 30 november 2012 en 3 december 2012 respectievelijk een inspectiecertificaat en de daarbij behorende inspectierapporten met kerndocument ontvangen. Hierop staat een JA/JA-conclusie vermeld.

Bij brief van 20 december 2012 heeft het college gemeld dat verzoekster nog steeds niet beschikt over een goedkeurend inspectierapport voor loods 8. Volgens het college wordt afgeweken van de goedgekeurde en vastgestelde norm (UPD). Verder is gebleken dat inspectieprotocol VVB-09 is toegepast, terwijl de Raad voor Accreditatie besloten heeft om dit protocol niet langer te accepteren als accreditatiegrondslag. Het college heeft voorts aangegeven niet genegen te zijn om de begunstigingstermijn te verlengen.

Verzoekster heeft op 27 december 2012 een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 28 december 2012 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Op 16 januari 2013 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Terneuzen (hierna: commissie). De commissie heeft geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren.

Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard.

Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat:

het voorschrift in de milieuvergunning niet wordt overtreden;
het gelijkwaardigheidsprincipe van toepassing is;
het college zelf de werkwijze van Veritas heeft goedgekeurd middels het UPD;
verzoekster geen invulling kan geven aan de dwangsom (althans niet op korte termijn);
de dwangsom geen (correct) doel dient;
sprake is van rechtsonzekerheid door het optreden van het college.

Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorziening te treffen.

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet uitgeoefend door het college, indien de toepassing van de bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk.

In artikel 2.3, aanhef en ander a, van de Wabo is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wabo.

In de milieuvergunning van 26 januari 2004 staat in voorschrift 2.1.5: “Loods 8 moet zijn ingericht, gebouwd en gebruikt overeenkomstig hoofdstuk 4 van de Richtlijn CPR 15-2, uitgave 1991, eerste druk met beschermingsniveau 1.” Verder staat in voorschrift 1.11.5 van de milieuvergunning: “De in loods 8 geïnstalleerde schuimblusinstallatie moet voldoen aan het gestelde in de CPR richtlijn 15-2 van de commissie preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen met bijbehorende bijlagen.”

In artikel 4.3.7 van de CPR 15-2 is bepaald dat de technische installaties van een brandbestrijdingssysteem (zoals bedoeld in voorschrift 4.3.6 aan de hand van de voor deze installaties geldende keuringsnorm zoals genoemd in bijlage 6) moeten zijn goedgekeurd door een door een erkende certificatie-instelling gecertificeerde inspectie-instelling of door een door het bevoegd gezag geaccepteerde deskundige. Van de keuring moet een rapport worden opgesteld dat aan het bevoegd gezag moet worden overgelegd.

In artikel 2.6 van de CPR 15-2 is vermeld: “Voorts wordt opgemerkt dat een opslagplaats waarin op een andere wijze dan in deze richtlijn omschreven, aantoonbaar een even hoog niveau van milieubescherming en arbeidsomstandigheden wordt bereikt, eveneens acceptabel is.”

De voorzieningenrechter dient te beoordelen of het college op goede gronden de last onder dwangsom aan verzoeker heeft opgelegd. In dat kader dient in eerste instantie de vraag te worden beantwoord, of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Hiervoor is vereist dat er een overtreding is begaan.

Partijen verschillen van mening over de vraag of voorschrift 1.11.5 van de vigerende milieuvergunning juncto artikel 4.3.7 van de CPR 15-2 is overtreden.

De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. Op 20 december 2011 is een certificaat afgegeven door Bureau Veritas, zijnde een geaccrediteerde inspectie-instelling. De inspectie is conform het door het college geaccepteerde en toen geldende inspectieschema VVB:2008/2 en het daaraan gekoppelde inspectieprotocol VVB-09 uitgevoerd. Uit het inspectierapport blijkt dat de brandbeveiliging niet volledig voldoet aan desbetreffende voorschriften met betrekking tot de blusschuimbeveiliging en de brandmeldbeveiliging. Er is daarom een NEE-conclusie voor Conformiteit gegeven. De voorzieningenrechter kan het college volgen in zijn standpunt dat niet wordt voldaan aan de geldende keuringsnormen als bedoeld in artikel 4.3.7 van de CPR 15-2. De voorzieningenrechter kan het college evenwel niet volgen in zijn standpunt dat daarmee (automatisch) sprake is van een overtreding voorschrift 1.11.5 van de vigerende milieuvergunning. In de milieuvergunning wordt immers verwezen naar de CPR 15-2 in haar geheel. Dit betekent dat ook het in artikel 2.6 van de CPR 15-2 neergelegde gelijkwaardigheidsbeginsel geldt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er geen sprake van een overtreding indien aantoonbaar een even hoog niveau van milieubescherming en arbeidsomstandigheden wordt bereikt.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de geconstateerde afwijkingen, die hebben geleid tot een NEE-conclusie zijn terug te vinden in het inspectierapport. In het inspectierapport is gemotiveerd uiteengezet waarom deze afwijkingen acceptabel zijn. In het kerndocument zijn de kernvragen over de beveiliging zijn beantwoord met een A (“Voldoet aan de gestelde eisen”) of een B (“Voldoet niet aan de gestelde eisen. De afwijkingen zijn van dien aard dat de doeltreffendheid van de beveiliging
niet negatiefwordt beïnvloed.”). Op geen enkele vraag is een C (“Voldoet niet aan de gestelde eisen. De afwijkingen zijn van dien aard dat de doeltreffendheid van de beveiliging
negatiefwordt beïnvloed.”) als antwoord gegeven. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in overeenstemming met inspectieschema VVB:2008/2 en het daaraan gekoppelde inspectieprotocol VVB-09 een JA-conclusie getrokken voor Beveiligingsdoel. Nu uit het inspectierapport aantoonbaar blijkt dat de doeltreffendheid van de beveiliging niet negatief wordt beïnvloed en er een de JA-conclusie is getrokken voor Beveiligingsdoel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldaan aan het gelijkwaardigheidsbeginsel. Het college heeft dit niet weerlegd.

Dit leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat voorschrift 1.11.5 van de vigerende milieuvergunning niet is overtreden. Het college was derhalve niet bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.

Het beroep zal gegrond worden verklaard en de voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaarschrift gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Nu het beroep gegrond wordt verklaard en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek zal dan ook worden afgewezen. De voorzieningenrechter bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.

De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten, die vanwege de uitkomst van de zaak ook betrekking heeft op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.233,40 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1, alsmede voor de reiskosten (€ 17,40), verletkosten (€300,-) en kosten voor de deskundige (€ 500,-)).

Beslissing

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit van 3 juli 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 318,- aan verzoekster te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 2.233,40.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2013.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.